I SA/Sz 74/23

I SA/Sz 74/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska
Bolesław Stachura
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 1 pkt 1, art. 50, art. 75 § 1, art. 24 § 1 pkt 5, art. 24 § 1 pkt 5, art. 113 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 77, art. 107 § 1 pkt 5 , art. 104 § 2, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, ar
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 , art. 252 ust. 6 pkt 1, art. 60 pkt 1, art. 251 i art. 252, art. 67, art. 207 ust. 1 ,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 35 ust. 1, art. 29, art. 34 ust. 1 , art. 2 pkt 12 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a),
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] maja 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu za 2018 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
T. w S. (dalej: "Strona", "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu za 2018 r.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305, ze zm.) – dalej: "u.f.p," oraz w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.) – u.f.z.o.".
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
W piśmie z [...] lutego 2019 r. organ I instancji zawiadomił Stronę, pełniącą rolę organu prowadzącego: S. w M. (dalej: "S. "), S.P. w M. (dalej: "S.P. ") i S.S. w M. (dalej: "S.S. "), o zamiarze przeprowadzenia kontroli doraźnej w zakresie oceny prawidłowości pobierania, wykorzystywania i rozliczania dotacji udzielonych szkołom i placówkom niepublicznym w 2018 r. Kontrola doraźna została przeprowadzona w dniach [...] oraz [...] marca 2019 r., a jej wynik potwierdzono protokołem kontroli nr [...]
W podsumowaniu protokołu wskazano, że w zakresie otrzymanej dotacji
w 2018 r. (na podstawie wniosku S. z [...] września 2017 r., wniosku S.P. z [...] września 2017 r. i wniosku S.S. z [...] września 2017 r.) ustalenia kontroli wykazały, że w kontrolowanej jednostce - S. zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 u.f.p. W tym zakresie wyjaśniono, że z łącznie przyznanej kwoty dotacji w wysokości [...] zł wykorzystana przez S. (w tym S. oraz S.P. i S.S.) kwota dotacji w wysokości [...] zł została przeznaczona na dofinansowanie zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., natomiast część dotacji w kwocie [...]zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi do budżetu Powiatu M. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (tak art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 u.f.p.).
W piśmie z [...] maja 2019 r. organ I instancji przesłał do Strony wystąpienie pokontrolne. W treści wskazano, że szczegółowe ustalenia przedstawione zostały w protokole kontroli, który został podpisany [...] kwietnia 2019 r. przez Dyrektora
S. (zgodnie z upoważnieniem organu prowadzącego). Pismem
z [...] kwietnia 2019 r. złożono uwagi i zastrzeżenia.
W tych okolicznościach zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 Uchwały Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 18 czerwca 2018 r. (dalej: "uchwała rady powiatu"), w dniach
[...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji na podstawie § 8 ust. 4 uchwały rady powiatu wyjaśnił Stronie przyczyny nieuwzględnienia zastrzeżeń, stwierdzając
ich bezzasadność. Ponadto organ I instancji wskazał, że wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. to suma składników tego wynagrodzenia jednej osoby fizycznej, w tym wynagrodzenie z tytułu: godzin ponadwymiarowych oraz dodatkowe wynagrodzenie z umowy cywilnoprawnej.
W tym zakresie podkreślił, że maksymalne kwoty wynagrodzeń na rok 2018 w przypadku niepublicznych szkół i placówek; za okres styczeń-marzec 2018 r. to [...] zł, a za okres kwiecień-grudzień 2018 r. to [...] zł. Organ I instancji wskazał, że różnice wykazane w zestawieniach ujętych w protokole kontroli stanowią kwotę dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym podlegają zwrotowi do budżetu podmiotu dotującego.
Strona odpowiedziała na wystąpienie pokontrolne i wyjaśniła, że dotacja przyznana S. w kwocie [...]zł w całości została przeznaczona na dofinansowanie zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Pismem z [...] czerwca 2019 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2018, w związku z powzięciem informacji o wynikach przeprowadzonego postępowania kontrolnego.
Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. organ I instancji dopuścił dowody,
które w jego treści wymieniono.
Strona po zapoznaniu się z aktami sprawy, w piśmie z [...] lipca 2019 r. podniosła wątpliwości dotyczące istotnych w jej opinii kwestii dotyczących S.
