I SA/WA 1/25

I SA/Wa 1/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka -Płaczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr 3274/2024 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 listopada 2023 r. nr 806/SD/2023; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda") decyzją z 29 sierpnia 2024 r. nr 3274/2024, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 10 listopada 2023 r. nr 806/SD/2023 orzekającą o odmowie M. M., B. B., J. S., R. Z., S. Z., W. Z., K. Z. oraz E. M. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn, hip. [...], stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawym:
Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin do złożenia wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Zgodnie z poświadczonym za zgodność z oryginałem zaświadczeniem z 26 września 1991 r. Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie, tytuł własności przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 340,50 m2 uregulowany był na imię S. Z. na mocy aktu zeznanego w dniu 20 września 1941 r. za nr 63 tej księgi. W związku z niezłożeniem przez dotychczasowego właściciela wniosku w trybie dekretu, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 21 grudnia 1954 r. nr ST/TN-15R/40/54 odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
Wnioskiem z 2 kwietnia 2011 r. M. M., spadkobierczyni po dawnym właścicielu, wystąpiła o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Prezydent decyzją z 17 października 2022 r. nr 534/SD/2022 odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie Wojewoda decyzją z 19 września 2023 r. nr 3826/2023 uchylił ją i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 10 listopada 2023 r. Prezydent odmówił M. M., B. B., J. S., R. Z., S. Z., W. Z., K. Z. oraz E. M. przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, z uwagi na brak spełnienia przesłanki warunkującej ustanowienie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) dalej: "u.g.n.", tj. przejścia budynku na własność państwa przed 5 kwietnia 1958 r. oraz uznanie, że dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.
Po rozpatrzeniu odwołania M. M., B. B., J. S., R. Z., S. Z., W. Z., K. Z. i E. M., decyzją z 29 sierpnia 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta. Stwierdzi, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. książki meldunkowej dla budynku przy ul. [...], odpisów decyzji kwaterunkowych, pisma z 21 września 1954 r., którym Komitet Blokowy nr [...] wniósł do Prezydium Dzielnicowego Rady Narodowej o przejęcie posesji przy ul. [...] w administrację Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych nr [...] oraz protokołu z 7 marca 1955 r., wynika, że proces meldowania w tym domu lokatorów odbywał się przez organy władzy publicznej. Podał, że z powołanego protokołu z 7 marca 1955 r. wynika, że podmiot publiczny był rzeczywistym administratorem budynku przy ul. [...]. Podkreślił również, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnego kontrdowodu, który by wskazywał, iż po 7 marca 1955 r. (data protokolarnego przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz oddania nieruchomości w zarząd i administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych), a przed 5 kwietnia 1958 r. protokolarnie przekazano dawnemu właścicielowi w zarząd przedmiotową nieruchomość oraz aby w tych datach dokonywał czynności władczych w stosunku do nieruchomości lub posiadał choćby taką możliwość. W opinii Wojewody, fakt władania przez instytucję państwową budynkiem oraz jego funkcja w postaci mieszkań dla wielu rodzin stanowi wiarygodny dowód na to, że dawny właściciel utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością.
Mając powyższe na uwadze stwierdził, że słusznie Prezydent wskazał, w uzasadnieniu swojej decyzji, iż przesłanki wynikające z art. 215 ugn nie zostały spełnione, w związku z faktem, iż znajdujący się na gruncie przy ul. [...] budynek, nie był domem jednorodzinnym i przeszedł na własność państwa przed 5 kwietnia 1958 r., jak również dawny właściciel utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością, przed 5 kwietnia 1958 r.
Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. M. zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów: m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "kpa", poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak oceny przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta; art. 15 kpa poprzez niewypełnienie obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej; art. 81a § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa; art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii fotogrametry, odnoszącej się do archiwalnej dokumentacji zdjęciowej obrazującej stan zagospodarowania nieruchomości w dacie wejścia w życie przepisów dekretu; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 kpa; art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, całkowicie sprzeczną z konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz gwarantowaną konstytucyjnie ochroną prawa własności, prawa do innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia; art. 8 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezgodne z Konstytucją RP zróżnicowanie adresatów art. 215 ust. 2 ugn, pomimo istotnej cechy faktycznej i prawnej uzasadniającej równe ich traktowanie (pozbawienie własności nieruchomości na podstawie przepisów dekretu); art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie konstytucyjnej zasady słuszności odszkodowania; art. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 dekretu poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość, jako nieruchomość zabudowana budynkiem wielorodzinnym, nieuszkodzonym w dacie wejścia w życie dekretu, mogła zostać przejęta na własność gminy m.st. Warszawy na mocy przepisów dekretu bez przyznania odszkodowania, podczas gdy zgodnie z art. 5 oraz art. 6 ust. 2 dekretu budynki znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, które były niezniszczone i nie podlegały rozbiórce (tak jak budynek na nieruchomości) pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej; naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności z art. 17 KPP; naruszenie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej; naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 kpa, prowadzącymi do jego nieważności.
Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Wojewody z 29 sierpnia 2024 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 10 listopada 2023 r., od dnia ich wydania, tego rodzaju wadą są obciążone.
Jak wynika bowiem z akt sądowych, S. Z. , którą organy uznawały za stronę (następca prawny dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości) zmarła przed wydaniem decyzji Prezydenta, tj. w dniu [...] czerwca 2023 r. (vide odpis skrócony aktu zgonu, k-58 akt sądowych). Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie oraz utrzymująca je w mocy zaskarżona decyzja Wojewody, których adresatem była także wyżej wymieniona, zostały skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 kc). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 kpa, z chwilą jej śmierci wygasa.
Nie ulega zatem wątpliwości, że S. Z., jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).
Mając na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.