I SA/Sz 94/04

I SA/Sz 94/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krystyna Zaremba /przewodniczący sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Zofia Przegalińska
Symbol z opisem
602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 24
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Przegalińska Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk Protokolant Anna Malinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004r. sprawy ze skargi G. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta P. dla P. P. K. Spółka z o.o.
W uzasadnieniu stwierdził, iż procedura i zasady przygotowywania i wprowadzania w życie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków zostały szczegółowo uregulowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ((DZ.U. Nr 72, poz. 747, ze zm) oraz wydanym na jej podstawie akcie wykonawczym – rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257, ze zm). Wojewoda podniósł, iż proces ten ma charakter sformalizowany, i związku z tym podmioty biorące w nim udział powinny ściśle przestrzegać przyznanych przez ustawodawcę kompetencji. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 w/w ustawy podmiotem uprawnionym do określenia taryfy jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, które w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając doń szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w ich posiadaniu. Dalej organ nadzoru wskazał, iż kolejnym etapem postępowania jest sprawdzenie przez burmistrza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami prawa. Organ wykonawczy gminy również weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy - pod względem celowości ich ponoszenia. Na podstawie tych przepisów organ nadzoru stwierdził, iż analiza dokumentów przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonywana jest przez burmistrza wyłącznie pod względem formalnoprawnym. Organ wykonawczy gminy nie jest bowiem upoważniony do ustalania wysokości taryf za wodę i ścieki. Ostatnim etapem jest przedłożenie przez burmistrza – przed upływem 45 dni od dnia złożenia dokumentów – przygotowywanego przez przedsiębiorstwo wniosku o zatwierdzenie taryfy radzie gminy. Następnie – zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy – rada gminy zatwierdza taryfy, czyli nadaje im moc prawną, czyni je obowiązującymi. Organ nadzoru podkreślił, iż żaden przepis ustawy nie daje również organowi stanowiącemu gminy kompetencji do obniżania lub podwyższania przedstawionych taryf. Rada gminy obowiązana jest jedynie ustosunkować się do złożonego wniosku. Analiza podjętej przez Radę Gminy uchwały doprowadziła organ nadzoru do wniosku, iż zatwierdzone przez organ gminy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków są odmienne – niższe od taryf, o których mowa we wniosku przedłożonym Radzie przez PPK sp. z o.o. Nadto ustalono, iż Burmistrz działający jako Zgromadzenie Wspólników w PPK będącym gminną spółką kapitałową podjął uchwałę w sprawie rozliczenia kosztów ogólnozakładowych a następnie jako organ wykonawczy jednostki samorządowej w toku procesu ustalania taryf dla odbiorców, dokonał korekty cen za wodę i ścieki. Zdaniem organu nadzoru czynnością tą Burmistrz faktycznie zrealizował uchwałę podjętą przez siebie jako organ Spółki. Wojewoda stwierdził zatem, iż skoro działania organów gminy sprowadziły się do ustalenia wysokości opłat za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków to tym samym rażąco naruszyły obowiązujące prawo. Na gruncie obowiązującego prawa brak jest bowiem podstaw do władczej ingerencji organu wykonawczego i organu stanowiącego w wysokość określonych przez Spółkę taryf poprzez ich zmianę– obniżenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina wystąpiła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W treści skargi podniesiono podstawowy zarzut, że organ nadzoru błędnie przyjął, iż ustalenie cen jednostkowych na wodę, w oparciu o przedłożone przez przedsiębiorstwo dokumenty jest ingerencją w treść wniosku taryfowego. W trakcie weryfikacji kosztów ogólnozakładowych w PPK sp. z o.o. Burmistrz stwierdził nieprawidłowości polegające na zwiększonym naliczaniu kosztów ogólnozakładowych na działalności wodociągowej i kanalizacyjnej niż to wynika z kosztów ogólnych liczonych według przerobu. Skarżąca podniosła, iż PPK sp. z o.o. jest samodzielną jednostką samorządu terytorialnego a zatwierdzanie taryf za wodę i odprowadzanie ścieków jest wykonywaniem prawa własności gminy wobec jednostki władającej mieniem gminy. Gmina nie zgadza się z twierdzeniem organu nadzoru, iż jej organ stanowiący jest uprawniony jedynie do zatwierdzania taryf i że żadna okoliczność nie uzasadnia ingerencji właściciela spółki w wykonanie prawa własności. Przepisy ustawy mają na celu ochraniać odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Tymczasem przyjmując stanowisko Wojewody, że tylko przedsiębiorstwo ma prawo ustalać taryfę, należałoby uznać, że organ gminy może tylko stwierdzić fakt zawyżenia stawek za wodę i nie podejmując żadnych czynności zaakceptować stanowisko przedsiębiorstwa – nawet jeśli wnosi do niego zastrzeżenia i wykazuje niecelowość ponoszenia pewnych kosztów. W zaistniałej sytuacji tylko Sąd Antymonopolowy mógłby potwierdzić stanowisko gminy, iż stawki za wodę zostały zawyżone.
