I SA/Sz 901/18

I SA/Sz 901/18 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Ewa Wojtysiak
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący/
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1376/19 - Wyrok NSA z 2020-05-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 11, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 września 2018 r. [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania T. B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu goleniowskiego z siedzibą w N. z 21 czerwca 2018 r. [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257; dalej: "Kpa"), art. 19a ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia (UE) nr [...] z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.).
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:
18 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2017 r. Do przyznania płatności zgłoszone zostały działki rolne o łącznej powierzchni 28,40ha. 23 marca 2018 r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa wnioskodawcy w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z kontroli sporządzony został raport nr [...], do którego załączniki stanowią szkic z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentacja fotograficzna. Strona złożyła zastrzeżenia do wyników kontroli, których organ nie uwzględnił.
W decyzji z 21 czerwca 2018 roku organ I instancji odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej i nałożył na nie sankcję oraz przyznał płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł.
Strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi liczne naruszenia przepisów k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych jako podstawę decyzji, poprzez przyjęcie jako jedynego dowodu w sprawie anonimowego donosu, który nie podlegał żadnej weryfikacji,
Organ odwoławczy stwierdził, że producenci rolni ubiegający się o płatności bezpośrednie, a także inne formy wsparcia finansowego, muszą się liczyć z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności. Obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie - w sposób zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie – wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności.
W myśl art. 38 rozporządzania Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne, a ponadto przepis przewiduje możliwość uwzględnienia całkowitej powierzchni działki rolnej, pod warunkiem, że jest oną w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego. W innych przypadkach należy uwzględnić powierzchnię faktycznie użytkowaną.
W opinii organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez wykwalifikowanych inspektorów terenowych, dodatkowo udokumentowanych na fotografiach kontrolowanych obszarów i szkicach pomiarowych. Dodatkowo raport z kontroli otrzymany przez skarżącego został zweryfikowany i zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako niezawierający błędów, co zostało odnotowane w raporcie na str. 7 sekcji XVIII Zatwierdzenie raportu po kontroli formalnej. Pomimo wniesionych zastrzeżeń, inspektorzy terenowi podtrzymali swoje ustalenia z kontroli gospodarstwa strony. Stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca powierzchnię, rodzaj uprawianej rośliny i stan działek zadeklarowanych przez wnioskodawcę. Kontrolerzy stwierdzili, że na działce rolnej A, A1A strona nie przeprowadziła zabiegów koszenia oraz zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów. Na działce były pozostawione baloty z poprzedniego zbioru w stanie zaawansowanego rozkładu, porośnięte miejscami mchem i trawami. Działka jest porośnięta krzewami jeżyny i wieloletnimi chwastami, a trawy są silnie przerośnięte. Na działce rolnej C stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka w całości nie była użytkowana, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiejkami drzew i wieloletnimi chwastami. Jednocześnie stwierdzono pozostałość po uprawie sadowniczej jabłoni w postaci martwych sadzonek, palików oraz osłonek drzewek. Takie same nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej D oraz E. Na działce rolnej F/F1 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, brak śladów użytkowania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami, krzewami maliny oraz jeżyny.
Dyrektor OR ARiMR wskazał, że różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnia działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi [...] ha. Zmniejszenie płatności wyliczono stosownie do art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną. Mając to na uwadze płatność została odmówiona i została naliczona kara administracyjna w wysokości [...] zł [([...] zł]. Kara administracyjna nie może jednak przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony, czyli [...] zł ([...] ha x [...] zł).
Również w przypadku działek rolnych zadeklarowanych do płatności redystrybucyjnej zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną. Prawidłowo zatem odmówiono płatności i została naliczona kara administracyjna w wysokości [...] zł [([...]]. Kara administracyjna nie może jednak przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony, czyli [...] zł ([...] ha x [...] zł).
Organ pouczył stronę o zasadach dokonywania potrąceń kwoty kary administracyjnej zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia (UE) nr [...].
Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że płatność za zazielenienie została przyznana w prawidłowej wysokości [...] zł ([...] ha x [...] zł).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że anonimowy donos nie był jedyną przesłanką skierowania gospodarstwa strony do kontroli na miejscu. Wpływ na to miały również ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2015 r. i stwierdzone w niej nieprawidłowości. Podstawą decyzji były natomiast ustalenia z kontroli na miejscu, które nie budzą wątpliwości co do ich poprawności.