(w tym statusu, zasad funkcjonowania, znaczenia źródeł finansowania) i zawnioskowała o uzupełnienie materiału dowodowego.
Postępowanie zakończyło się [...] lipca 2019 r., wydaniem przez organ I instancji decyzji nr [...], od której Strona złożyła odwołanie do organu odwoławczego.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z [...] lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, organ I instancji [...] sierpnia 2021 r. wydał decyzję, od której Strona złożyła odwołanie.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. organ odwoławczy kolejny raz uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, [...] kwietnia 2022 r. wydał kolejną decyzję. Strona złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, a organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2022 r.,
raz jeszcze uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy (w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r.) wskazał m.in., że nie jest konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie decyzji Kuratora Oświaty w G. . nr [...] z [...] czerwca 1996 r., przeszkodą do prowadzenia postępowania nie jest, także decyzja Kuratora Oświaty w G. . nr [...] z [...] października 1996 r.
Zwrócił uwagę, że okoliczności wskazane przez organ I instancji są wystarczające do przyjęcia niepublicznego charakteru S. i Szkół wchodzących w jego skład (czyli S.P. i S.S.). Podkreślił, że szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej jest szkołą niepubliczną. Ponadto stwierdził, że rozliczenie dotacji winno nastąpić wedle przepisów w oparciu, o które Strona pobrała dotację tj. dla placówek/szkół niepublicznych. W takim bowiem charakterze S. był kontrolowany. Organ odwoławczy wskazał, że nie zaistniała w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie przepis art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o. należało zastosować w brzmieniu obowiązującym w roku 2018. Zgodnie z nim przekroczenie limitu wynagrodzenia, o którym mowa w ww. przepisie należy wiązać z przekroczeniem średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego w ujęciu miesięcznym. Niemniej dla stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego limitu konieczne jest uprzednie ustalenie, czy wynagrodzenia sfinansowane z dotacji przekroczyły pułap maksymalnego wynagrodzenia rocznego.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzając ponowne postępowanie organ I instancji winien odnieść się do kwestii dotacji przyznawanych Stronie i podnoszonych przez nią odrębności, zważywszy że przekroczenie limitu miesięcznego musi zostać powiązane z przekroczeniem limitu rocznego (ustali zatem czy w stosunku do wszystkich nauczycieli objętych zakresem decyzji przekroczony został pułap rocznego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego) przy kwotowym określeniu odsetek od zaległości podatkowych, uwzględni stosowanie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) – dalej: "O.p."
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji zgromadził i przeanalizował dokumenty zgromadzone w toku postępowania, dokumenty przedstawione przez Stronę w ramach wniosku dowodowego z [...] sierpnia 2020 r., [...] czerwca 2021 r. i [...] marca 2022 r. oraz pismo Dyrektora Departamentu Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki z [...] czerwca 2022 r., nr [...] w sprawie zapisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o. - stanowiące odpowiedź na pismo Wydziału Edukacji i Rozwoju Starostwa Powiatowego w M. z [...] lutego 2022 r., nr [...]
Ponadto w celu rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia statusu S. oraz Szkół wchodzących w jego skład, zgodnie z art. 50 k.p.a. organ I instancji wezwał do złożenia wyjaśnień świadków: w dniu [...] sierpnia 2020 r. P. R. - Dyrektora S. w dniu [...] września 2020 r. K. R. - Główną Księgową S.. Świadkowie potwierdzili fakty dotyczące powstania samej placówki i szkół wchodzących w ich skład oraz dokonywanych wówczas formalności. Jednakże zeznania świadków w zakresie pytań dotyczących statusu S. i jego Szkół nie pokrywały się, gdyż P. R. na pytania związane ze statusem S. i Szkół nie potrafił udzielić odpowiedzi, wskazując, że nie pamięta lub nie wie, bądź że dla nikogo nie miało wcześniej znaczenia czy S. i Szkoły są publiczne, czy niepubliczne oraz że jeżeli ośrodek jest publiczny, to szkoły prawdopodobnie powinny być publiczne i nie wie, co w sytuacji kiedy ośrodek jest publiczny. W zeznaniach potwierdził jedynie, że S. powstał jako publiczny ośrodek w 1996 r. Z kolei K. R., zatrudniona od [...] lutego 2008 r. na stanowisku głównej księgowej, potwierdziła niepubliczny charakter S. oraz Szkół wchodzących w jego skład, wskazując że "zawsze wiedziała, że jest to placówka niepubliczna, a szkoły są niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych.
