I SA/Sz 95/23

I SA/Sz 95/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 177/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 44 ust. 3, art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa [...] pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (zwany dalej: IZ RPO WZ, Organem) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., którą orzekł o zwrocie przez P. w K. (zwane dalej: Stroną, Beneficjentem lub Stowarzyszeniem) środków przekazanych mu na podstawie Umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. na realizację projektu pn. "Rozbudowa działalności [...] w K. poprzez wprowadzenie dodatkowych funkcji produkcyjno-handlowo-usługowej oraz powiązanej działalności rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych" w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. pomiędzy Stroną, a Organem została zawarta Umowa na realizację Projektu Oś Priorytetowa 9 Infrastruktura publiczna, Działanie 9.2 Infrastruktura społeczna. Dodatkowo Strona podpisała aneks do Umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Umowa określa szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki Beneficjenta z nimi związane. Zgodnie z jej zapisami IZ RPO WZ zobowiązała się do dofinansowania części wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez Beneficjenta na realizację Projektu na podstawie zweryfikowanego przez IZ RPO WZ wniosku o płatność. Natomiast Strona na mocy § 7 ust. 9 Umowy zobowiązała się do realizacji projektu
z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, Regulaminem konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 - 2020 Oś Priorytetowa 9 Infrastruktura publiczna Działanie 9.2 Infrastruktura społeczna, Konkurs nr [...], Wersja 3.0 (dalej jako Regulamin konkursu), wytycznymi horyzontalnymi oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie jego celów oraz wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Na podstawie § 19 ust. 1 umowy, Strona zobowiązała się do dokonywania wydatków w oparciu o ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: u.f.p.) w zakresie wydatkowania środków publicznych, w szczególności:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku,
2) w sposób umożliwiający terminową realizację Projektu,
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Ponadto w oparciu o § 19 ust. 3 umowy Strona była zobowiązana do stosowania procedur określonych w Zasadach w zakresie udzielania zamówień w projektach realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 — 2020 wersja 3.0 (dalej: Zasady), stanowiących załącznik nr 5 do umowy. Na podstawie § 1 ust. 20 aneksu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Beneficjent został zobowiązany do stosowania Zasad w wersji 6.1. Jednocześnie szczegółowe zasady przygotowania
i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, a także pozostałe warunki
i procedury zostały określone przez przepisy ustawy wdrożeniowej, przepisy ustawy
z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. 1843 t.j. ze zm., dalej: pzp), Wytyczne oraz Zasady.
Na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz § 20 Umowy,
w dniach 1, 2, 6 lipca oraz 25 sierpnia 2020 r. została przeprowadzona kontrola planowa Projektu, wyniku której stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości
w rozumieniu art. 2 pkt. 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. W toku kontroli zespół kontrolujący:
1) uznał w całości za niekwalifikowalny wydatek dotyczący realizacji umowy zlecenia nr 1 z dnia [...] listopada 2018 r. zawartej pomiędzy Stroną a B. U. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą B. Usługi Wielobranżowe w K., poniesiony na promocję Projektu w kwocie [...]zł. Przedmiotem umowy zlecenia nr 1 było wykonanie czterech artykułów promocyjno-informacyjnych na portalu "[...]";
2) uznał w całości za niekwalifikowalny wydatek dotyczący realizacji umowy zlecenia nr 2 z dnia [...] listopada 2018 r. zawartej pomiędzy Stroną a B. U. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą B. Usługi Wielobranżowe w K. poniesiony na promocję Projektu w kwocie [...]zł. Przedmiotem umowy zlecenia nr 2 było wykonanie krótkiego filmu promocyjnego oraz prezentacji multimedialnej.
3) dokonał weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia postępowania pn. "Pełnienie nadzoru inwestorskiego dla zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa budynku WZT w K. przy ul. [...] w K. . Po dokonaniu szczegółowej analizy postępowania dotyczącego nadzoru inwestorskiego w branży instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, zespół kontrolujący stwierdził, że w ofercie firmy, z którą podpisano umowę na realizację ww. części zamówienia, tj.
z L. B. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...]" — L. B., dokonano niedozwolonych zmian po jej złożeniu, które miały wpływ na wynik postępowania, co polegać miało na zmianie ceny jednostkowej stawki wynagrodzenia brutto ustalonej za jeden pobyt inspektora nadzoru na budowie, poprzez ingerencję w pierwszą stronę złożonej oferty. W trakcie kontroli zostało także zauważone, że pierwsza strona oferty ww. wykonawcy została wypełniona komputerowo, a pozostałe ręcznie. W stosunku do wskazanej nieprawidłowości IZ RPO WZ stwierdziła, że może ona zostać uznana za podejrzenie popełniania nadużycia finansowego.