Dyrektor OR ARiMR nie podzielił zarzutów naruszenia art. 6,7,10, 70, 75, 77, 79§1 i 2, 80, 81 Kpa. Kierownik Biura Powiatowego działał na podstawie przepisów prawa, zatem nie można w niniejszej sprawie zarzucić naruszenia art. 6 Kpa.
Organ nie może również zgodzić się z zarzutem Strony o naruszenie art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa, ponieważ w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych organy ARiMR - obowiązane są na podstawie art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 05 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli wniosek o przyznanie płatności, który zainicjował wszczęcie postępowania w sprawie płatności czy wszystkie inne dowody w tym postępowaniu zgromadzone. Jak wskazuje to w/w ustawa, organ obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, wydania decyzji z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w zakresie nieograniczonym przez w/w ustawę-wyłączenie art. 7 i 77 Kpa) i określenia w niej zmniejszeń bądź wykluczeń wynikających z przepisów polskich i unijnych.
W jego opinii organ I Instancji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, szczególnie z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która przede wszystkim miała zastosowanie w sprawie. Na marginesie Dyrektor OR ARiMR wskazał, że organ I instancji nie podejmował jakikolwiek działań bez udziału strony, a w sprawie nie został zebrany inny materiał dowodowy, aniżeli ten, z którym strona zapoznała się w trakcie postępowania. Nie jest również prawdą, że stronie uniemożliwiono zapoznanie się z treścią dowodu zgromadzonego w sprawie, skoro wniosła do niego zastrzeżenia. Przesłuchanie osób biorących udział w kontroli przy tak licznie udokumentowanym stanie działek bez wątpienia nieużytkowanych rolniczo było natomiast całkowicie bezzasadne i mogłoby narazić organ na zarzut naruszenia art. 35 § 1 Kpa. Na organie nie spoczywał obowiązek informowania strony o treści donosu. Między innymi na jego podstawie została przeprowadzona kontrola na miejscu (nie oględziny), a o jej wynikach strona została poinformowana w protokole na miejscu. Notatka inspektorów, która stanowiła ustosunkowanie się do zastrzeżeń strony stanowi uzupełnienie do protokołu, a nie jest ustaleniem stanu faktycznego. Stan faktyczny został ustalony podczas kontroli przeprowadzonej w 23 marca 2018 roku.
Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r. I GSK 2089/18 na poparcie tezy, że w sprawie nie miał zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu. W postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. W istocie więc to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.
Według organu odwoławczego zarzuty odwołania nie zostały poparte stosownymi dowodami, mimo spoczywającego na stronie ciężaru udowodnienia faktów przemawiających za ich zasadnością (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich).
Strona reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła do sądu decyzję Dyrektora OR ARiMR, zarzucając jej naruszenie:
- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzjach obu instancji podstawy prawnej nałożenia na stronę "sankcji wieloletniej" w wysokości [...] zł oraz [...] zł;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (dalej ustawa PROW 2014-2020) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to poprzez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy protokołem oględzin działek gruntu dokonanych przez kontrolerów ARiMR bez obecności strony w marcu 2018 r. oraz wniesionymi 25 maja 2018 r. zastrzeżeniami i uwagami;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez dowolne przyjęcie, że dowód z oględzin oraz nieprawdziwych informacji zawartych w protokole tych oględzin, ponad wszelką wątpliwość i wbrew pozostałym dowodom potwierdza, iż na działkach zgłoszonych do programu od wielu lat nie była prowadzona działalność rolnicza, podczas gdy kontrolujący te same działki w styczniu 2017 r. kontrolerzy ARiMR nie stwierdzili żadnych uchybień w tym zakresie,
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 z dnia 20 lutego 2015 roku poprzez błędną interpretację dowodów w postaci zdjęć oraz protokołu oględzin spornych działek, akt również wyników kontroli wykonywanych w poprzednich latach i uznanie, iż na działkach tych nie była prowadzona gospodarka rolna od kilku lat, podczas gdy kontrola ujawniła pozostawione na działce "baloty" sianokosu, co potwierdza okoliczność, iż na ww. działkach gospodarka rolna była prowadzona;
