I SA/Sz 93/25

I SA/Sz 93/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13, art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 742
art. 140 ust. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolantka Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr R-OD.0251.01.2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 grudnia 2024 r., Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. , dalej również jako "wnioskodawca", "skarżący" zwróciło się do Rektora [...], dalej również jako "Rektor", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. treści zawiadomienia wysłanego przez Rektora [...] prof. W. T. do prokuratury [...], o którym mowa w artykule: [...]
2. kwot brutto wynagrodzeń wraz z dodatkami przysługujących Rektorowi [...] prof. W. T. w latach 2023 i 2024, osobno dla każdego miesiąca.
3. kwot brutto wynagrodzeń z roku 2024, z podziałem na poszczególne osoby, osobno dla każdego miesiąca, wypłaconych:
Kanclerzowi mgr. Inż. A. J.
Prorektor ds. Kształcenia prof.. dr hab. R. P.
Prorektor ds. Organizacji dr hab. K. F., prof. [...]
Prorektor ds. Studenckich dr hab. K. K., prof.. [...]
Prorektorowi ds. Finansów dr. hab. J. B., prof. [...]
Prorektorowi ds. Nauki prof. dr. hab. A. S.
4. przesłania listy delegacji odbytych przez Rektora [...] prof. W. T., w terminie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 roku zawierającej: datę/daty delegacji, miejsce (miejscowość) delegacji, środek transportu.
Rektor udzielił odpowiedzi na wnioski zawarte w pkt 1,2 i 4, natomiast w odniesieniu do wniosku z pkt 3, decyzją z 7 stycznia 2025 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej "u.d.i.p", odmówił udostępnienia żądanych informacji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rektor wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.i.d.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa.
Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ograniczają katalog osób zatrudnionych w uczelni publicznej, których wynagrodzenie jest jawne. Oznacza to, że wynagrodzenia wszystkich pozostałych pracowników uczelni publicznych nie są jawne, podlegają one ochronie prywatności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (T. Jędrzejewski [w:]Woźnicki J. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2019 r.,s. 380). Jeszcze precyzyjniej określa to J. M. Zieliński, wskazując, że ochrona prywatności odnosi się do pozostałych pracowników nawet uczelni publicznej, bez względu na zajmowane stanowisko i pełnioną funkcję (J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2023, art. 140).
W świetle powyższego brak jest, zdaniem Rektora, podstawy prawnej do udostępnienia wnioskodawcy informacji na temat wynagrodzeń brutto osób, o których mowa w pkt 3 wniosku, ze względu na to, że zawiera ona informacje podlegające ograniczeniu w zakresie jej dostępności wynikające z postanowień ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
Od decyzji tej Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie prawa, tj.:
1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez ograniczenie Skarżącemu dostępu do informacji publicznej, pomimo braku podstaw do ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie,
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego pomimo, iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności,
3. art. 140 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wynagrodzenia, które nie zostały w nim wymienione nie są jawne,
4. art. 31. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie,
5. art. 107 § 1 pkt 1, 4, 6 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji w sposób niespójny, a także bez wszystkich wymaganych przepisami elementów, tj. oznaczenia organu, który ją wydał.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że wydana przez Rektora decyzja nie pogłębia zaufania do działania organów publicznych. Wskazał, że w podstawie prawnej przywołano art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie odnosząc się jednocześnie w ogóle do jego treści w uzasadnieniu. W uzasadnieniu natomiast Rektor przywołał treść art. 5 ust. 2 tej ustawy, nie uzasadniając w ogóle przesłanek jego zastosowania. Czyni to, zdaniem skarżącego, decyzję niespójną.
Podniesiono także, że decyzja nie zawiera wskazania organu ją wydającego i wskazano, iż organu administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie obywateli do ich działalności.