W związku z powyższym IZ RPO WZ wydatki dotyczące nadzoru inwestorskiego dla trzeciej części kontrolowanego Zamówienia w całości uznała za niekwalifikowalne,
4) dokonał weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia postępowania pn. "Przebudowa budynku WZT w K. przy ul. [...], [...] K. na potrzeby [...]", w wyniku czego ustalono, iż pierwotny termin ukończenia robót budowlanych, tj. do dnia [...] listopada 2018 r., był niemożliwy do zrealizowania, czego Zamawiający miał świadomość. Powyższe utrudniło dostęp do realizacji zamówienia i mogło zniechęcić wykonawców do złożenia ofert. Wobec powyższego IZ RPO WZ na podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówienia (Dz. U. z 2017, poz. 615, t.j., dalej jako Rozporządzenie w sprawie korekt finansowych) oraz jego załącznika - Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych (zwany dalej Taryfikatorem), za naruszenie polegające na określeniu dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zawarcia umowy koncesji, kryteriów kwalifikacji, kryteriów selekcji lub kryteriów oceny ofert — pozycja 12 Taryfikatora — nałożyła korektę finansową w wysokości 10%.
Przedmiotowe ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli z dnia
[...] października 2020 r.
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia do protokołu z przeprowadzonej kontroli. Stowarzyszenie nie zgodziło się z wynikiem kontroli i zakwestionowało wszystkie twierdzenia IZ RPO WZ w zakresie stwierdzonych naruszeń. W przedmiotowym piśmie Beneficjent wykazywał, że protokół pokontrolny zawiera ustalenia niezgodne ze stanem faktycznym, które zostały dokonane w sposób dowolny i niepoparte żadnymi środkami dowodowymi. W konsekwencji tego w ocenie Stowarzyszenia, IZ RPO WZ w sposób nieprawidłowy uznała wydatki poniesione na promocję Projektu oraz nadzór inwestorski w branży elektrycznej za niekwalifikowalne, jak również nieprawidłowo stwierdziła zaistnienie przesłanek do zastosowania korekty finansowej.
Pismem przekazanym do Strony w dniu [...] grudnia 2020 r. IZ RPO WZ poinformowała go o podtrzymaniu swojego stanowiska w sprawie i o zakończeniu czynności kontrolnych. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Strona złożyła odpowiedź na ostateczną informację pokontrolną. W przedmiotowym piśmie Beneficjent w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w niniejszej sprawie
i wniósł o uznanie za kwalifikowalne wydatków poniesionych przez Beneficjenta na promocję Projektu na podstawie dwóch umów zlecenia, o uznanie za kwalifikowalne wydatków poniesionych na nadzór inwestorski w branży instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych oraz o nienakładanie na Beneficjenta korekty finansowej w związku z postępowaniem o udzielenie Zamówienia
Przedmiotowe pismo nie wpłynęło na dotychczasowe stanowisko Organu
i pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wezwał on Stronę na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy
o finansach publicznych, do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz
z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od otrzymania pisma lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.
Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu, w dniu [...] lutego 2021 r.
wobec Strony zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków.
Natomiast wobec stwierdzonej nieprawidłowości w odniesieniu do postępowania ofertowego pn. "Pełnienie nadzoru inwestorskiego dla zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa budynku WZT w K. przy ul. [...] w K. ", Organ pismem z dnia [...] marca 2021 r. złożył do Prokuratury Rejonowej
w K. zawiadomienie o podejrzeniu możliwości popełnienia przez Stronę czynu zabronionego polegającego na doprowadzeniu Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w S. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci dofinansowania Projektu poprzez złożenie przez Stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących formularza ofertowego Wykonawcy - [...]" — L. B., sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r. w K. w zakresie zamówienia dotyczącego nadzoru inwestorskiego w branży instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, w celu uzyskania dofinansowania ze środków publicznych, tj. czynu z art. 297 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks
karny (Dz. U. z 2021 r., poz. 2345 t.j., dalej jako kk) w zb. z art. 286 § 1 kk w zw.
z art. 11 § 2 kk.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej
w K. odmówił wszczęcia dochodzenia w ww. sprawie wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prokurator wskazał, że stwierdzona w protokole kontroli z dnia [...] października 2020 r. okoliczność nie uzasadnia w dostatecznym stopniu zmiany oferty po jej złożeniu i otwarciu, a więc podejrzenia popełnienia przestępstwa.