Dodatkowo organ I instancji w dniu [...] października 2020 r. wezwał Stronę
oraz Dyrektora S. do dostarczenia dodatkowej dokumentacji, w tym przede wszystkim zaświadczenia Starosty [...] o wpisie do właściwej ewidencji S.P. lub zezwolenia Starosty [...] na założenie szkoły publicznej dla S.P.. Dokumentacji nie przedłożono, co zdaniem organu I instancji wskazywać może na jej brak.
Po wyczerpaniu środków dowodowych, z powodu niewyjaśnionych w dalszym ciągu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. ustalenia statusu S. i Szkół wchodzących w jego skład), organ I instancji [...] października 2020 r., przesłuchał Z. P. - Prezesa T. w S. (Prezes organu założycielskiego). Organ I instancji uzyskał informację, z których wynikało, że od dnia [...] maja 1996 r. pełni on funkcję Prezesa T. w S. i w czasie przesłuchania potwierdził, że znane są mu fakty dotyczące powstania S., co wynika z dokumentów, w których posiadaniu jest organ. Przekazał, że Dyrektor S. posiada pełnomocnictwo organu założycielskiego i to on dokonywał wszelkich formalności w zakresie zakładania Szkół wchodzących w skład S., jak również samodzielnie prowadzi podmioty i zatrudnia, a także samodzielnie się rozlicza z organem dotującym. Dodał on, że dokumenty, o które wnioskował organ I instancji w wezwaniu z [...] października 2020 r. być może znajdują się w siedzibie S.
(w M.). W kwestii statusu S. i Szkół wchodzących w jego skład, stwierdził, że według jego oceny S. jest publiczny i Szkoły też były publiczne. Następnie dodał, że trudno rozstrzygnąć, czy jest to placówka publiczna,
czy niepubliczna, lecz mimo wszystko ma znamiona placówki publicznej. Stwierdził, że nie było istotne czy S. jest placówką publiczną, czy niepubliczną.
Organ I instancji wystąpił, także z pytaniem do Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, czy S., zgodnie z Decyzją
Nr [...] Kuratora Oświaty w G. . z dnia [...] czerwca 1996 r., jest placówką publiczną, czy też niepubliczną zgodnie z wpisem do rejestru placówek
oraz jak powstały (kiedy zostały założone) Szkoły wchodzące w skład S., i jaki mają (na chwilę obecną) status oraz czy status Szkół zależy od statusu S.. W odpowiedzi wskazano, że z analizy posiadanej dokumentacji - rejestru szkół oraz placówek oświatowych niepublicznych oraz Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych (RSPO) wynika, że większość zgromadzonej dokumentacji świadczy o niepublicznym statusie S.P. oraz Szkół. Ponadto wskazał, że wystąpiono do Ministra Edukacji Narodowej o stwierdzenie nieważności Decyzji nr [...] wydanej przez Kuratora Oświaty w G. . w dniu [...] czerwca 1996 r. Ministerstwo Edukacji i Nauki w dniu [...] czerwca 2021 r. zawiadomiło organ I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. wniosku, lecz nieznany jest termin zakończenia przedmiotowego postępowania.
Organ I instancji po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego uznał, że S.P. to placówka niepubliczna. W tym zakresie przytoczył przesłanki
z art. 82 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) – dalej: "u.s.o." w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 1996 r.
W tych okolicznościach stwierdził, że Kurator Oświaty w G. .
w dniu [...] września 1995 r. musiał wpisać kontrolowany podmiot jako placówkę niepubliczną do ewidencji. Z kolei [...] czerwca 1996 r. Kurator Oświaty w G. ., na podstawie art. 58 ust. 3 oraz § 4 i 5 Rozporządzenia MEN z dnia
3 czerwca 1992 r. w sprawie warunków udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną łub fizyczną (Dz. U. Nr 48, poz. 219) wydał zezwolenie na założenie placówki publicznej.
