I SA/Sz 86/22

I SA/Sz 86/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Kwiecińska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1559/22 - Wyrok NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 37 ust. 1-3, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1-5, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 2
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2021 poz 986
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19 - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. W. na rozstrzygnięcie Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "spółka", "wnioskodawca", "skarżąca") złożył wniosek
o dofinansowanie projektu pod nazwą Wczesne wykrywanie oraz rehabilitacja zaburzeń słuchu i mowy wśród uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej
w subregionie [...], w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie (dalej "organ"), pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014 - 2020 (dalej "RPO WZ"). Projekt ten został złożony w ramach Działania 7.7: Wdrożenie programów wczesnego wykrywania wad rozwojowych i rehabilitacji dzieci z niepełnosprawnościami oraz zagrożonych niepełnosprawnością RPO WZ.
Pismem z 8 lipca 2020 r. organ poinformował spółkę, że odstępuje od podpisania umowy ze względu na niespełnienie kryterium dopuszczalności nr 3 - Kwalifikowalność Beneficjenta/Partnera. Spółka złożyła protest.
Pismem z 28 sierpnia 2020 r. organ poinformował spółkę o nieuwzględnieniu jego protestu.
Wyrokiem z 13 stycznia 2021 r. I SA/Sz 718/20 WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi spółki, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona
w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według WSA w Szczecinie, wybór projektów do dofinansowania nie nastąpił w sposób przejrzysty, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało bowiem oparte na wykluczeniu spółki z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dofinansowanie, mimo braku jednoznacznego zdefiniowania "podmiotu ekonomii społecznej prowadzącego działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej". Sąd wskazał, że organ powinien ustalić
i określić, na podstawie dokumentacji złożonej przez spółkę, do której z grup podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie projektu zakwalifikował wnioskodawcę. Organ powinien zdefiniować pojęcie "podmiotu ekonomii społecznej", mając też na uwadze, że nie uczynił tego w regulaminie, odnieść status skarżącej do tej definicji, i dopiero wtedy rozstrzygnąć czy można ją zaliczyć, czy też wykluczyć
z zaliczanych do tej kategorii podmiotów ekonomii społecznej prowadzących działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej.
W piśmie z 19 kwietnia 2021 r. organ zawarł definicję "podmiotu ekonomii społecznej" oraz dokonał ponownej weryfikacji statusu wnioskodawcy w oparciu o tę definicję. Według organu, wnioskodawca nie może zostać uznany ani za organizację pozarządową, ani za podmiot ekonomii społecznej. Organ uznał, że kryterium dopuszczalności nr 3, tj.: Kwalifikowalność Beneficjenta/Partnera, nie zostało spełnione przez wnioskodawcę. może zostać uznane za spełnione. W związku z czym organ odstąpił od podpisania umowy o dofinansowanie projektu.
Spółka złożyła protest.
Rozstrzygnięciem z 1 czerwca 2021 r. organ nie uwzględnił wniesionego przez spółkę protestu.
Wyrokiem z 6 października 2021 r. I SA/Sz 524/21 WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi spółki, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona
w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według WSA w Szczecinie, organ dokonał wyjaśnienia pojęcia podmiotu ekonomii społecznej na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wypełniając zalecenia zawarte w wyroku o sygn. akt I SA/Sz 718/20, lecz nadal nie sposób było uznać, że ocena projektu dokonana przez organ była prawidłowa. Organ podał, że rozumienie pojęcia "podmiotu ekonomii społecznej" wyprowadził z załącznika do uchwały nr 164 Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M.P. z 2014 r., poz. 811). W dniu 31 stycznia 2019 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 11 zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M.P. z 2019 r. poz. 2014), która weszła w życie 28 lutego 2019 r. Nazwa uchwały nr 164 obecnie brzmi: "w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej do 2023 roku. Ekonomia Solidarności Społecznej" (KPRES). Powyższy program stanowi załącznik do uchwały w brzmieniu nadanym mu uchwałą nr 11.