Przedmiotowe postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2022 r.
W wydanej decyzji Organ potwierdził ustalenia i nieprawidłowości stwierdzone w kontroli. Jednakże Organ w decyzji odstąpił od stwierdzonego w kontroli, w postępowaniu ofertowym pn. "Pełnienie nadzoru inwestorskiego dla zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa budynku WZT w K. przy ul. [...] w K. ", naruszenia, dotyczącego dokonania niedozwolonych zmian oferty [...]" — L. B. po jej złożeniu, które miały wpływ na wynik postępowania, co polegać miało na zmianie ceny jednostkowej stawki wynagrodzenia brutto ustalonej za jeden pobyt inspektora nadzoru na budowie, poprzez ingerencję w pierwszą stronę złożonej oferty. W związku z powyższym IZ RPO WZ wydatki dotyczące nadzoru inwestorskiego dla trzeciej części kontrolowanego zamówienia pn. "Pełnienie nadzoru inwestorskiego dla zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa budynku WZT w K. przy ul. [...] w K." w całości uznała za kwalifikowalne i odstąpiła od formułowania naruszenia w tym zakresie. W odniesieniu natomiast do pozostałych stwierdzonych w kontroli naruszeń IZ RPO WZ podtrzymała swoje dotychczasowe ustalenia.
Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Strona, wobec czego pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. na podstawie art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2022 r.
Podtrzymał w niej stanowisko, że przedłożone do akt kontroli dokumenty, tj. artykuły prasowe, film promocyjny oraz przedłożona dopiero wraz z pismem z dnia [...] listopada 2020 r. prezentacja multimedialna, nie są zgodne z zapisami umów zlecenia nr 1 i nr 2.
W ocenie Organu wydatki przeznaczone na promocję Projektu zostały poniesione niezgodnie z cytowanym powyżej art. 44 ust. 3 u.f.p., przede wszystkim naruszały one zasadę celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, która zapewnić ma uzyskanie jak najlepszych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Beneficjent wydatkował środki przekazane mu z budżetu UE w sposób niezgodny z rozdziałem 3 punkt 3.2 podpunkt 1 Zasad w związku z § 19 pkt 3 Umowy. Organ w efekcie uznał, iż w sprawie wystąpiła szkoda realna w budżecie UE w kwocie równej dofinansowaniu wydatków, które zostały uznane za niekwalifikowalne, tj. [...] zł.
Organ podtrzymał także swoje stanowisko co do postępowania pn. "Przebudowa budynku WZT w K. przy ul. [...], [...] K. na potrzeby [...]". Organ ponownie stwierdził, iż pierwotny termin ukończenia robót budowlanych, tj. do dnia [...] listopada 2018 r., był niemożliwy do zrealizowania, czego Zamawiający miał świadomość. W ocenie Organu powyższe utrudniło dostęp do realizacji zamówienia i mogło zniechęcić wykonawców do złożenia ofert.
Wobec powyższego IZ RPO WZ na podstawie Rozporządzenia w sprawie korekt finansowych oraz Taryfikatora, za naruszenie polegające na określeniu dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zawarcia umowy koncesji, kryteriów kwalifikacji, kryteriów selekcji lub kryteriów oceny ofert, pozycja 12 Taryfikatora — nałożyła korektę finansową w wysokości 10%.
