I SA/Sz 86/05

I SA/Sz 86/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska
Krystyna Zaremba /przewodniczący/
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Podatek dochodowy od osób prawnych
Podatek dochodowy od osób fizycznych
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
art. 90 ust. 3
Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Zaremba Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Protokolant: Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.T. - właściciela [...] w S. na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w roku 2003 o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w roku 2003,, po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.T. - właściciel [...] w S., domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Skarżący podniósł zarzut niezgodności uchwały z obowiązującym prawem, a w szczególności z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), a także z art. 94 Konstytucji RP oraz z art. 12 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, wskazując, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Najbliższymi powiatami graniczącymi z powiatem stargardzkim spośród wymienionych w uchwale są powiaty gryfiński, szczeciński i myśliborski. Natomiast powiaty policki, kołobrzeski i kamieński nie graniczą z powiatem stargardzkim, a z uchwały nie wynika dlaczego za podstawę ustalenia dotacji wybrano powiat gryfiński. Powyższa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2003r.
Dalej w skardze wskazano, że uchwała podjęta [...] r. weszła w życie
z mocą wsteczną od 1 stycznia 2003r., co spowodowało, iż z dotacji wypłaconych do połowy 2003r. w kwocie [...] zł na jednego ucznia na podstawie zaskarżonej uchwały potrącono kwoty nadpłaty. W związku z powyższym skarżący zarzucił, że wszelkie zmiany stanu prawnego są dopuszczalne z mocą wsteczną w przypadku zwiększenia praw podmiotu uprawnionego albo zmniejszenie zobowiązań podmiotu zobowiązanego. Nie można natomiast ograniczać z mocą wsteczną wcześniej przyznanych praw lub nakładać w tym trybie dodatkowych obowiązków. Zdaniem skarżącego, uchwała Zarządu Powiatu złamała wskazane reguły w odniesieniu do niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, gdyż zmniejsza ona z mocą wsteczną już przyznane i wypłacone dotacje, a tym samym narusza art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który nie dopuszcza nadania aktowi prawnemu mocy wstecznej, jeżeli stałyby temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa. Wypłacenie dotacji w wysokości mieszczącej się w widełkach wyznaczonych przez ustawę o systemie oświaty, a następnie jej odebranie na mocy zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu działającej z mocą wsteczną stanowi, w ocenie M.T., jaskrawe pogwałcenie zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.
Ponadto w skardze podniesiono, że przyznanie dotacji konkretnemu podatnikowi powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż żaden przepis ustawowy nie uprawnia Zarządu Powiatu do wydania uchwały określającej w sposób generalny wysokości dotacji.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w S. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/Sz 145/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na uchwałę Zarządu Powiatu stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż Zarząd Powiatu w S. podjął zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia
5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
oraz § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu S. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty stanowi w art. 90 ust. 3, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (50% kwoty dla szkół publicznych). W identyczny sposób ustalono dotacje dla szkół niepublicznych w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w S. używając zwrotu "najbliższy powiat".
Powiatami najbliższymi w stosunku do powiatu S. są powiaty: gryfińskim, szczeciński i myśliborski. Dla powiatów tych wydatki na jednego ucznia wynoszą odpowiednio 103 zł, 155 zł i 174,40 zł. Powiaty te są jednocześnie powiatami sąsiednimi
i graniczącymi z powiatem S. Z tej przyczyny, w ocenie Sądu, każdy
z wymienionych wyżej powiatów powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej w powiecie S. Nie zachodzi bowiem taka sytuacja, aby tylko jeden powiat był powiatem najbliższym. Wybór przez Zarząd Gminy
w S. powiatu gryfińskiego, jako jedynego do określenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych w powiecie S., jest zatem wyborem dokonanym niezgodnie
z zapisem uchwały Rady Powiatu.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd
Powiatu w S. podniósł zarzut, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty i przyjęcie, że Zarząd Powiatu określił dotację dla szkół niepublicznych niezgodnie z uchwałą Rady Powiatu, biorąc za podstawę wydatki tylko jednego najbliższego powiatu - gryfińskiego, czym naruszył przepisy prawa.
M.T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r., sygn. akt GSK 1187/04, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji, przywołując treść art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, dokonał gramatycznej wykładni tego przepisu, koncentrując
się w szczególności na użytym w nim określeniu "najbliższą gminę lub powiat". Dokonując wykładni przedmiotowego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrażoną
w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu oraz - z uwagi na treść
art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, a także
art. 119 i art. 123 ustawy z dnia 26 listopada 1999r. o finansach publicznych - kryterium możliwości finansowych powiatu.
Stosownie do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew odmiennym ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, treść art. 90 ust. 3 ustawy
o systemie oświaty nie uzasadnia poglądu, iż podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej powinny stanowić wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie tego typu szkoły w każdym z trzech powiatów najbliższych powiatowi s. Kryterium takie nie zostało również ustalone w uchwale Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. Nr [...]. Treść § 4 ust. 3 twej uchwały zawiera identyczną regulację, jak zawarta w analizowanym przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W treści tego i pozostałych postanowień uchwały z dnia 27 marca 2002r. Rada Powiatu nie zamieściła przepisu zobowiązującego Zarząd Powiatu do ustalania wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej przy uwzględnieniu wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły tego samego typu i rodzaju w każdym z trzech powiatów najbliższych powiatowi stargardzkiemu. Oznacza to w konsekwencji, że przyjęcie przez Zarząd Powiatu w S. za podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w wysokości 50% wydatków bieżących na każdego ucznia, ponoszonych w szkołach tego samego typu tylko w powiecie gryfińskim, wbrew odmiennym ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, nie może być kwalifikowane jako niezgodne
z treścią uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. Nr [...] r.