WSA w Szczecinie wskazał, że dokument ten nie został wymieniony w pkt 1.2. Regulaminu konkursu. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w istocie ograniczył się do wykazania, że spółki nie można zaliczyć do kategorii podmiotów wymienionych wprost w KPRES jako podmioty ekonomii społecznej, lecz bez uwzględnienia faktu, że katalog tych podmiotów jest otwarty i wymienienie określonych podmiotów w KPRES ma charakter przykładowy. WSA w Szczecinie podkreślił, że zarówno uchwała nr 164, jak i nr 11 wydane zostały przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 ze zm.). Nie jest to więc regulacja powstała na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej "u.p.s."), której przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Jest to dokument służący realizacji celów dotyczących rozwoju ekonomii społecznej
i solidarnej wyznaczonych w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju oraz
w strategiach zintegrowanych. Organ posłużył się ww. dokumentem i na jego podstawie wskazał, że skarżąca nie spełniła przesłanek do bycia podmiotem ekonomii społecznej. WSA w Szczecinie wskazał, że organ nie odwołał się do żadnego przepisu prawa krajowego czy unijnego, zawierającego ww. definicję. Organ oparł się na definicji wytworzonej dla potrzeb innego dokumentu oraz innego programu, realizowanego przez państwo. Założenia tego dokumentu nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązujących. W ocenie WSA w Szczecinie, najistotniejsza dla rozpoznania niniejszej sprawy była okoliczność braku legalnej definicji podmiotu ekonomii w Regulaminie konkursu wobec braku tej definicji w przepisach krajowych
i unijnych i innych dokumentach, regulujących postępowanie konkursowe (pkt 1.2.2. Regulaminu - w kwestiach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem konkursu, zastosowanie mają odpowiednie przepisy prawa polskiego i Unii Europejskiej). Wobec czego, zdaniem WSA, ocenie organu odnośnie spełnienia przesłanki bycia takim podmiotem przez skarżącą można postawić zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.s., bowiem wyboru projektu do dofinansowania nie przeprowadzono w sposób przejrzysty i rzetelny. Wyjaśnienia tego pojęcia przez organ zawarte w rozstrzygnięciu wskazują, że ocena tej przesłanki była subiektywna. WSA wskazał, że o ile można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że skoro jest instytucją organizującą konkurs to może wprowadzić rozumienie danych pojęć samodzielnie na potrzeby danego konkursu, to nie można podzielić jego stanowiska, że może to zrobić bez wprowadzenia odpowiednich regulacji w Regulaminie konkursu, w sytuacji gdy nie wynikają one
z obowiązujących przepisów prawa krajowego lub unijnego, zwłaszcza gdy rozumienie danego pojęcia ma charakter rozstrzygający dla przyznania dofinansowania.
WSA w Szczecinie nie wykluczył co do zasady możliwości odwołania się przez organ do pojęć zawartych w KPRES, lecz stosowanie tego dokumentu powinno wynikać
z zapisów Regulaminu.
Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] organ wskazał, że podtrzymuje swoją decyzję o odstąpieniu od podpisania umowy
o dofinansowanie projektu ze spółką ze względu na brak aktualności i wykonalności kryteriów na podstawie których wydano pozytywna ocenę i rekomendowano projekt do dofinansowania. Organ przywołał treść art. 52 ust. 1 i 2 u.p.s. i podał, że przed podpisaniem umowy o dofinansowanie dokonuje ponownej oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów konkursu. Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem organu, na dzień rozpoznania sprawy nie jest możliwe spełnienie przez projekt spółki: kryterium dopuszczalności – zgodność wsparcia nr 5, nr 7, nr 8 i nr 9.