Dalej skarżący wskazał, że ograniczenie dostępności informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności. Prawo do informacji jest prawem konstytucyjnym i jego wyłączenie może nastąpić tylko na podstawie przepisów ustawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zdaniem skarżącego, ochrona prywatności, przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne. Pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne należy natomiast rozumieć szeroko. Skarżący nie zgodził się z Rektorem, iż wynagrodzenia wskazanych we wniosku osób podlegają ograniczeniu z uwagi na prywatność. Podkreślił, że Rektor nie przedstawił w tym zakresie żadnej (nawet minimalnej) argumentacji mimo, iż przywołał tą podstawę w uzasadnieniu decyzji.
Skarżący nie zgodził się z Rektorem, iż z treści art. 140 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wywieść należy, że jawnymi są jedynie wynagrodzenie rektora i głównego księgowego, wskazując, że przepis ten rozstrzyga w sposób jednoznaczny o kwestii jawności wynagrodzenia rektora i głównego księgowego. Nieuprawnionym jest jednak wyciąganie wniosku, że wszystkie inne wynagrodzenia nie są jawne. Regulacja ta jest bowiem nie tyle ustawowym wyjątkiem w zakresie ujawniania informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne, ile pozwala na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do możliwości udostępnienia informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje w publicznej uczelni: rektorów, księgowego (analogicznie o art. 151 ust 3 w poprzednim brzmieniu wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. w sprawie I OSK 3042/14).
Końcowo podkreślono, że stosownie do art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Zauważono, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń. Skarżący nie widzi więc podstaw do ograniczania wiedzy o wysokości wypłacanych wynagrodzeń.
W odpowiedzi na skargę Rektor, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołując się na art. 140 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571- j.t.), dalej "p.s.w.", Rektor podkreślił, że z przepisu tego wynika, że jedynie wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów uczelni są jawne. Przepis ten nie daje podstaw do tego, aby ujawnić wysokość wynagrodzenia prorektorów oraz kanclerza, o ile bowiem wynagrodzenia rektora i głównego księgowego uczelni są jawne, to wynagrodzenia pozostałych pracowników uczelni, bez względu na pełnione funkcje jawne nie są.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3899/21, Rektor wskazał, że "Przepis art. 140 ust. 5 p.s.w. nie kształtuje normatywnego zakresu pojęcia informacji publicznej. W oparciu o jego treść nie można formułować wniosków dotyczących tego, czy informacje o wynagrodzeniach poszczególnych osób zatrudnionych w systemie szkolnictwa wyższego i nauki stanowią, informację publiczną. Można go natomiast analizować w kontekście podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p."
Rektor nie zgodził się przy tym z wyrażoną w skardze tezą, iż pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy interpretować jak najszerzej podkreślając, że brak jest ustawowej definicji tego pojęcia.
Zdaniem Rektora, dane osobowe, o których mowa w pkt 3 wniosku, ze względu na prywatność wskazanych tam osób fizycznych, podlegają ochronie. Wnioskowana informacja zalicza się do sfery życia osobistego osób, których wniosek dotyczy.
Powyższa argumentacja została przestawiona skarżącemu w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie Rektora, zaskarżona decyzja jest spójna i wskazuje rzetelne podstawy prawne. Taką podstawą jest w szczególności art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przywołanie w podstawie prawnej decyzji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, którym jest odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku.
Za niezasadny uznano zarzut, że w decyzji nie ma wskazania organu wydającego decyzję. Okoliczności przekazania skarżącemu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej pozwalają jednoznacznie zidentyfikować organ, od którego pochodzi decyzja, a skarżący w skardze w żaden sposób nie wskazuje, aby miał wątpliwość, co do tego jaki organ wydal zaskarżoną decyzję.