Organ I instancji przeprowadził analizę przepisów prawa i wskazał, że na dzień [...] kwietnia 1996 r. nie było przepisów, które dawałyby kompetencję do wydania zezwolenia na prowadzenie placówki publicznej przez osobę prawną inną niż j.s.t. albo osobę fizyczną. Przepisy przewidujące takie prawo zostały wprowadzone dopiero [...] października 2001 r. Podkreślił, że Decyzja z [...] czerwca 1996 r. wydana została w oparciu o przepisy dotyczące zezwolenia na założenie szkoły publicznej, zatem skoro dotyczyła założenia placówki publicznej istnieje prawdopodobieństwo, iż pozostawała niezgodna z prawem.
Organ I instancji podkreślił, że jego wątpliwości w zakresie statusu SPOW TPD i Szkół wchodzących w jego skład, podzielało również MEN, czemu dało wyraz w piśmie z [...] września 2019 r. wskazując, że Decyzja Kuratora Oświaty w G.. z 1996 r. zawierała niewłaściwą podstawę prawną oraz że organ prowadzący S. potwierdzał w dokumentacji dotyczącej wpisów do ewidencji szkół i placówek, że ww. placówka jest placówką niepubliczną, co stoi w sprzeczności z decyzją Kuratora. Dodatkowo MEN wskazało, że istnieje rozbieżność traktowania przez ten sam organ, tj. ówczesnego Kuratora Oświaty w G.., S. jako placówki niepublicznej - o czym świadczy treść pisma z [...] sierpnia 1999 r. Zastępcy Dyrektora Wydziału nadzoru pedagogicznego w Zachodniopomorskim Kuratorium Oświaty, pomimo wydania [...] czerwca 1996 r. Decyzji nr [...] zezwalającej na założenie S. jako placówki publicznej.
Organ I instancji podkreślił, że Decyzja Kuratora Oświaty z [...] czerwca 1996 r. nie została opatrzona pieczęcią wskazującą, iż ma ona charakter decyzji ostatecznej, czy też prawomocnej. Nie zostało przedstawione również zaświadczenie potwierdzające tę okoliczność. W związku z tym, organ I instancji wyraził stanowisko, że w sensie prawnym sam fakt wpisania do ewidencji szkół i placówek niepublicznych nadaje szkole lub placówce charakter niepublicznej, bez względu na to, czy i w jakim zakresie prowadzi ona działalność nieodpłatną i powszechnie dostępną (por. Pilich Mateusz, art. 82 W: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI. LEX, 2015).
Organ I instancji zwrócił uwagę, że w decyzji uchylającej z [...] czerwca 2022 r., organ odwoławczy podkreślał, że fakt niezakończenia postępowania wszczętego przez MEN obejmującego decyzje Kuratora Oświaty w G. z [...] czerwca 1996 r. w sprawie zezwolenia na założenie placówki publicznej, nie jest przeszkodą do prowadzenia niniejszego postępowania. Nie jest konieczne oczekiwanie na rozstrzygniecie MEN w przedmiocie Decyzji z [...] czerwca 1996 r. Przeszkodą nie jest także druga ze wskazywanych przez Stronę Decyzja Kuratora Oświaty w G. . nr [...] z [...] października 1996 r. orzekająca o wykreśleniu z ewidencji działalności oświatowej z dniem [...] września 1996 r. wpisu dokonanego [...] maja 1993 r. pod nr [...] września 1995 r. pod nr [...] obejmujący prowadzenie przez Zarząd Wojewódzki T. w G. W.. O. w M..
W dalszej kolejności, organ I instancji odniósł się do kwestii ustalenia statusu Szkół wchodzących w skład S.. Podniósł, że wg stanu na dzień wydania Decyzji, w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat M. na podstawie art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) – dalej: "u.p.o." widnieje wpis dotyczący S., S.P., S.S.. Zgodnie z nim zarówno Szkoły jak i S. mają status niepubliczny.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego wynika, iż Starosta M. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. nadał [...] z dniem rozpoczęcia działalności tj. [...] września 1996 r. uprawnienia szkoły publicznej. S.S. została wpisana do ewidencji [...] września 2008 roku (zaświadczenie Starosty M. o wpisie do ewidencji działalności oświatowej zostało wydane [...] września 2008 r.).