Strona nie zgadzając się z powyższym, złożyła skargę do Sądu, w której zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa;
2) art. 2 pkt 36 w zw. art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku (dalej: "Rozporządzenie Ogólne") w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
a) utrzymaniu w mocy przez Organ II Instancji decyzji, na mocy której zobowiązano Stronę do zwrotu środków w wyniku rzekomego zaistnienia nieprawidłowości przy wykorzystaniu przez Stronę środków europejskich z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 u.f.p. oraz rzekomego wystąpienia potencjalnej szkody
w budżecie Unii Europejskiej, podczas gdy projekt został zrealizowany zgodnie
z procedurami oraz obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa, a także obowiązującą Stronę umową o dofinansowanie, a przy tym z dochowaniem należytej staranności w zakresie stosowania procedur i wypełniania obowiązków przez Stronę, w tym stosowania się przez Stronę do instrukcji i rekomendacji otrzymywanych od Organu podejmującą działania w ramach realizacji Projektu, które nie miały ani nie mogły mieć szkodliwego wpływu na budżet Unii Europejskiej poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem, w związku z czym nie wystąpiła ani nie mogła wystąpić po stronie budżetu Unii Europejskiej ani szkoda rzeczywista, ani szkoda potencjalna;
b) stwierdzeniu rzekomych nieprawidłowości w projekcie przez Organ II Instancji, w ślad za Organem I Instancji, dopiero na etapie trwałości Projektu i w konsekwencji przerzuceniu przypisywanej w postępowaniu administracyjnym odpowiedzialności na Stronę
c) zatwierdzaniu bez kwestionowania Projektu - na poszczególnych etapach realizacji Projektu - kolejnych płatności, w tym płatności końcowej, dając Stronie uzasadnione podstawy by sądzić, że spełniła wszystkie wymagania dla uzyskania przedmiotowego dofinansowania;
3) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt i w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że działanie Strony wyczerpało znamiona przypadku wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur określonych w art. 184 u.f.p.
4) art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące ustaleniem, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieprawidłowości oraz pominięcie dokonania oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości oraz straty finansowej w budżecie Unii Europejskiej na skutek ich wystąpienia, a tym samym błędne uznanie za spełnione przesłanek uprawniających do nałożenia korekty finansowej, w sytuacji gdy organ stwierdził, że nie podziela oceny organu I instancji w zakresie naruszenia przez Beneficjenta zapisów Wytycznych
w sprawie kwalifikowalności określonych w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. f i brak jest podstaw, aby twierdzić, że wydatki poniesione na wyposażenie warsztatów i pracowni nie były niezbędne do realizacji projektu oraz nie zostały poniesione w związku
z realizacją projektu, zatem brak jest straty finansowej zarówno rzeczywistej, jak
i potencjalnej, w budżecie Unii Europejskiej,
5) Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 poprzez błędną wykładnię przesłanek uznania wydatku za niekwalifikowalne,
6) art. 22 ust. 1 pkt 1 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Ogólnego w zw. z art. 65 ust. 2 KC w zw. z postanowieniami Umowy o dofinansowanie poprzez ich błędną wykładnię, prowadząca do przyjęcia, że jest możliwa i jest celowa kontrola prowadząca do weryfikacji kwalifikowalności wydatków w okresie po zakończeniu realizacji projektu, podczas gdy w rzeczywistości postanowienia umowy odnoszą się do kontroli wydatków a nie ich kwalifikowalności, natomiast potwierdzanie kwalifikowalności dokonywane jest podczas realizacji projektu, kiedy Beneficjent przedkłada kolejne wnioski oraz podczas kontroli, co doprowadziło do naruszenia celów okresu trwałości, wynikających z art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Ogólnego;
Strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2022 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2022 r. w całości i umorzenie postępowania
w sprawie, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), który stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I zostało wydane w dniu 16 marca 2023 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na rozprawie odmiejscowionej i znajduje się ono w aktach sprawy, o czym strony zostały zawiadomione.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W sprawie zasadniczy spór sprowadza się do tego czy słusznie Organ uznał za niekwalifikowalne wydatki poniesione przez Beneficjenta na promocję Projektu na podstawie dwóch umów zlecenia, jak również czy zaistniały podstawy do nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej w związku ze spornym postępowaniem o udzielenie Zamówienia dotyczącego przebudowy budynku WZT.
Zdaniem Sądu nie ma podstaw uwzględnienia skargi. Po pierwsze zauważyć należy, że Strona w związku z niezastosowaniem zapisów Wytycznych i Zasad oraz przepisu art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 184 u.f.p., w zakresie wydatków na promocję Projektu, a także w postępowaniu o udzieleniu Zamówienia którego przedmiotem była umowa o roboty budowlane, dopuściła się nieprawidłowości indywidualnej wskazanej w treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Należy wyjaśnić, że do zaistnienia określonej w ww. przepisie nieprawidłowości koniecznym jest spełnienie podstawowych przesłanek w nim wyrażonych, tj. musi wystąpić naruszenie prawa, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub może powodować szkodliwy wpływ na budżet UE poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. Niezbędne dla nałożenia korekty finansowej i wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Sąd podziela opinię, że istotne znaczenie dla wykładni, pojęcia "nieprawidłowości" ma przywołane także w treści zaskarżonej decyzji, stanowisko Ministerstwa Rozwoju przedstawione w piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. (znak DKF-IV.7516.65.2017.EŚ), które wypracowane zostało w oparciu o wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14. Wyjaśnić zatem należy, że właściwa miejscowo instytucja zarządzająca, wbrew dotychczasowej praktyce polegającej na uwidacznianiu negatywnych skutków finansowych (choćby potencjalnych) dla budżetu UE, winna wykazywać jedynie, że nie można wykluczyć, że naruszenie prawa miało wpływ na budżet, a ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych spoczywa na beneficjencie. Strona nie udowodniła okoliczności przeciwnych, zatem w świetle poczynionych przez Organ ustaleń, uprawnione jest stwierdzenie, że w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków zrealizowały się przesłanki nieprawidłowości w kontekście wydatkowanych przez Stronę środków. Twierdzenia Strony sprowadzają się w tym zakresie do polemiki z wykładnią pojęcia "nieprawidłowości", która ugruntowana została dotychczas w świetle licznego wydanego na tym polu orzecznictwa.