Skarżąca niezależnie od powyższego zarzuca organowi nadzoru naruszenie przepisów dotyczących trybu zaskarżania uchwał rad gmin w sprawie taryf za wodę i odprowadzanie ścieków a także innych przepisów postępowania. Wskazuje, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym PPK Spółka z o.o. nie było uprawnione zaskarżyć tej uchwały. Także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wprowadza szczególnej procedury kwestionowania uchwał rady w zakresie zatwierdzania taryf za wodę. Ponadto organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przyjął wniosek przedsiębiorstwa do rozpatrzenia nie informując o tym organów gminy stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy samorządowej w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Uchwała rady gminy jest przekazywana organowi nadzoru do sprawdzenia a nie do zatwierdzania czy rozpoznania jej w drugiej instancji. Zawiadomienie G. o wszczęciu postępowania nadzorczego mogłoby mieć wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie, albowiem jak wynika z treści rozstrzygnięcia nie wszystkie dokumenty istotne w sprawie zostały organowi nadzoru przedstawione przez zainteresowane uchyleniem uchwały przedsiębiorstwo.
Ponadto wskazała na niezgodne z prawem działanie PPK, które informację o możliwości zmiany stawek za wodę w związku z zaskarżeniem uchwały Rady Gminy do Wojewody podało do publicznej wiadomości przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy przez organ nadzoru, kiedy uchwała ta jeszcze obowiązywała i podlegała wykonaniu.
W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ ten podniósł, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków istnieją dwa możliwe sposoby zachowania się rady gminy: może ona podjąć uchwałę o zatwierdzeniu przedstawionych taryf lub powstrzymać się od jej podjęcia. Ustawa określiła również skutki prawne tych dwóch sposobów postępowania. A mianowicie, jeżeli rada gminy podejmie uchwałę – taryfy wchodzą w życie z dniem podjęcia, gdy zaś uchwały zatwierdzającej taryfy nie podejmie w terminie 45 dni, wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ nadzoru podniósł ponadto, iż wójt, burmistrz, prezydent będąc organem wydającym zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków kontroluje działalność gospodarczą w zakresie przestrzegania warunków działalności gospodarczej tym zezwoleniem objętej (art. 33 ust. 2 Prawa o działalności gospodarczej). Organy te mają uprawnienie do cofnięcia zezwolenia w przypadku, gdy przedsiębiorca nie usunął w wyznaczonym przez organ terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. Zdaniem Wojewody, Burmistrz nie miał kompetencji do ingerowania w merytoryczną treść przedłożonego przez Przedsiębiorstwo wniosku o zatwierdzenie taryf. Przedłożone przez Burmistrza do zatwierdzenia (przeliczone po uwzględnieniu dokonanych zmian w kosztach ogólnozakładowych), a następnie "zatwierdzone" w drodze uchwały przez Radę Miejską taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są odmienne – niższe od taryf, o które wnioskowało PPK Spółka z o.o. Powyższa korekta sprowadziła się de facto do ustalenia nowych, nie zaś zatwierdzenia taryf przedstawionych przez to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) istnieją inne instrumenty mające na celu ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen – dopłaty. Jednakże w przedmiotowej sprawie Rada Miejska obniżając przedstawione przez PPK Spółka z o.o. taryfy, nie podjęła zarazem uchwały w sprawie zastosowania dopłaty, o której mowa w art. 24 ust. 6 cyt. ustawy.