Spółka złożyła protest, w którym podała, że organ nie wyjaśnił, czy środki finansowe przeznaczone na dany konkurs zostały już wyczerpane. Ponadto, według spółki, to z winy organu nastąpiło opóźnienie w realizacji przez spółkę założeń konkursu. Zdaniem spółki, organ winien wprowadzić zmiany do projektu umowy
o dofinansowanie w zakresie zatwierdzonych kryteriów wyboru zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 986 ze zm., dalej "specustawa funduszowa") w związku z wystąpieniem epidemii COVID.
Organ wydał w dniu 5 stycznia 2022 r. rozstrzygnięcie nr WUP.IXD.5624.9.KKa.2021, w którym nie uwzględnił protestu spółki. Organ po powołaniu art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. wskazał, że umowa o dofinansowanie może zostać zawarta, jeśli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru oraz gdy zostały dokonane czynności i złożone dokumenty wymienione w Regulaminie konkursu. Organ stwierdził, że projekt obecnie nie spełnia kryterium dopuszczalności - zgodność wsparcia nr 5, nr 7, nr 8 i nr 9. Organ podał, że projekt został poddany ponownej ocenie i odmowa podpisania umowy o dofinansowanie nastąpiła z przyczyn niespełnienia ww. kryterium. Dokonanie tej oceny przez organ stanowiło etap poprzedzający zawarcie umowy o dofinansowanie. Wbrew twierdzeniu spółki, odmowa podpisania umowy o dofinansowanie nie była spowodowana brakiem środków finansowych przeznaczonych na dany konkurs. Organ wskazał, że przepisy specustawy funduszowej nie miały zastosowania w sprawie. Organ wyjaśnił, że po rozstrzygnięciu konkursu nie jest dopuszczalna zmiana Regulaminu konkursu, gdyż skutkowałoby to nierównym traktowaniem wnioskodawców i naruszyłoby zasady
z art. 37 ust. 1 u.p.s.
Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę i wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka złożyła też wniosek o zaliczenie w poczet materiału dowodowego akt spraw
o sygn. I SA/Sz 718/20 i I SA/Sz 524/21.
Spółka zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 37 ust. 1 u.p.s., przez brak spełnienia przesłanki rzetelności działania instytucji przeprowadzającej wybór projektu do dofinansowania, gdyż gdyby przyznać rację organowi administracji oraz uznać, że kryteria wskazane w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. nie zostały spełnione przez skarżącą spółkę, to mogło do tego dojść wyłącznie z tego powodu, że organ dwukrotnie dokonał błędnej oceny wniosku beneficjenta konkursu, co zostało stwierdzone w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 718/20 oraz z dnia 6 października 2021 r.
o sygn. akt I SA/Sz 524/21 (spółka błędnie wskazała sygn. I SA/Wa 524/21- dopisek Sądu), a zatem w dniu rozstrzygania konkursu skarżąca spółka spełniała, wszelkie kryteria wynikające z ogłoszenia oraz Regulaminu konkursu, a co za tym idzie, po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Szczecinie, organ administracji nie powinien był dokonywać ponownej oceny spełniania kryteriów, a zamiast tego powinien był zawrzeć umowę, a następnie dokonać zmiany jej postanowień w związku z upływem czasu, jaki nastąpił od rozstrzygnięcia konkursu do zawarcia umowy, co nie było związane
z okolicznościami, za które odpowiedzialność ponosi skarżąca spółka;
2. art. 52 ust. 2 u.p.s., przez brak zawarcia umowy o dofinansowanie pomimo tego, że spełnione zostały wszelkie kryteria wymagane od skarżącej spółki wynikające
z ogłoszenia o konkursie oraz z Regulaminu konkursu, a do rzekomego uchybienia kryteriów mogło dojść wyłącznie z tego powodu, że organ administracji dokonał dwukrotnie błędnej oceny kryterium kwalifikowalności, a termin zawarcia umowy przesunął się z tego powodu, że skarżąca spółka skorzystała z uprawnienia do odwołania od rażącego dla niej rozstrzygnięcia, co implikuje wniosek, że nawet pomimo tego, że środki na realizację projektu są nadal dostępne, to nie może on być zrealizowany z przyczyn, za które skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności.