Nie można też zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Stronę, iż działanie Organu w postaci kontroli, prowadzącej do weryfikacji kwalifikowalności wydatków po zakończeniu realizacji projektu stanowi naruszenie zasady trwałości projektu. Trafne jest bowiem stwierdzenie Organu, że zasada trwałości projektu oznacza zakaz dokonywania przez beneficjenta w projekcie znaczących modyfikacji przez określony okres czasu. Organ nie może naruszyć zasady trwałości projektu, gdyż to beneficjent, a nie organ jest zobowiązany do zachowania tej zasady.
Nadto należy wyjaśnić, że zgodnie z postanowieniami rozdziału 9.5 punkt 1 i 2 obowiązującego Stronę Regulaminu, kontrola towarzyszy każdemu projektowi, któremu udzielone zostało wsparcie z RPO WZ i jest obowiązkowym procesem występującym w trakcie jego realizacji lub po jego zakończeniu, poprzedzającym ostateczne rozliczenie. Przeprowadzenie kontroli służy zapewnieniu, aby wydatki w ramach RPO WZ ponoszone były zgodnie z prawem oraz zasadami unijnymi i krajowymi. Organ uprawniony jest zatem na każdym etapie do weryfikacji prawidłowości zastosowanej procedury udzielania zamówienia - także w okresie po zakończeniu realizacji projektu. Nadto, zgodnie z § 20 ust. 3 Umowy, kontrola i audyt mogą być przeprowadzone, przez IZ RPO WZ w każdym czasie. Oznacza to, że zarówno na etapie wszczęcia, postępowania o udzielenie zamówienia związanego z realizacja projektu, w trakcie jego trwania, jak również po jego zakończeniu, Organ ma prawo do weryfikacji prawidłowości jego przeprowadzenia, włącznie z analizą całościową dotyczącej jej dokumentacji.
Sąd nie podziela także stanowiska Strony, że po zakończeniu realizacji projektu, kontrolą mogą być objęte jedynie wydatki, a nie ich kwalifikowalność. O wadliwości powyższego stwierdzenia świadczy wprost art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego kontrole, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obejmują weryfikacje wydatków służące sprawdzeniu prawidłowości i kwalifikowalności poniesionych wydatków, które mogą przybrać formę kontroli projektu w miejscu jego realizacji, które mogą być prowadzone również po zakończeniu realizacji projektu.
Dokonując zatem we wskazanym zakresie kontroli prawidłowości przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówień w niniejszej sprawie po ich zakończeniu, Organ skorzystał prawidłowo z przysługujących mu uprawnień.
Odnosząc się do zakwestionowanych przez Organ wydatków, poniesionych w związku z realizacją umowy zlecenia nr 1 oraz umowy zlecenia nr 2 zawartych w dniu [...] listopada 2018 r. przez Stronę z B. U., Sąd zauważa, że sam fakt odebrania przez Stronę przygotowanych materiałów prasowych oraz ich publikacja w mediach nie świadczą o kwalifikowalności tych wydatków. Wydatki te zostały poniesione z naruszeniem art. 44 ust. 3 u.f.p. formułującym zasadę celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, która zapewnić ma uzyskanie jak najlepszych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku.