Organ I instancji ocenił, że status Szkół wchodzących w skład publicznego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego prowadzonego przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego zależy od statusu tego ośrodka, ponieważ w skład publicznej placówki nie może wchodzić niepubliczna szkoła. W tym zakresie odwołał się do § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo- wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606) - dalej "rozporządzenie MEN z 11 sierpnia 2017 r.". Stwierdził, że S. nie może funkcjonować bez co najmniej jednej szkoły i tym samym założone przez T. w S.: S.P. oraz S.S., winny funkcjonować w jego strukturach, a nie przy nim. Przepisy prawa nie stanowią, że może to być szkoła prowadzona przez inny organ prowadzący od tego, który prowadzi dany specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, ani że może to być szkoła niepubliczna. Organ I instancji stwierdził, że w skład publicznej placówki nie może wchodzić niepubliczna szkoła.
Odnosząc się do kwestii dotyczących statusu samych Szkół wchodzących w skład S., organ I instancji wyjaśnił, że spełniły one warunki, które pozwoliły na uznanie, że są to szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, nie zaś, jak podnosiła Strona - szkoły publiczne. Zdaniem organu I instancji okoliczność tę potwierdza materiał dowodowy sprawy. Ponadto wyjaśnił, że Starosta M. - na wniosek organu prowadzącego S. dokonywał kilkukrotnie zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (zmiany dotyczyły m.in. zmiany nazwy organu prowadzącego oraz zmiany nazwy ulicy). Na przestrzeni kilkunastu lat nigdy nie było skargi, czy sprostowania ze strony organu prowadzącego S., że organ rejestrujący (Powiat M.), błędnie i niewłaściwie umieścił S. w ewidencji szkół oraz placówek oświatowych niepublicznych i traktował jako placówkę niepubliczną. Ponadto w rejestrze REGON widnieje wpis, że S. jest niepubliczną placówką systemu oświaty.
Organ I instancji wskazał na stwierdzenie organu odwoławczego zamieszczone w decyzji uchylającej z [...] czerwca 2022 r. Wskazano tam, że z akt sprawy nie wynika, by Strona zgłaszała wątpliwości co do posiadanego statusu niepublicznego, w każdym razie nie inicjowała postępowania zmierzającego do wykreślenia zgłoszonego przez nią S. wraz ze Szkołami do ewidencji placówek i szkół niepublicznych, jak również nie żądała zmian danych wprowadzonych do SIO. Stwierdzono także, iż wyłącznie szkoły o statusie niepublicznym mogły ubiegać się o uzyskanie uprawnień szkoły publicznej, co nie oznacza, że z chwilą uzyskania tych uprawnień przekształcają się w szkoły publiczne. Szkoły te pozostają niepublicznymi i nie podlegają wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.
Organ I instancji podkreślił, że występując o dotację za rok 2018 zgłosiła placówkę niepubliczną oraz szkoły niepubliczne o nadanych uprawnieniach szkół publicznych.
Natomiast odnosząc się do kwestii odrębności szkół wchodzących w skład S., organ I instancji stwierdził że S. jest jedną placówką oświatową (w skład, której wchodzą Szkoły), nie zaś zespołem szkół, o którym mowa w art. 182 u.p.o. obowiązującej w 2018 r. Pogląd ten jest zgodny z § 36 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r.
Zdaniem organu I instancji Szkoła funkcjonująca w S. wchodzi w jego skład i nie może działać bez [...] w sposób samodzielny, jako samodzielna placówka oświatowa. Powtarzając za twierdzeniami decyzji uchylającej, organ I instancji stwierdził, iż okoliczności wskazane przez Starostę M.
są wystarczające do przyjęcia niepublicznego charakteru [...] i Szkół wchodzących w jego skład. Potwierdziły to również przekazywane przez Dyrektora S. dane w ramach "starego" i "nowego" SIO.
Kolejno organ I instancji rozważaniom poddał kwestię przyznania dotacji a następnie jej wykorzystania. Wskazał, że zasady otrzymywania dotacji przez niepubliczne placówki czy szkoły zostały określone w art. 29 u.f.z.o. Podkreślił,
że przepis ten do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie, zatem obowiązuje w niezmienionym kształcie od początku jego obowiązywania. Następnie przywołał art. 29 ust. 1 i 3 u.f.z.o. i stwierdził, że niepubliczna placówka (w tym S. otrzymuje dotację na każdego wychowanka placówki oraz że placówka ta otrzymuje również dotację na ucznia szkoły, która zorganizowana jest w tej placówce. Dalej organ I instancji rozwinął, że kwestie dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz zakresu i trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji w Powiecie M. zostały uregulowane Uchwałą Nr LVI/418/2014 Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 26 marca 2014 roku (okres obowiązywania od 7 kwietnia 2014 r. do 26 czerwca 2018 r.) oraz Uchwałą Nr LI/345/2018 Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 18 czerwca 2018 roku (okres obowiązywania od 27czerwca 2018 r. do chwili obecnej).
Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że wnioski o udzielenie dotacji na rok 2018 zostały złożone w terminie, zgodnie ze wzorem określonym w załączniku właściwej uchwały. Wnioski zostały złożone przez organ prowadzący tj. T. w S. w osobie Prezesa Zarządu oraz Skarbnika Zarządu osobno dla każdej S. i Szkoły (dla dzieci przebywających w internacie ośrodka). We wnioskach podano planowaną liczbę uczniów w okresie styczeń - sierpień oraz wrzesień – grudzień 2018 roku. Kwota dotacji przyznana na podstawie złożonych wniosków, w 2018 r. wyniosła w łącznej kwocie [...]zł, z czego dla: S. - [...] zł; S.S. - [...] zł; S.P. (w tym klasa gimnazjalna) - [...] zł.
W dalszej kolejności organ I instancji stwierdził, że szkoły wchodzące w skład S. nie mają żadnej samodzielności, odrębności finansowej i organizacyjnej. Adresatem dotacji i jedynym dysponentem środków otrzymanych w ramach dotacji jest S., a nie poszczególne Szkoły. Organ I instancji podkreślił, że istotą w prawidłowym wydatkowaniu dotacji jest m.in. zatrudnienie pracowników w S., którzy w ramach jednej umowy o pracę nie mogą przekroczyć limitu określonego w przepisach. Natomiast odrębność rozliczania dotacji jak i przyznanie dotacji ze wskazaniem poszczególnych Szkół wchodzących w skład S. miało jedynie charakter techniczny, tj. służyło prawidłowemu rozliczeniu dotacji i wskazaniu jej przeznaczenia. Nie oznacza to, że beneficjentem dotacji były poszczególne Szkoły wchodzące w skład S.. Od początku udzielenia dotacji jej beneficjentem był S., ze wskazanych powyżej względów adresatami dotacji nie były poszczególne Szkoły wchodzące w skład S.. Ponadto techniczne wyodrębnienie dotacji dla Szkoły i S. wynikało, również z innego statusu ucznia i wychowanka z punktu widzenia obliczania wysokości dotacji, jednakże te różnice nie kwestionują okoliczności, że od początku do końca jedynym adresatem dotacji był S..
Reasumując organ I instancji stwierdził, że przekazywanie dotacji w roku 2018 na odrębne rachunki bankowe dla poszczególnych Szkół wchodzących w skład S. wiązało się z zapewnieniem przejrzystości i czytelności w zakresie wydatkowania środków pochodzących za dotacji. Dotacja, udzielona z budżetu Powiatu, na podstawie art. 35 u.f.z.o. – w brzmieniu wówczas obowiązującym, mogła być przeznaczona wyłącznie na cele określone w tym przepisie. Natomiast zgodnie z u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona.
W opinii organu I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalono, że rozliczenie dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Powiatu zostało złożone w terminie, zgodnie ze wzorem załącznika Nr 4 do Uchwały Rady Powiatu Nr LI/345/2018. Dotacje przekazane na dzieci uczące się w S.P. (klasy gimnazjalne), S.S. oraz wychowanków przebywających w internacie w S. rozliczył organ prowadzący tj. T. w S., przez osobę upoważnioną przez ten organ, tj. Dyrektora S.. W rozliczeniach wykazano faktyczną liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach wg informacji o faktycznej liczbie uczniów w danym miesiącu przekazywanej do Starostwa Powiatowego w M. wraz z informacją o rodzaju niepełnosprawności posiadanych przez tych uczniów. W każdym rozliczeniu przedstawiano sposób wykorzystania dotacji w danej szkole z wyszczególnieniem rodzaju poniesionego wydatku wraz z wysokością poniesionych wydatków w ramach otrzymanej dotacji. Z przedstawionych rozliczeń dotacji oświatowej otrzymanej z Powiatu wynika, że wydatki poniesione w Szkołach oraz S. zostały przeznaczone tylko na wydatki wskazane w art. 35 u.f.z.o.