Sąd II instancji wskazał również, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrzy pozostałe zarzuty skargi wniesionej przez M.T., a dotyczące braku kompetencji Zarządu Powiatu do wydania zaskarżonej uchwały oraz wydania jej z mocą wsteczną.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Sąd uznał, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż zaskarżona uchwała została wydana
z naruszeniem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U.
z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), Sąd wskazuje, iż w myśl tego przepisu, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.
Gramatyczna wykładnia przedmiotowego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę
do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Przepis ten stanowiąc o posiłkowaniu się danymi z najbliższego powiatu nie wskazuje,
że za miarodajną podstawę do ustalenia wysokości dotacji należy przyjąć średnią wydatków ze wszystkich najbliższych powiatów lub wydatków w tym powiecie, który ma największą liczbę liceów ogólnokształcących dla pracujących.
Ustawodawca respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju.
Paragraf 4 ust. 3 uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] r., Nr [...], zawiera identyczną regulację, jak zawarta w analizowanym przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Powyższe oznacza zatem, że przyjęcie przez Zarząd Powiatu w S. za podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w wysokości 50% wydatków bieżących na każdego ucznia, ponoszonych w szkołach tego samego typu tylko w powiecie gryfińskim, nie może być kwalifikowane jako niezgodne z obowiązującym prawem.
Bezzasadnym jest również podniesiony w skardze zarzut braku kompetencji Zarządu Powiatu w S. do wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem
z treścią art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), do zadań zarząd powiatu
należy wykonywanie uchwał rady powiatu oraz wykonywanie budżetu powiatu.
Przepisem § 12 uchwały z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu S., Rada Powiatu
w S. powierzyła realizację tej uchwały Zarządowi Powiatu w S., m.in. zobowiązując Zarząd do ustalenia planowanej wysokości dotacji na jednego ucznia w zależności od typu i rodzaju szkoły w danym roku kalendarzowym (§ 5 omawianego aktu). Stosownie do powyższego, Zarząd Powiatu na podstawie przywołanego art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 4 i 5 uchwały z dnia [...] r., zrealizował spoczywający na nim obowiązek i w dniu [...] r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w roku 2003.
Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, iż podjęcie uchwały w dniu 13 maja 2003r. i nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2003r. było niezgodne z prawem. W myśl art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W systemie prawa polskiego obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Polega ona na zdecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, które dopiero powstaną. W przypadku, gdy normodawca nie wskaże w sposób jednoznaczny daty obowiązywania aktu, wtedy przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa. Dyrektywy legislacyjne - nie pozostawiają jednak wątpliwości w zakresie prawotwórczej aktywności normodawcy w przedmiocie retroaktywnego działania prawa. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, iż działanie normy prawnej z mocą wsteczną dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy prawodawca wprost o tym postanowi w przepisach końcowych, bądź w innych, posiadających moc wsteczną, wynikającą z ich treści.
Analiza powołanego przepisu potwierdza również zasadę, iż istnieje możliwość wprowadzanym do obrotu prawnego przepisom nadania mocy wstecznej, ale wyłącznie w wypadku, gdy chodzi o poprawę sytuacji prawnej danego podmiotu, konkretnie określonej przez normodawcę, z równoczesnym zapisem o ich wstecznym działaniu.
Z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie albowiem uchwała Zarządu Powiatu będąca przedmiotem zaskarżenia, wydana w wykonaniu uchwały Rady Powiatu ustala dotację dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne w roku 2003, jest podstawą wypłaty dotacji dla uprawnionego, który wystąpił ze stosownym wnioskiem tj. w przedmiotowej sprawie dla M.T. właściciela [...] w S.
W niniejszej sprawie, podjęcie uchwały dotyczącej dotacji na 2003r. dopiero w dniu [...] r. i nadanie jest wstecznej mocy obowiązującej było podyktowane faktem, iż ani w grudniu 2002r. ani w styczniu 2003r. Zarząd Powiatu nie dysponował kwotą subwencji oświatowej z budżetu państwa. Sama subwencja musi być wydatkowana w danym roku budżetowym w dwunastu miesięcznych częściach począwszy od miesiąca stycznia do grudnia na podstawie uchwały. W konsekwencji stwierdzić należy, że nadanie zaskarżonej uchwale Zarządu wstecznej mocy obowiązującej było zabiegiem koniecznym, wynikającym z normalnego toku uchwalania i rozdysponowania środków finansowych, stanowiących budżet państwa i jednostki budżetowej.
Z kolei podnoszona przez skarżącego kwestia wypłaty kwot dotacji w zaniżonej wysokości (tj. wypłat w kwocie pomniejszonej o uprzednio wypłaconą nadpłatę) nie może zostać rozstrzygnięta przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Celem tego postępowania jest zbadanie legalności zaskarżonej uchwały ustalającej kwoty dotacji dla szkół określonego typu i rodzaju. Podnoszona zaś przez skarżącego okoliczność wypłaty dotacji w pomniejszonej zdaniem skarżącego wysokości a odnosząca się do określonej liczbowo grupy uczniów i za określony okres jako stanowiąca sprawę indywidualną, może być rozstrzygnięta w drodze odrębnego postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu,
na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
/-/ A. Polańska /-/ K. Zaremba /-/ M. Kowalewska