Końcowo Rektor wskazał, że zajęcie innego stanowiska byłoby narażeniem na odpowiedzialność cywilną oraz karną, prowadzącym do naruszenia dobrego imienia uczelni, w tym rektora. Odpowiedzialność cywilna wiązałaby się z koniecznością wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę przez osoby, których dane osobowe bezprawnie udostępniono (zgodnie z art. 82 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE — ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych (Dz.U.UE.2016.119.1)). Istotne jest również to, że ewentualna konieczność poniesienia odpowiedzialności za szkodę w postępowaniu cywilnym, nie wykluczałaby odpowiedzialności karnej na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych.
Na rozprawie, w dniu 30 kwietnia 2025 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocniczka Rektora wniosła o oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazując, że w istocie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Skarżący, podejmując polemikę z tym stanowiskiem wskazał, że Rektor wykazuje się daleko idącą niekonsekwencją, bowiem przy przyjęciu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej nie powinien był wydawać decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Jej przedmiotem uczyniono decyzję Rektora , odmawiającą udostępnienia informacji o wynagrodzeniach osób wskazanych w pkt 3 wniosku z 20 grudnia 2024 r. Rektor powołał się przy tym na art. 140 ust. 5 u.p.s.w., wywodząc, że skoro w treści tego przepisu wprost wskazano, że jawne są wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów uczelni, to wynagrodzenia pozostałych pracowników jawne nie są.
Powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazano z kolei, że wynagrodzenia kanclerza i prorektorów nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Katalog informacji, które stanowią informację publiczną i podlegają w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. zawiera art. 6, a podmioty obowiązane do udostępnienia informacji wymieniono w art. 4 tej ustawy.
Nie ulega wątpliwości, że rektor publicznej uczelni jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jego rolą jest dokonanie oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także dokonanie kwalifikacji żądanych informacji. W zależności bowiem od tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, czy też taką informacją nie są, podmiot obowiązany może i powinien odpowiednio na żądanie wnioskodawcy zareagować.
W wypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczające będzie poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. W sytuacji natomiast, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, organ winien ją bez zbędnej zwłoki udostępnić, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p..
Rzeczą podmiotu obowiązanego jest również dokonanie oceny, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także ustalenie, czy – pomimo tego, że stanowi ona informację publiczną, nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.
W takich wypadkach odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2).
Oznacza to, że decyzja powinna spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności zawierać wskazanie organu, który ją wydał, a także wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że akt ten wymogi te spełnia jedynie częściowo. Rzeczywiście brak w niej oznaczenia organu, który wydał decyzję, a jej uzasadnienie jest lakoniczne i nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia podstaw prawnych. Przywołano jedynie na przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, bez wskazania przepisu, które w ocenie Rektora przesądzają o tym, że wynagrodzenia wskazanych we wniosku osób nie są jawne. Nie dokonano jego analizy i wykładni, powołano się natomiast na poglądy doktryny, które w ocenie Rektora uzasadniają stanowisko, iż informacje te są objęte ochroną prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analizy i wykładni tego przepisu również nie dokonano (nie podano jego pełnej treści) i nie odniesiono jej do sytuacji każdej z wymienionych we wniosku osób. Nie wskazano go również w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Przywołano art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co mogłoby sugerować, że odmowa udostępnienia informacji następuje ze względu na to, iż stanowi ona informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w jej uzyskaniu. W uzasadnieniu decyzji wątek ten został całkowicie pominięty. Stąd też należy przyznać rację skarżącemu, że decyzja jest niespójna, a jej uzasadnienie nie odpowiada przywołanej na wstępie podstawie prawnej.
Uchybienie w zakresie określenia organu wydającego decyzję nie mogłoby jednak stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wynika z niej jednoznacznie, kto złożył podpis i od kogo decyzja ta pochodzi.