Strona nadto wydatkowała środki przekazane mu z budżetu UE w sposób niezgodny z rozdziałem 3 punkt 3.2 podpunkt 1 Zasad w związku z § 19 pkt 3 Umowy. Zgodnie z Zasadami (rozdziałem 3 punkt 3.2 podpunkt 1), udzielając zamówień o prawidłowo ustalonej wartości szacunkowej niższej niż 20.000,00 zł netto, beneficjent samodzielnie określa sposób dokonania wydatku, mając jednak na względzie, iż musi on zostać dokonany w sposób racjonalny, efektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Wobec tego, że materiały zakupione na promocję Projektu nie zawierały wszystkich elementów określonych w umowie zlecenia nr 1 i nr 2, nie można uznać iż był to wydatek poniesiony w sposób efektywny i oszczędny. Strona nie dostrzega, że w przypadku umowy zlecenia nr 1 w artykułach prasowych, wbrew wymogowi nie zawarto żadnych treści promujących zakład aktywności zawodowej jako formy, zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz społeczne korzyści wynikające aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w ramach zakładu aktywności zawodowej. Z uwagi na powyższe, artykuły będące finalnym wynikiem wykonania umowy zlecenia nr 1 nie spełniały warunków w niej postawionych, a mianowicie tych określonych w jej § 1 lit c i d. Umowa zlecenia nr 1 przewidywała bowiem w treści § 1, że wykonane przez wykonawcę artykuły promocyjno-informacyjne na portalu "[...]" uwzględniać będą w szczególności: a) postęp w realizacji inwestycji od jej rozpoczęcia do stanu zaawansowania z dnia publikacji, b) promocję aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych, c) promocję zakładu aktywności zawodowej jako formy zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych, d) społeczne korzyści wynikające z aktywności zawodowej osób. niepełnosprawnych w ramach zakładu aktywności zawodowej. W odniesieniu do umowy zlecenia nr 2 wskazać natomiast należy, że zgodnie z jej § 1 ust. 1 Zamawiający zamówił, a Wykonawca zobowiązał się zrealizować usługę wykonania utworów promocyjnych w ramach projektu, polegającą na wykonaniu: a) krótkiego filmu promocyjnego dla Projektu. Miał to być film promocyjny o charakterze informacyjno - promocyjnym w formie migawek z prac budowlanych, dokumentacji zdjęciowej, rozmów z wykonawcami, inżynierem kontraktu, których realizacja Projektu dotyczy. Dokumentacja zdjęciowa powinna zawierać zdjęcia obiektów wykonane klasycznie, jak i zdjęcia obiektu "z lotu ptaka" przy użyciu odpowiedniej techniki wykonania filmu z wysokości. Dodatkowo film powinien być wzbogacony o komentarz lektorski z odpowiednio dobranym tłem muzycznym. Treść każdego komentarza powinna być wcześniej uzgodniona z zamawiającym; b) prezentacji multimedialnej o charakterze informacyjno - promocyjnym w formie dokumentacji zdjęciowej z treścią informacyjną. Założeniem prezentacji jest promocja Projektu i jego korzystny wpływ na rehabilitację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych. Czas trwania prezentacji powinien wynosić do 20 minut.
Trafnie podkreślił Organ, że w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż film promocyjny przedstawia etapy realizacji prac budowalnych, zaś zdjęcia, a także krótkie ujęcia filmowe zostały wykonane wyłącznie z "lotu ptaka". Nie użyto w nim dokumentacji zdjęciowej, która byłaby wykonana klasycznie. Film nie zawiera ścieżki, dźwiękowej, a co za tym idzie nie zawiera rozmów z wykonawcami, inżynierem kontraktu. Jednocześnie film promocyjny nie został wzbogacony o komentarz lektorski z odpowiednio dobranym tłem muzycznym. Treść zaś każdego komentarza miała zostać uzgodniona z Zamawiającym. Powyższe wskazuje, iż film nie spełnia warunków, które zostały postawione mu w § 1 ust. 1 lit. a umowy zlecenia nr 2.