Spółka wskazała, że na dzień rozstrzygnięcia konkursu jej projekt spełniał wszystkie kryteria dopuszczalności, zaś opóźnienie w realizacji projektu wywołane jest przez organ, który dwukrotnie dokonał błędnej oceny kwalifikowalności projektu. Według spółki, organ nie wskazał, że wyczerpały się środki finansowe na realizację konkursu. Ponadto zdaniem spółki, organ winien wziąć pod uwagę art. 12 ust. 1 specustawy funduszowej. Skarżąca wskazała na zapisy innych regulaminów konkursu. W ocenie skarżącej, organ winien zawrzeć z nią umowę o dofinansowanie, a następnie poprosić ją o aktualizację i dostosowanie projektu do sytuacji epidemiologicznej, jak i związanej z procesem wyboru.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, dokonuje ponownie oceny spełnienia kryteriów przez projekt. W związku z upływem czasu kryteria, wymienione
w rozstrzygnięciu protestu, nie mogły być spełnione przez projekt, gdyż minął czas przewidziany do ich realizacji, a dzieci z roczników wskazanych w Regulaminie konkursu w dacie ostatniej oceny nie były już dziećmi z klas pierwszych szkoły podstawowej. Organ podał, że nie dopuszczalne jest proponowane przez spółkę działanie w postaci zawarcia umowy o dofinansowanie, mimo braku spełnienia przez projekt kryteriów, a następnie zmiana tych kryteriów, umożliwiająca realizację projektu. Organ wskazał, że na obecnym etapie nie jest też możliwa modyfikacja warunków konkursu, na dowód czego przedłożył pisma Instytucji Zarządzającej RPO WZ. Organ wyjaśnił, że zapisy Regulaminu konkursu, obowiązującego w niniejszej sprawy były odmienne niż zapisy regulaminów, na które powoływała się spółka.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na zgodny wniosek stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.s., ustawa określa zasady realizacji programów
w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.
Stosownie do art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.
Instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Zadania instytucji zarządzającej, opisano
w art. 9 ust. 2 u.p.s. Instytucja zarządzająca może powierzyć instytucji pośredniczącej, w drodze porozumienia albo umowy, zadania związane z realizacją krajowego albo regionalnego programu operacyjnego (art. 10 ust. 1 u.p.s.).
W niniejszej sprawie funkcje instytucji pośredniczącej pełni Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 u.p.s). Nie może zostać wybrany do dofinansowania projekt:
1) którego wnioskodawca został wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania;
2) zakończony zgodnie z art. 65 ust. 6 rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust 3 u.p.s.).
Wybór projektów do dofinansowania następuje, m.in. w trybie konkursowym (art. 38 ust. 1 u.p.s.). W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i:
1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo
2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.).
Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 u.p.s.).
Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.p.s., regulamin konkursu określa w szczególności:
1) nazwę i adres właściwej instytucji;
2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;
3) formę konkursu, w tym wskazuje, czy konkurs jest podzielony na rundy;
4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania
w nich oczywistych omyłek;
5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;
6) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu;
6a) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy
o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji;
7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;
7a) zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny;
7b) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów,
a także informację o skutkach niezachowania wskazanej formy komunikacji;
7c) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia dotyczącego świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji;
8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie wraz z informacją
w zakresie możliwości jej zwiększenia;
9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;
10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia;
11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;
12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu;
13) informację w zakresie możliwości skrócenia terminu składania wniosków
o dofinansowanie projektu.
Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców (art. 41 ust. 3 u.p.s.), lecz tego zastrzeżenia nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów (art. 41 ust. 4 u.p.s.).
Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 u.p.s.).
Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.s., podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa
o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo
w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3.
Spór w sprawie dotyczy, tego czy organ może dokonać ponownej oceny projektu po dacie rozstrzygnięcia konkursu oraz czy organ, dokonując ponownej oceny projektu może odmówić podpisania umowy o dofinansowanie, gdy z jego winy doszło do sytuacji, że spółka nie może wywiązać się z założeń konkursu.