Odwołując się do art. 36 ust. 1 u.f.z.o., organ I instancji zwrócił uwagę, że organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z przepisami przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli,
o której mowa powyżej, ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. W toku tego postępowania, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem może zaś być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem może być również wynik kontroli, o której mowa powyżej.
Organ I instancji odniósł się również do twierdzenia organu odwoławczego z decyzji uchylającej, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie kontrolne nie jest prowadzone w trybie przepisów k.p.a., a uchwały organu stanowiącego, zaś protokół z kontroli nie jest decyzja administracyjną. Tym samym prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji przez pracownika, który prowadził kontrolę w placówce, czy też przygotowanie przez niego decyzji administracyjnej, nie stanowi o wypełnieniu się względem takiego pracownika dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przechodząc do kwestii oceny prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji, organ I instancji wskazał na wynik kontroli przeprowadzonej w S. na podstawie § 6 Uchwały Rady Powiatu Nr LI/345/2018 (ustalenia kontroli przedstawione zostały w protokole kontroli z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]), ale przede wszystkim na podstawie rezultatu prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji do budżetu Powiatu M.
za rok 2018.
Organ I instancji wyjaśnił (za organem odwoławczym), że dotowany miał obowiązek rozliczyć się z pobranej dotacji na rok 2018 zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w roku 2018. W tych okolicznościach zastosowanie w sprawie znajduje art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2018, a tym samym przekroczenie limitu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. należy wiązać z przekroczeniem średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego w ujęciu miesięcznym. Jednakże dla stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego limitu wynagrodzenia miesięcznego konieczne jest uprzednie ustalenie, czy wynagrodzenia sfinansowane z dotacji wypłacane poszczególnym osobom przekroczyły pułap maksymalnego wynagrodzenia rocznego, innymi słowy najpierw należy ustalić na jakim poziomie ukształtowało się wynagrodzenie roczne i czy przekroczyło kwotę [...]zł, a następnie ustalić w jakich miesiącach doszło do przekroczenia limitu miesięcznego.
Organ I instancji wskazał na twierdzenie organu odwoławczego z decyzji uchylającej, zgodnie z którym, mimo iż art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 stanowi o miesięcznym pułapie, to jednak zważywszy na roczny charakter dotacji, nie do zaakceptowania było orzeczenie o zwrocie środków dotacyjnych w zakresie przekraczającym pułap miesięcznego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, w sytuacji gdy środki przeznaczone w danym roku na wypłatę wynagrodzenia dla nauczyciela pozostawałyby w granicach możliwego do sfinansowania wynagrodzenia środkami publicznymi przekazanymi na ten rok. W tych okolicznościach, choć organ odwoławczy zmianę art. 35 ust. 1 u.f.z.o., uznał za mającą charakter normatywny, to jednak wykładnia celowościowa tego przepisu - obowiązującego w roku 2018, nakazuje przyjąć, że stwierdzenie przekroczenia limitu miesięcznego musi zostać powiązane ze stwierdzeniem przekroczenia limitu rocznego.
Organ I instancji stwierdził, że maksymalne miesięczne kwoty wynagrodzeń na rok 2018., przy uwzględnieniu ww. zasad, wynosiły w przypadku niepublicznych szkół i placówek: za okres styczeń - marzec 2018 r. - [...] zł; za okres kwiecień - grudzień 2018 r. - [...] zł. Natomiast w ujęciu rocznym wynagrodzenie nie mogło przekroczyć kwoty [...]zł.
W dalszej kolejności organ I instancji wskazał na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia
26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) – dalej: "Karta Nauczyciela". Podkreślił, że w celu zdefiniowania pojęcia "wynagrodzenia" należy odwołać się do regulacji przepisów Kodeksu pracy (art. 78 § 1 i art. 80) jak również Kodeksu cywilnego (art. 735, art. 628 K.c.). Stwierdził, że przepisy te potwierdzają, iż wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań. Zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wynagrodzenie za pracę to świadczenie konieczne o charakterze przysparzająco-majątkowym, które pracodawca obowiązany jest wypłacać okresowo pracownikowi w zamian za wykonaną pracę odpowiednio do ilości, jakości pracy. Wynagrodzenie to może być określone bądź ryczałtowo (tj. w stałej miesięcznej kwocie), może być też mierzone zakresem wykonanych zadań, przy czym zakres tych prac jak też ich wartość winny być z góry określone.