W odniesieniu do prezentacji multimedialnej podkreślić należy, że przedłożono ją Organowi dopiero jako załącznik do pisma z dnia [...] listopada 2020 r. oraz, że nie została ona przedłożona na etapie kontroli. W przedmiotowej prezentacji multimedialnej zawarto treści dotyczące m.in. celów ogólnych i szczegółowych Projektu, zadań Projektu, ogólnych informacji dotyczących realizacji Projektu. Ponadto jak zauważył Organ, prezentacja multimedialna zawierała zdjęcia z różnych etapów realizacji inwestycji, np. przed rozpoczęciem budowy, rozbiórki budynku, budowy budynku, a także gotowego budynku. Zdjęcia wybudowanego obiektu obrazowały wnętrze wykonanej kręgielni, jadalni, kuchni, a końcowo także zdjęcia działającej kuchni wraz z pracownikami podczas pracy. W związku ze zmianami wprowadzonymi do wniosku o dofinansowanie na gruncie ostatecznej daty realizacji Projektu wyznaczona została ona na dzień [...] listopada 2019 r. Tymczasem podczas przeprowadzonej kontroli planowej Projektu w dniu [...] lipca 2020 r. IZ RPO WZ dokonała wizji lokalnej inwestycji. Organ stwierdził, że na dzień przeprowadzonej wizji lokalnej stan wnętrza budynku nie był jeszcze tak zaawansowany jak na zdjęciach zawartych w prezentacji multimedialnej, bowiem wnętrze budynku było jeszcze nieuporządkowane, nie działała jeszcze kuchnia, ponadto w holu i stołówce nie były poustawiane meble. W związku z powyższym zgodzić należy się z Organem, iż Wykonawca nr 1 nie był w stanie wykonać okazanej prezentacji multimedialnej, zawierającej zdjęcia budynku użytkowanego przez Stronę, do dnia [...] stycznia 2019 r., tj. terminu realizacji zlecenia nr 2. Powyższe prowadzi do wniosku, iż okazana prezentacja multimedialna została sporządzona niezgodnie z § 1 ust. 2 umowy zlecenia nr 2, który stanowił, że termin wykonania i dostarczenia przedmiotu zamówienia winien nastąpić do dnia [...] stycznia 2019 r. Nie sposób więc uznać, aby materiały promocyjne, które nie zawierały wszystkich elementów ustalonych przez strony umowy zlecenia nr 1 i nr 2 były poniesione z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem co do artykułów prasowych i filmu promocyjnego ponownie wskazać należy, iż Strona otrzymała niekompletny produkt. Ponadto, Strona nie otrzymała w terminie wynikającym z umowy zlecenia nr 2 - prezentacji multimedialnej. W kontekście wydatków poczynionych przez Stronę w związku z realizacją ww. umowy zlecenia nr 1 oraz umowy zlecenia nr 2, należy zgodzić się z Organem, iż w sprawie, wystąpiła szkoda realna w budżecie UE w kwocie równej dofinansowaniu wydatków, które zostały uznane za niekwalifikowalne, tj. [...] zł. Słusznie podkreślił Organ, że powyższe środki w wysokości przekazanej Stronie mogłyby zostać przez IZ RPO WZ rozdysponowane na dofinansowanie innego projektu w ramach RPO WZ, który zostałby zrealizowany w sposób zgodny z obowiązującymi w ramach RPO WZ procedurami. Sąd nie podziela zarzutów Strony, że Organ zaniechał dokonania należytej argumentacji w powyższym zakresie. Zgromadzony materiał dowody oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeczy temu stwierdzeniu. Nie sposób również uznać, aby organ nie poczynił w tym zakresie koniecznych ustaleń.
Odnosząc się do kolejnego spornego zagadnienia, dotyczącego realizacji Projektu umowy o roboty budowlane, Sąd podziela stanowisko, że termin realizacji zamówienia powinien wynikać z faktycznego czasu niezbędnego do ukończenia wszystkich, przewidzianych w dokumentacji projektowej prac oraz powinności wykonania ich zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami z zastosowaniem odpowiednich, technologii. To realna możliwość wykonania danego zamówienia realizowanego w ramach projektu decyduje o ewentualnej kwalifikowalności wydatków związanych z tym zamówieniem. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do spornego postępowania ofertowego, to zakres prac wynikający z dokumentacji projektowej, winien być dla Strony podstawą do ustalenia realnego terminu ich wykonania. Sąd podziela pogląd Organu, że Strona przez wzgląd na realizację projektu w "ramach czasowych kwalifikowalności", ustaliła termin realizacji prac pomijając realne ramy czasowe niezbędne do wykonania przedmiotu Projektu, a wynikające z ilości roboczogodzin (ponad 100.351 godzin) ujętych w kosztorysach inwestorskich. Również i w tym przypadku Strona w skardze nie odniosła się do poszczególnych tez sformułowanych przez Organ w decyzji, poprzestając na zanegowaniu ocen dokonanych przez Organ po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zebranego w toku kontroli oraz w toku postępowania administracyjnego. Sąd zgadza się, że zbyt daleko idące jest stwierdzenie Strony, że gdyby wyznaczony termin realizacji zamówienia był nierealny, to