Przedmiotowy konkurs miał charakter zamknięty, gdyż o dofinansowanie mogły ubiegać się: jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne; organizacje pozarządowe i podmioty ekonomii społecznej prowadzące działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej; podmioty lecznicze wymienione w ustawie o działalności leczniczej; podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, statutowo świadczące usługi na rzecz osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym (pkt 1.3.1 i 2.2.1 Regulaminu konkursu k. 252-283 akta o sygn. I SA/Sz 718/20, tom II oraz na stronie internetowej organu; wykaz zmian do regulaminu konkursu- k.404-405 akta o sygn. I SA/Sz 718/20, tom III). Procedura wyboru projektu została opisana w IV rozdziale Regulaminu konkursu. Zgodnie z informacjami ze strony internetowej organu [...] przedmiotowy konkurs został ogłoszony w dniu 5 grudnia 2019 r., wnioski można było składać od 7 grudnia 2019 r. do 11 lutego 2020 r., do godz.15:00:00. W dniu 11 maja 2020 r. konkurs został rozstrzygnięty. Dofinansowaniem objęto wdrożenie programów wczesnego wykrywania wad rozwojowych i rehabilitacji dzieci z niepełnosprawnościami oraz zagrożonych niepełnosprawnością RPO WZ.
Typy operacji zaplanowane do realizacji w projekcie musiały być zgodne
z Regionalnym Programem Zdrowotnym Województwa Zachodniopomorskiego "Wczesne wykrywanie oraz rehabilitacja zaburzeń słuchu i mowy wśród uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej na lata 2019 – 2021", który stanowił załącznik nr 7.18 do Regulaminu konkursu (dostępny k.389-402, akta I SA/Sz 718/20, tom II-III i na stronie internetowej organu). Kryteria wyboru projektów opisano w Regulaminie. Złożona dokumentacja aplikacyjna w pierwszej kolejności podlega weryfikacji pod względem spełnienia warunków formalnych (pkt 4.1.3.1.). W przypadku spełnienia warunków formalnych dokumentacja aplikacyjna podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów w płaszczyznach: dopuszczalności, wykonalności, jakości, premiujących, administracyjności (pkt 4.2.1. – I faza oceny). II faza oceny to ocena strategiczna, gdzie kierowane są projekty pozytywnie ocenione, które spełniły wszystkie kryteria w I fazie oceny i uzyskały minimalną wymagana liczbę punktów. Do każdej z płaszczyzn oceny przyporządkowano odpowiednie kryteria. Ocena kryteriów dopuszczalności ma na celu wyeliminowanie wszystkich projektów, które nie mieszczą się w ramach zaplanowanego konkursu i będzie dokonywana pod katem spełnienia bądź niespełnienia danego kryterium (tj. przypisania wartości logicznych "tak"/"nie"). Ocena negatywna przynajmniej jednego kryterium skutkuje uzyskaniem negatywnej oceny przez projekt w rozumieniu art. 53 ust. 2 u.p.s. (projekt jest odrzucany
z dalszego postępowania konkursowego), o czym wnioskodawca jest informowany pismem. Kryteria dopuszczalności to: 1. zgodność z celem szczegółowym i rezultatami Działania; 2. zgodność z typem projektu; 3. kwalifikowalność Beneficjenta/Partnera; 4. zgodność z zasadami horyzontalnymi; 5. wymogi organizacyjne; 6. zgodność wsparcia.
Kryterium dopuszczalności - zgodność wsparcia polega na tym, że:
1. projektodawcą lub partnerem jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, uprawniony do tego na mocy prawa powszechnie obowiązującego;
2. projektodawca składa nie więcej niż jeden wniosek o dofinansowanie w ramach jednego z następujących subregionów: szczecińskiego, koszalińskiego, stargardzkiego, szczecineckiego. W ramach konkursu zostanie wyłoniony jeden Beneficjent w ramach danego subregionu.