- art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji, polegające na powoływanie się w decyzji z 2018 r. na wyniki kontroli z roku 2015 oraz przywoływanie dla uzasadnienia tej decyzji nieprawdziwych faktów, rzekomo zaistniałych w wyniku kontroli z 2015 r.;
- art, 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w drugiej instancji;
- art. 75 § 1 k.p.a w z. z art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 69 § 1 k.p.a., w zw. z art. 70 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie "wyjaśnień inspektorów kontrolujących działki strony" złożonych w nieznanym procedurze administracyjnej trybie odpowiedzi na zastrzeżenia do raportu;
- art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez jednoznacznie błędne, tj. niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności za rok 2017 na podstawie nieumotywowanych ocen i domysłów zawartych w raporcie z przeprowadzonej w miesiącu marcu roku 2018 kontroli działek należących do skarżącego;
- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Dyrektora OR ARiMR jedynie do weryfikacji decyzji organu niższego stopnia pod względem legalności, nie zaś ponowne, całościowe rozpatrzenie sprawy, do czego obligują go przepisy prawa;
- art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. a) i b) rozporządzenia nr 640/2014 poprzez pominięcie wynikającej z tego przepisu dopuszczalności obecności drzew (sadzonek drzew) na działce rolnej oraz brak wskazania zarówno w decyzji, jak i w raporcie z kontroli liczby drzew (sadzonek) obecnych na działce, a także wyjaśnień czy i dlaczego miałyby one wpływać na prowadzenie działalności rolniczej;
- błąd w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczne ustalenia faktyczne, poprzez uznanie, że:
. na kontrolowanych działkach od kilku lat w ogóle nie była prowadzona gospodarka rolna podczas gdy odmienne stanowisko ARiMR zajmował po kontrolach w latach poprzednich tj. 2014-16;
. na kontrolowanych działkach od kilku lat w ogóle nie była prowadzona działalność rolna podczas gdy ta sama kontrola wykazała obecność na działkach "balotów" sianokosu potwierdzających, iż prace rolne były wykonywane na działce nie dalej niż w poprzednim roku od chwili kontroli;
. celowe pominięcie podczas sporządzania protokołu oględzin faktycznych ilości "balotów" sianokosu oraz uprawy sadowniczych (sadzonek drzewek owocowych znajdujących się na działkach), celem zakwestionowania faktu prowadzenia na kontrolowanych działkach zabiegów agrotechnicznych oraz uprawy sadowniczej;
. pominięcie okoliczności, iż część kontrolowanych działek w okresie wiosennym była niemal całkowicie zatopiona w wodzie poprzez działanie bobrów, co uniemożliwiało wykonanie na tym obszarze prac rolnych tj. jak choćby zebranie "balotów" z sianokosu, jak również pominięcie okoliczności, iż konsekwencją działania bobrów było też zniszczenie części sadzonek drzew owocowych.
W uzasadnieniu skargi, jej zarzuty zostały uszczegółowione. Strona wskazała, że te same działki były poddawane kontroli w latach 2014-2016 i w żadnym z tych okresów nie stwierdzono nieprawidłowości polegających na nieprowadzeniu na nich gospodarki rolnej. Co więcej, skarżący w tym okresie otrzymywał świadczenia z ARiMR.
Strona wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zobowiązanie organów obu instancji do przedłożenia dokumentacji (akt) kontroli dokonanych na gruntach należących do skarżącego w latach 2014-16, z uwzględnieniem działek objętych kontrolą w marcu 2018 r., celem ustalenia wyników tych kontroli; dokonanie oględzin działek objętych kontrolą w marcu 2018 r. celem ustalenia aktualnego stanu tych działek, w szczególności zakresu rzekomych zaniedbań w prowadzeniu na nich działalności rolniczej przez skarżącego oraz ich ewentualnych przyczyn; przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu uprawy rolnej (sadowniczej) na okoliczność ustalenia prawidłowości wyników kontroli ARiMR dokonanej w marcu 2018 r., w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzenia, bądź nieprowadzenia działalności rolnej na kontrolowanych działkach.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).
Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Podkreślenia wymaga, że przedmiot kontroli stanowić może tylko zaskarżony akt, w tym przypadku decyzja, którą w oparciu o powołane w niej przepisy prawa przyznano T. B. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2017r.. Nie jest kompetencją sądu administracyjnego rozstrzyganie sprawy administracyjnej, w tym przypadku poprzez dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowanych powierzchni uprawniających do przyznania rolnikowi płatności, a następnie orzekanie o uprawnieniach bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu. Te bowiem zadania odnoszą się do właściwości organów administracji publicznej, powołanych z mocy stosownych przepisów do rozpoznawania i załatwiania konkretnych spraw danej kategorii w postępowaniu administracyjnym.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem producentowi rolnemu płatności obszarowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017r.. W złożonym wniosku o przyznanie płatności za ten rok deklarował on bowiem do objęcia płatnością JPO na 2017 r. działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha podczas, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli organy stwierdziły, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi [...] ha.
Na tle tak zarysowanego sporu pomiędzy stronami, wskazać należy, że stosownie do treści art. 7 ust.1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.), jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.
W świetle przekazanych Sądowi akt sprawy, skutkiem przeprowadzonej przez właściwy organ kontroli w gospodarstwie rolnym strony (najpierw kontroli na miejscu), było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z ustaleń kontroli na miejscu oraz danych opartych na systemie informacji geograficznej. Ustalenia te i dane zawarte zostały zaś w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych wraz z załącznikami, z plikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek i załączniki graficzne w postaci szkiców - mapy terenu, z naniesionymi granicami działek. Opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji.
W związku z zarzutem skargi odnośnie nie wyjaśnienia przez organ przyczyn różnicy pomiędzy tymi powierzchniami stwierdzonych podczas kontroli na miejscu a uwzględnionymi do płatności, wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności (...) organ:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.
W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Z akt niniejszego postępowania wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną działek rolnych oznaczonych literami A/A1, B/B1, C, D, E, F/F1 a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku rolnika, ustalona została na podstawie ustaleń kontroli na miejscu. Przeprowadzenie kontroli na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Dokonanie przez organ weryfikacji w ramach kontroli administracyjnej, z uwzględnieniem wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla danej działki umożliwiło zaś dalszą weryfikację kontrolowanej powierzchni. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie właściwej powierzchni ewidencyjnej danej działki, skoro płatność w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym.
Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.
Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 58 rozporządzenia nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia nr 809/2014. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). Wbrew zarzutom skargi zgodnie z przepisem art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością, co oznacza, że przepis ten przewiduje również przeprowadzenie kontroli bez jej zapowiedzenia co miało miejsce w niniejszej sprawie, stąd zarzuty skargi są nieuzasadniojne.
Z przekazanych sądowi akt administracyjnych dotyczących płatności bezpośrednich wynika, że w dniu 20 czerwca 2013 r. producent wniósł do organu zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych z dnia 23 marca 2018 r., kwestionując ustalenia nieużytkowania rolniczego spornych działek. Nie wskazał jednak w związku z powyższym konkretnych uchybień odnośnie danego pomiaru, ani też w sposób wyraźny powierzchni danej działki, którą wbrew stanowisku organu należało zdaniem strony, uwzględnić do płatności. Rolnik nie przedstawił również wówczas żadnego przeciwdowodu, skutecznie podważającego dane przedstawione w raporcie inspektorów terenowych. Dopiero w skardze skarżący ogólnie podnosił m.in., na występowanie podtopienia działek czy działań bobrów.
W świetle materiałów sprawy, udział strony w postepowaniu, pomimo udostępnienia jej materiałów kontroli, ograniczył się w zasadzie do podnoszenia ogólnych zarzutów w postępowaniu odwoławczym. Konkretnych ustaleń odnośnie sposobu określenia kwalifikowanej powierzchni - wyłączenia części jej gruntu, strona zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w odwołaniu, nie kwestionowała, pomimo wskazanej wyżej zmiany zasad postępowania w sprawach dotyczących płatności. Podkreślić należy, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje oparte zostały na wymienionych wyżej, znajdujących się w aktach dowodach. W raportach z kontroli oraz rozstrzygnięciach obu instancji dokładnie opisano nieprawidłowości w zakresie zawyżonych powierzchni, w tym stwierdzonych nieużytków z odniesieniem do powierzchni działek i odwołaniem do dowodów w postaci zdjęć fotograficznych. I tak stwierdzono, że na całej powierzchni działki rolnej "A" skarżący nie przeprowadził zabiegów koszenia oraz zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów. Na działce były pozostawione baloty z poprzedniego zbioru w stanie zaawansowanego rozkładu, porośnięte miejscami mchem i trawami. Działka jest porośnięta krzewami jeżyny i wieloletnimi chwastami, a trawy są silnie przerośnięte co obrazuje fotografia nr:[...] Na działce rolnej C stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka w całości nie była użytkowana, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiejkami drzew i wieloletnimi chwastami. Jednocześnie stwierdzono pozostałość po uprawie sadowniczej jabłoni w postaci martwych sadzonek, palików oraz osłonek drzewek, co obrazuje fotografia nr: [...]. Takie same nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej D, co obrazują zdjęcia nr: [...] oraz na działce rolnej E co [...]. Natomiast na działce rolnej F/Fl stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, brak śladów użytkowania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami, krzewami maliny oraz jeżyny, co obrazuje fotografia nr: [...].