Inaczej należy jednak ocenić braki w zakresie wskazania właściwej podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda w odpowiedzi na skargę, Rektor zajął bardziej obszerne stanowisko, dokonując wykładni art. 140 ust. 5 u.p.s.w. i dowodząc, że skoro w przepisie tym wskazano wprost na jawność wynagrodzeń rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów uczelni, to wynagrodzenia pozostałych pracowników uczelni jawnością objęte nie są. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3899/21, w którym wyjaśniono, że art. 140 ust. 5 u.p.s.w. nie kształtuje normatywnego zakresu pojęcia informacji publicznej. W oparciu o jego treść nie można formułować wniosków dotyczących tego, czy informacje o wynagrodzeniach poszczególnych osób zatrudnionych w systemie szkolnictwa wyższego i nauki stanowią informację publiczną. Można go natomiast analizować w kontekście podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wskazano również na poglądy doktryny, według których wynagrodzenia pozostałych pracowników nawet uczelni publicznej, bez względu na zajmowane stanowisko i pełnioną funkcję, nie są jawne i podlegają ochronie prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wyjaśnić zatem należy, że odpowiedź na skargę nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem i co do zasady powinna stanowić polemikę z argumentacją skargi, a nie uzupełniać braki w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie Sądu, stanowisko Rektora zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę jest błędne i wynika z wadliwej wykładni art. 140 ust. 5 u.p.s.w. Jak wynika chociażby z wyroku NSA, na który organ ten się powołuje, przepis, o którym mowa nie przesądza o tym, że tylko wynagrodzenia wymienionych w nim osób są jawne. Przeciwnie, o jawności, bądź nie wynagrodzeń pozostałych pracowników uczelni, stanowić powinna analiza dokonana przy uwzględnieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kluczowe znaczenie dla oceny, czy wynagrodzenia kanclerza i prorektorów uczelni są jawne ma więc to, czy osoby te pełnią funkcje publiczne i tego powinna dotyczyć analiza organu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Rację ma Rektor wywodząc w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, LEX nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03).
Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13).
Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna, to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04).
Wskazać również należy, że interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne.
Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).
Zatem wniosek skarżącego Stowarzyszenia, dotyczący udostępnienia informacji o wysokości zarobków kanclerza i prorektorów Uniwersytetu [...] powinien zostać zbadany we wskazany wyżej sposób, oddzielnie w odniesieniu do każdej z wymienionych w nim osób. Dopiero bowiem przeprowadzona przez Rektora szczegółowa analiza wniosku, z uwzględnieniem zadań realizowanych przez kanclerza i każdego z prorektorów pozwoli na wiarygodne ustalenie, czy informacje o wynagrodzeniu tych osób podlegają ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zaskarżona decyzja takich danych nie zawiera, nie sposób na podstawie jej uzasadnienia odtworzyć toku rozumowania organu, który ją wydał. Za niewystarczające należy uznać powołanie przepisu (bez przytoczenia jego pełnego brzmienia), bez dokonania jego wykładni i analizy oraz zastosowania tych rozważań do żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że Rektor, powołując się w odpowiedzi na skargę na wyrok NSA 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3899/21, nie dostrzegł, iż w orzeczeniu tym Sąd wyraził poparty orzeczeniami sądów administracyjnych pogląd, że każdy nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną, co pozostaje w sprzeczności z pozostałymi wywodami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Sąd rozpoznający sprawę kwestii tej nie przesądza, dostrzegając, iż dostępne jest również orzecznictwo, które w tej materii zajmuje stanowisko odmienne.
Podsumowując, rzeczą Rektora będzie ponowne zbadanie wniosku skarżącego Stowarzyszenia w kontekście przedstawionego wyżej rozumienia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne lub mająca związek z pełnieniem tych funkcji" i rozważenie, czy żądane informacje powinny zostać udostępnione. W wypadku, gdyby organ doszedł do przekonania, że informacji (w odniesieniu do wszystkich, bądź niektórych osób objętych wnioskiem) udostępnić nie może, wówczas decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej winna zostać sporządzona z zachowaniem należytych standardów, w szczególności powinna zawierać wskazanie organu, który ją wydał, przywołanie właściwej podstawy prawnej oraz powinna zawierać szczegółowe i poddające się kontroli uzasadnienie.
Z powyższych względów, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.