3. maksymalna wartość projektu, w zależności od subregionu wynosi:
• dla subregionu s. – [...] zł
• dla subregionu k. – [...] zł
• dla subregionu s. – [...] zł
• dla subregionu s. – [...] zł;
4. projektodawca zapewnia, że działania realizowane w projekcie nie zastępują świadczeń opieki zdrowotnej, których finansowanie zagwarantowane jest ze środków publicznych. Z treści wniosku wynika, że działania w projekcie stanowią wartość dodaną w stosunku do ww. świadczeń;
5. grupę docelową projektu stanowią:
• dzieci uczęszczające do klas pierwszych szkoły podstawowej
w rocznikach 2020/2021 i 2021/2022 oraz ich rodzice/opiekunowie;
• nauczyciele pierwszych klas szkół podstawowych;
• lekarze POZ, pielęgniarki szkolne, logopedzi i audiolodzy;
6. projekt jest skierowany do osób zamieszkujących konkretny subregion dla którego składany jest wniosek o dofinansowanie (w przypadku osób fizycznych, są to osoby zamieszkujące, uczące się, pracujące na obszarze wskazanego we wniosku subregionu w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego) oraz szkół posiadających jednostkę organizacyjną na jego obszarze;
7. działania realizowane w projekcie przez projektodawcę oraz ewentualnych partnerów są zgodne z zakresem RPZ "Wczesne wykrywanie oraz rehabilitacja zaburzeń słuchu i mowy wśród uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej na lata 2019-2021", który jest załącznikiem do Regulaminu konkursu;
8. okres realizacji projektu rozpoczyna się najpóźniej od 1 września 2020 r. i trwa maksymalnie do 31 sierpnia 2022 r.;
9. projektodawca zapewnia, że minimalna liczba dzieci objętych badaniami przesiewowymi to:
• dla subregionu s. : 8927
• dla subregionu k. : 4648
• dla subregionu s. : 4869
• dla subregionu s. : 3640
10. beneficjent wniesie wkład własny w wysokości nie mniejszej niż 10% wartości projektu, zgodnie z zapisami zawartymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020;
11. świadczenia w ramach programu polityki zdrowotnej będą realizowane
z pełnym poszanowaniem istniejących ram prawnych i ochrony praw pacjenta, w tym zasad dotyczących prowadzenia i przechowywania dokumentacji medycznej;
12. projektodawca/ partner nie jest realizatorem analogicznego programu zdrowotnego lub programu polityki zdrowotnej realizowanego w ramach POWER;
13. koszty bezpośrednie projektu nie są rozliczane w całości kwotami ryczałtowymi określonymi przez beneficjenta.
W części V Regulaminu konkursu zawarto zapisy dotyczące umowy
o dofinansowanie. Podstawą zobowiązania wnioskodawcy do realizacji projektu jest umowa dofinansowania projektu, której załącznikiem jest złożony i zatwierdzony do dofinansowania wniosek (5.1.2.1.). Projektodawca podpisuje z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Szczecinie umowę o dofinansowanie projektu zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.s. umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. W związku z powyższym organ zastrzegł sobie możliwość sprawdzenia spełnienia kryteriów, w tym weryfikację opartą na dodatkowych dokumentach, o których uzupełnienie projektodawca może zostać poproszony przed podpisaniem umowy (dotyczy zwłaszcza kryteriów, których weryfikacja na etapie oceny miała charakter jedynie deklaratywny). Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.s. umowa o dofinansowanie może zostać zawarta w przypadku dokonania wszelkich czynności wskazanych w niniejszym Regulaminie, w tym złożenia dokumentów, o których mowa w niniejszym rozdziale (5.1.2.2.). Organ zaznaczył w pkt 5.1.2.6. Regulaminu konkursu, że umowa o dofinansowanie projektu nie zostanie zawarta przez organ w przypadku stwierdzenia, iż projekt nie spełnił któregokolwiek z właściwych dla naboru kryteriów wyboru projektów, jak i w przypadku nie dochowania czynności, o których mowa w niniejszym rozdziale Regulaminu.