W celu ich podważenia i wykazania braku podstaw do wyeliminowania konkretnej powierzchni deklarowanych działek, beneficjent mogący na swoje żądanie brać aktywny udział w postępowaniu, powinien w związku z kontrolą niezwłocznie przedstawiać stosowne przeciwdowody bądź dawać w tym postępowaniu wyjaśnienia co do okoliczności sprawy. Z akt niniejszego postępowania administracyjnego nie wynika, aby istniały przeszkody dla aktywnego udziału w nim strony, w tym poprzez zgłaszanie już na tym etapie konkretnych uwag i wniosków w celu weryfikacji ustaleń organów co do kwestionowanej powierzchni, bądź wskazywanie uchybień i błędów kontroli co do poszczególnych wyłączeń powierzchni.
Brak niezbędnej aktywności strony w postępowaniu administracyjnym, powoduje, że obecne wywody skargi odnośnie argumentacji organu w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu, czy zastrzeżeń strony - nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.
Z powyższych względów Sąd nie uznał za zasadne zarzutów strony skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Sąd nie znalazł tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu pominięcia przez organy dowodu z zeznań świadków – inspektorów terenowych przeprowadzających kontrolę oraz z opinii biegłego botanika lub biegłego z dziedziny rolnictwa, w świetle zebranych zgodnie z przepisami procesowymi materiałów sprawy, prawidłowe jest bowiem stanowisko Dyrektora OR ARiMR, iż miarodajny dla oceny okoliczności sprawy jest wynik kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych w marcu 2018r.
Zauważenia przy tym wymaga, że materiał dowodowy zgromadzony przez kontrolujących obejmuje zarówno raport z czynności kontrolnych, jak i obszerną dokumentację fotograficzną.
Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie kontrola ta obejmuje stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.. Z tego też względu oraz z uwagi na wspomniane wyżej zabiegi agrotechniczne, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji zarzuty skargi odnoszące się do wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie 2014 – 2016r..
Przekonywująco zaś organy uzasadniły przyczyny, dla których zakwalifikowano powierzchnie jedynie do płatności za zazielenienia.
Słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniach decyzji obu instancji na obowiązek określania przez rolnika powierzchni działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Producent rolny, składając wniosek zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Jak zasadnie podniósł organ odwoławczy strona składając wniosek o przyznanie płatności podpisuje oświadczenia i zobowiązania zamieszczone na formularzu wniosku. Wśród tych oświadczeń jest m.in. oświadczenie o tym, że wnioskodawcy znane są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznania płatności (pkt 3). Wnioskodawca podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami i przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (pkt 1a i 3). Składając podpis na ostatniej stronie wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" wnioskodawca potwierdza zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym i oświadcza, iż zna zasady przyznawania płatności. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca złożył podpis na ostatniej stronie wniosku, tym samym poświadczył zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym na gruncie i potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności.
Zauważyć zatem należy, że podnoszone na etapie skargi okoliczności podtopienia działek czy działania bobrów, które to okoliczności zdaniem skarżącego uniemożliwiały prowadzenie działań agrotechnicznych na działkach winny być zgłoszone w stosownym terminie organowi, czego skarżący nie uczynił (art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia 640/2014).