żaden wykonawca nie złożyłby oferty. Sąd nie ma bowiem wątpliwości, że wybrany Wykonawca złożył taką ofertę, jednak licząc się z nieuchronnością opóźnienia, wcześniej zagwarantował sobie, poprzez zaakceptowane przez Stronę propozycje zmiany zapisów wzorca umowy - iż wszelkie kary umowne za zwłokę nie przekroczą określonego pułapu (10% wartości netto zadania) oraz, że wysokość kary dziennej za zwłokę zostanie zmniejszona do 0,02 % dziennie, gdy wcześniej było to 0,2% dziennie (10-krotnie), jak i uzyskał zmianę sposobu zabezpieczenia wykonania umowy na znacznie korzystniejszą dla niego (z wpłaty 5% wartości ceny zadania brutto, na 5 % netto w formie gwarancji ubezpieczeniowej). Ogół przedstawionych okoliczności wskazuje, że postępowanie wybranego przez Stronę wykonawcy w trakcie procedury związanej z udzieleniem tego zamówienia, spowodowane było jego świadomością co do zaangażowania w kontrakt z nierealnym do zachowania terminem realizacji. To samo potwierdza zachowanie Strony, która zgodziła się na wszystkie proponowane przez Wykonawcę zmiany. Także zdaniem Sądu, bezwzględnym obowiązkiem Strony było ustalenie realnego terminu wykonania prac w oparciu o zakres wynikający z dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, jak również kosztorysów inwestorskich obrazujących ilości roboczogodzin niezbędnych do realizacji inwestycji. Obowiązek ten ujęty jest w fundamentalnej zasadzie dotyczącej zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, nakładający na Zamawiającego obowiązek takiej organizacji zamówienia, aby nie stwarzała ona nieuzasadnionych barier w dostępie do ubiegania się o zamówienie przez podmioty zdolne do jego należytej realizacji. W przypadku spornego postępowania ofertowego obowiązek ten nie został spełniony przez Stronę. Dlatego organizacja postępowania przez Stronę, jaka miała miejsce w ww. postępowaniu ofertowym, na podstawie wadliwie ustalonego terminu realizacji zamówienia na roboty budowlane, spowodowała naruszenie zasad związanych z uczciwą konkurencją i równym traktowaniem wykonawców. Ponownego podkreślenia wymaga, że ustalenie przez Stronę zbyt krótkiego terminu realizacji Zamówienia mogło mieć wpływ na liczbę wykonawców zainteresowanych postępowaniem oraz na podjęcie przez nich decyzji o przystąpieniu do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mogło też pozbawić Zamawiającego możliwości otrzymania ostatecznie większej liczby ofert, w tym ofert korzystniejszych cenowo. Zachowanie Strony mogło rzutować na cenę złożonej w ramach postępowania oferty, która mogłaby być korzystniejsza dla Zamawiającego, gdyby konkurowała ze sobą większa grupa wykonawców, w wyniku czego poniósłby on niższe wydatki na realizację tego Zamówienia i jednocześnie wnioskowałby o refundację z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie niższej, od pierwotnie zakładanej w Umowie. Powyższe prowadzi do konkluzji, że spowodowało to potencjalną szkodę w budżecie unijnym. Zgodnie z wyżej zaprezentowaną wykładnią pojęcia "nieprawidłowości" z pewnością nie można wykluczyć, że naruszenie prawa przez Stronę w powyższym zakresie miało wpływ na budżet Unii Europejskiej.
Sąd nie zgadza się także z twierdzeniem skargi, że w zaskarżonej decyzji naruszona została dyspozycja przepisu art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie oraz w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wyłącznie w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, koniecznym jest, by było ono oczywiste, wyraźne, bezsporne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95 (ale też w wielu nowszych orzeczeniach, np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1469/19) "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji." Zatem z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacjach oczywistych. Samo twierdzenie Strony, że taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, nie może w konfrontacji z okolicznościami sprawy prowadzić do uznania, że usprawiedliwionym jest twierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa na etapie wydawania przez organ decyzji. Bezpodstawne jest więc twierdzenie, że organ naruszył w powyższy sposób przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również, że naruszył go w jakikolwiek inny sposób skutkujący koniecznością uchylenia decyzji – Strona bowiem nie wskazała skutecznie na okoliczności które by to usprawiedliwiały.
Również Sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a. nie dostrzegł innych nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, nieobjętych zarzutami skargi, a mogących skutkować koniecznością jej uchylenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są
w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.