Regulamin konkursu może ulegać zmianom w trakcie trwania konkursu. Do czasu rozstrzygnięcia konkursu regulamin nie może być zmieniany w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców chyba, że konieczność jego zmiany wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin oraz informacje o zmianie regulaminu, aktualną treść regulaminu, uzasadnienie oraz termin, od którego zmiana obowiązuje organ zamieszcza na stronach internetowych www.wup.pl/rpo/, www.rpo.wzp.pl oraz na portalu www.funduszeeuropejskie.gov.pl (1.1. Regulaminu konkursu).
Podkreślić należy, że udział wnioskodawcy w postępowaniu konkursowym jest dobrowolny i wiąże się nie tylko z uprawnieniami, lecz również szeregiem obowiązków. Przystępując do konkursu wnioskodawca zobowiązuje się przestrzegać przepisów prawa oraz zapisów dokumentacji konkursowej, do której zalicza się m.in. regulamin wraz z załącznikami.
Zdaniem skarżącej, organ nie może dokonać ponownej oceny wniosku
o dofinansowanie w sytuacji, gdy na dzień zamknięcia konkursu spełniała ona założenia konkursu.
W ocenie Sądu, organ ma prawo dokonać ponownej oceny złożonego wniosku nawet po zamknięciu konkursu. Świadczą o tym ww. zapisy Regulaminu konkursu, że przed podpisaniem umowy o dofinansowanie organ może dokonać ponownej oceny wniosku pod kątem spełnienia przez niego stosownych przesłanek, zaś w przypadku gdy wnioskodawca nie spełnia wszystkich kryteriów wyboru, odmówić podpisania umowy. Przepisy Regulaminu konkursu, jak i art. 52 ust. 2 u.p.s. nie ograniczają możliwości dokonania ponownej oceny wniosku. Wybór projektu do dofinansowania ma jedynie charakter deklaratoryjny, ponieważ ostateczne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawcy, którego projekt wybrano do dofinansowania i umieszczono na liście wybranych projektów, nie ma uprawnienia do żądania zawarcia z nim umowy przez organ na podstawie art. 64 K.c. W konsekwencji, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie organ musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. Jest to szczególnie istotne, gdyż dofinansowanie unijne stanowi jednocześnie pomoc publiczną zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.s. (por. Poździk Rafał (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Wyd. Sejmowe 2016, dostępne el.LEX do art. 52; wyrok NSA z dnia z dnia 5 grudnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 1880/19). Organ, będąc odpowiedzialny za dystrybucje funduszy unijnych wyposażony został przez ustawodawcę w uprawnienia kontrolne, które nie ograniczają się tylko do postępowania konkursowego, gdyż organ korzysta z nich także po zawarciu umowy
o dofinansowanie, w trakcie realizacji projektu i po jego zakończeniu przez beneficjenta. Organ posiada też uprawnienie do prowadzenia postępowania o zwrot wypłaconych środków unijnych na podstawie art. 207 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej "u.f.p.").
Organ, dokonując ponownej oceny stwierdził, że projekt nie spełnia kryterium dopuszczalności – zgodność wsparcia w pkt 5, pkt 7, pkt 8 i pkt 9. Sąd podzielił stanowisko organu w tym zakresie. Realizacja projektu następuje dopiero po podpisaniu umowy o dofinansowanie, ta zaś w niniejszej sprawie nie została podpisana przez organ ze spółką. Wszystkie ww. punkty kryterium dopuszczalności – zgodność wsparcia są ze sobą powiązane i obecnie uzasadniona jest ocena, że projekt nie zapewni zbadania dzieci z klas pierwszych w rocznikach 2020/2021 (zakończony 25 czerwca 2021 r.) i 2021/2022 (kończy się 24 czerwca 2022 r.) zgodnie z zakresem RPZ "Wczesne wykrywanie oraz rehabilitacja zaburzeń słuchu i mowy wśród uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej na lata 2019-2021" w liczbie dzieci, wymienionej w pkt 9. Ponadto projekt miał rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 września 2020 r. (maksymalny okres czasu realizacji projektu - 31 sierpnia 2022 r. pozostaje bez wpływu na niniejszą ocenę). Brak spełnienia ww. kryteriów uzasadniał negatywną ocenę projektu i wyłączał możliwość zawarcia umowy o dofinansowanie.