Z drugiej strony zauważyć także należy, że argumentacja skarżącego na etapie skargi odnośnie braku możliwości prowadzenia działań agrotechnicznych z uwagi na wskazane okoliczności potwierdza ustalenia kontroli co do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej – czytaj nie dokonywania prawidłowych zabiegów agrotechnicznych.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ trafnie uznał, że wykryte w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności i stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nieprawidłowych powierzchni, obligowały organ I instancji do zastosowania zapisów art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 i w konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności, zawierając wbrew zarzutom skargi w decyzji stosowne uzasadnienie zastosowania sankcji. Organ odwoławczy prawidłowo zatem podzielił ustalenia organu I instancji stwierdzając, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w jego całokształcie, poddając analizie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i rozstrzygając ponownie w sprawie.
W ocenie Sądu, w toku postępowania organy podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Organy zapewniły jednocześnie skarżącemu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu. Z uwagi na brak gromadzenia dowodów na etapie postępowania odwoławczego brak jest także uzasadnienia do stawiania zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy i to również z uwagi na regulację zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach zgodnie z którą, organ do dopełnienia powyższych czynności obowiązany jest jedynie, w odpowiedzi na żądanie strony postępowania. W kontekście powyższej regulacji, gdy strona nie złożyła żądania o zapewnienie czynnego udziału w sprawie i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, zarzut o uchybienia organu w tym zakresie jest bezpodstawny.
W wydanych decyzjach, wbrew zarzutom skargi, organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia.
Organy słusznie dokonały rozstrzygnięcia na podstawie wyników najbardziej aktualnej kontroli a powoływanie się przez sam organ na wyniki z 2015 roku miało charakter jedynie informacyjny i nie może prowadzić do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Organ nie miał obowiązku zliczania drzewek owocowych na działkach rolnych, ponieważ kontrola nie była przeprowadzana w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Słowne twierdzenie strony o wykonywaniu określonych zabiegów agrotechnicznych nie znajduje potwierdzenia ani w znajdujących się w aktach sprawy materiale zdjęciowym ani w korespondujących z tym materiałem wyjaśnieniach kontrolerów. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3 lit. a i b rozporządzenia 640.2014, ponieważ podziela stanowisko organu, że na spornych działkach w 2017 roku nie była prowadzona działalność rolnicza.
W opinii sądu żaden przepis prawa nie przeciwstawia się również pomocniczemu uwzględnieniu przez organ w swych rozważaniach notatki służbowej sporządzonej dnia 8 czerwca 2018 roku przez kontrolerów – S. R. I K. S. w tym art. 75 kpa.
Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi co do obowiązku organu do powołania biegłego z zakresu uprawy rolnej (sadowniczej) na okoliczność ustalenia prawidłowości wyników kontroli dokonanej w marcu 2018 r. z uwagi na leżące po stronie organów przyznających płatności, uprawnienie i obowiązek weryfikacji składanych wniosków poprzez kontrole administracyjne i na miejscu oraz orzekanie o płatnościach - o czym była mowa.
Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych za lata 2014-2016. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organów w sprawie płatności bezpośrednich za rok 2017. Jak była o tym mowa dla przyznania płatności wymagane jest prowadzenie działalności rolniczej i utrzymanie gruntów zgodnie z normami w roku wnioskowanej płatności. Stąd stan działek zgłoszonych do płatności w latach poprzedzających rok 2017, nie wpływa na zachowanie wymogów w roku 2017.
Końcowo należy wskazać, że powołane w skardze orzecznictwo oraz fragmenty uzasadnień wyroków, co do zasady nie stoją w sprzeczności z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem Sądu. W świetle treści uzasadnień tych rozstrzygnięć, zapadły one jednak na gruncie odmiennych niż w niniejszej sprawie stanów faktycznych. Niewątpliwie słusznie zwracano w nich uwagę na obowiązek organu ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych i z respektowaniem zasad postępowania, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Niemniej, co wskazano wyżej, w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, wydane decyzje oparte zostały na prawidłowo zebranych dowodach, ich podważenie przez beneficjenta mogącego brać czynny udział w postępowaniu i wykazanie braku podstaw dla wyeliminowania konkretnej powierzchni deklarowanych działek, nastąpić powinno poprzez przedstawienie w tym postępowaniu stosownych przeciwdowodów, bądź dawanie wyjaśnień co do okoliczności sprawy.
Mając powyższe na uwadze, należy więc stwierdzić, że organy orzekające nie dopuściły się zarzucanych w skardze uchybień. Zebrały zupełny materiał dowody, a dokonana przez nie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny.
W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
.