Odnośnie zarzutu niezawiadomienia organów gminy o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, Wojewoda stwierdził, iż Burmistrz osobiście uczestniczył w postępowaniu, składał wyjaśnienia w sprawie, przedkładał dokumenty. Natomiast w kwestii zarzutu naruszenia trybu zaskarżania uchwał organ nadzoru podniósł, iż ocena, czy doręczona uchwała wymagała wzruszenia była w przedmiotowej sprawie wyłączną kompetencją organu nadzoru. Skargę PPK Wojewoda potraktował jedynie jako "sygnał" w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W tej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej nie naruszyło przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Należy powtórzyć, że procedura oraz zasady przygotowywania i wprowadzania w życie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostały szczegółowo uregulowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747, ze zm) oraz wydanym na jej postawie akcie wykonawczym – rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257, ze zm). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 w/w ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3) . Następnie stosownie do art. 24 ust. 1 i 2 cyt. ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie. Wniosek taki podlega uprzedniej analizie formalnoprawnej na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, z którego wynika, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy, do którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 24 ust. 3). Literalne brzmienie tego przepisu przesądza, że rada gminy może podjąć jedynie uchwałę o zatwierdzeniu taryfy na wodę. Skoro zarząd gminy – zgodnie z ust. 5 – weryfikuje koszty stanowiące podstawę ustalenia niezbędnych przychodów (bada rzetelność wniosku o zatwierdzenie zarówno pod względem kosztowym jak i formalnym) – to rada gminy może jedynie podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryfy lub powstrzymać się od podjęcia takiej uchwały. Rada gminy i organ wykonawczy gminy współdziałają w takim przypadku jako odrębne organy administracji publicznej. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).
Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że taryfy co do zasady sporządza przedsiębiorca a rada gminy jedynie je zatwierdza. Zatwierdzenie taryfy odbywa się wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa i nie może nastąpić z urzędu. Przy czym taryfy mogą obowiązywać również w przypadku braku ich zatwierdzenia.
Prawidłowo zatem organ nadzoru stwierdził za niedopuszczalne ingerowanie skarżącej w wysokość taryfy określonej przez PPK Spółka z o.o. dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta.
Jeśli chodzi o podnoszony w skardze zarzut braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, to w ocenie sądu z powodu tej usterki nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika bowiem, że w dniu [...] czyli przed wydaniem rozstrzygnięcia, wpłynęły do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego z Urzędu Gminy dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy – protokół Nr [...] z obrad XVII sesji Rady Miejskiej z dnia [...].
- projekt uchwały Rady Miejskiej w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wraz z uzasadnieniem,.
- pismo Burmistrza z dnia [...] kierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej dotyczące wniosku wraz z projektem uchwały,
- pismo Dyrektora zarządu PPK Sp.z o.o. z dnia [...] dotyczące kosztów działalności Przedsiębiorstwa oraz rozliczenia kosztów ogólnozakładowych,
- opinia Komisji Budżetu, Rozwoju Gospodarczego, Promocji i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] dotycząca uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy,
- wniosek Dyrektora Zarządu PPK Sp.z o.o. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę /.../ z dnia [...].
Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut, że skarżąca mimo braku formalnego zawiadomienia /art. 91 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym – Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 w związku z art. 61 § 1 i 4 Kpa/ nie wiedziała o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i w konsekwencji pozbawiono ją możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu.
Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.