Podkreślić należy, że dokonując ponownej oceny projektu, organ zaakceptował stanowisko Sądu wyrażone w wyroku o sygn. akt I SA/Sz 524/21, iż wobec braku legalnej definicji podmiotu ekonomii społecznej, skarżącej nie można wyłączyć
z przedmiotowego postępowania konkursowego. Projekt spółki był zatem poddany ponownej analizie przez organ pod kątem spełnienia przesłanek, wynikających
z Regulaminu konkursu.
Zdaniem skarżącej, skoro z winy organu doszło do sytuacji, że spółka nie może wywiązać się z założeń konkursu to organ nie może odmówić podpisania umowy
o dofinansowanie.
Sąd nie podzielił stanowiska spółki. Jak wyżej wskazano, organ zobowiązany jest przed podpisaniem umowy dokonać ponownej oceny wniosku pod kątem spełnienia przez niego stosownych przesłanek, zaś w przypadku gdy wnioskodawca nie spełnia wszystkich kryteriów wyboru, odmówić podpisania umowy. W przypadku, gdyby było tak jak twierdzi skarżąca, organ zobowiązany byłby do zawarcia umowy
z wnioskodawcą, którego projekt został oceniony pozytywnie, lecz mimo to obiektywnie nie spełniał warunków otrzymania dofinansowania oraz wypłaty jemu środków finansowych. Następnie organ musiałby wszcząć postępowanie administracyjnego o zwrot pobranych środków w celu odzyskania środków wypłaconych nieuprawnionej do tej pomocy stronie. Z powyższym nie sposób się zgodzić. Takie postępowanie organu byłoby całkowicie nieracjonalne i sprzeczne
z zasadami udzielania pomocy finansowej. Nie jest także możliwa sytuacja, żeby organ podpisał umowę ze skarżącą, a następnie zmienił zapisy Regulaminu konkursu, aby umożliwić jej realizację projektu w dalszym czasie. Wprowadzenie istotnych zmian
w Regulaminie konkursu na tym etapie naruszyłoby zasadę równego traktowania wnioskodawców, wynikającą z art. 37 ust. 1 u.p.s.
Podkreślić należy, że w sytuacji ponownego badania spełnienia przesłanek przez wnioskodawcę, gdy ocena ta okazała się negatywna, prawa wnioskodawcy są chronione przez umożliwienie mu złożenia protestu i skargi do sądu administracyjnego.
Okoliczność, że organ dokonał dwukrotnie błędnej oceny projektu pod kątem spełnienia przesłanki – "podmiot ekonomii społecznej", pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie w takiej sytuacji. Na podstawie obowiązujących przepisów sąd administracyjny nie jest uprawniony do nakazania organowi zawarcia umowy
o dofinansowanie ze skarżącą, czy też innym podmiotem. W kwestii ewentualnego odszkodowania właściwy jest sąd powszechny.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie miał zastosowania art. 12 ust. 1 specustawy funduszowej, gdyż nie została zawarta ze spółką umowa
o dofinansowanie. Także prawidłowo organ stwierdził, że zapisy innych regulaminów nie mają wpływu na przedmiotowe postępowanie.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), Sąd dopuścił dowód z akt o sygn. I SA/Sz 718/20 i I SA/Sz 524/21.
Przywołane orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.