Organ dokonał analizy dokumentacji dotyczącej wynagrodzeń kadry zatrudnionej w S., w tym umów o pracę, umów zlecenie, list płac, rachunków wystawionych przez poszczególnych nauczycieli oraz dyrektora S. oraz zestawienia wypłaty wynagrodzeń pracownikom przedłożone przez S., jak również arkuszy organizacyjnych za lata 2017-2019 poszczególnych nauczycieli. Organ I instancji poddał również analizie złożone przez Stronę w trakcie trwania postępowania - "korekty wydatków na wynagrodzenia nauczycieli oraz nagrodę uznaniową dyrektora S.", (korekty dotyczyły obniżenia wydatków, o których mowa powyżej do poziomu zgodnego ze wskaźnikiem określonym w art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.f.z.o.).
Organ I instancji odwołując się do wszystkich zgromadzonych dowodów w sprawie stwierdził, że Statut S. (Rozdział II - KADRA) wskazuje
że w S. zatrudnia się nauczycieli oraz pracowników ekonomicznych, administracyjnych i obsługi. Z kolei § 2 ust. 2 lit. m Statutu wskazuje, że zadaniem Dyrektora S. jest zatrudnianie i zwalnianie nauczycieli i wychowawców oraz innych pracowników placówki.
Organ I instancji ustalił, że Dyrektor S. (a nie dyrektor szkoły, takiego stanowiska w strukturze Szkół nie ma) zawierał jedną umowę o pracę z nauczycielami, jak również umowy zlecenia. Ponadto sam Dyrektor S. posiada jedną umowę o pracę oraz dodatkowo umowy zlecenie.
Organ I instancji podkreślił, że umowy o pracę były zawarte zgodnie z przepisami prawa. Natomiast odnosząc się do kwestii zawierania umów zlecenia po dniu [...] września 2018 r. w związku z wejściem w życie przepisu art. 10a Karty Nauczyciela, stwierdził że w S. z Dyrektorem oraz 8 nauczycielami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę zawarte zostały po dniu [...] września 2018 r. również umowy zlecenia, co potwierdza wykaz "UMOWY – ZLECENIA" przygotowany przez dyrektora S. w M. oraz Główną Księgową S..
Organ I instancji przywołał, brzmienie art. 10a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 8a Karty Nauczyciela. W tym zakresie podkreślił, że w przypadku zawieranych z nauczycielami umów zleceń, których przedmiotem jest pełnienie obowiązków m.in. nauczyciela - wychowawcy w internacie, nauczyciela logopedii oraz neurologopedii, niezgodnie z treścią art. 10a Karty Nauczyciela – dochodzi do naruszenia przepisów prawa.
Organ I instancji podkreślił, że praktyki stosowane w S. były niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, ale po przeprowadzonej kontroli i otrzymanym wystąpieniu pokontrolnym Starosty doprowadzono je do stanu zgodnego z prawem.
W opinii organu I instancji, mimo wskazanych powyżej nieprawidłowości
(co do zasady formalno-prawnych) osobom, które wykonywały obowiązki na podstawie umów zlecenia, niezależnie od ich zgodności z prawem, należne było wynagrodzenie. W takiej sytuacji wykorzystanie dotacji na ten cel należy uznać za zgodne
z jej przeznaczeniem.
Organ I instancji wypowiedział się, także co do stanowiska wyrażonego w piśmie Departamentu Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki
z dnia [...] czerwca 2022 r. (znak: [...]) - stanowiącego odpowiedź na pismo Starosty M. i dowód w sprawie. Wynika z niego,
że w art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o. ustawodawca wyraźnie wskazał maksymalną kwotę (procent średniej wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego), którym można rozliczać dotację oświatową w zakresie wydatków na wynagrodzenia osób zatrudnionych
w danej jednostce oraz wynagrodzenia osób pełniących funkcje dyrektora a zarazem będących organem prowadzącym. Wobec powyższego limit wynagrodzenia powiązany jest z osobą fizyczną, a nie liczbą etatów na których jest zatrudniona. Wysokość wynagrodzenia jaka przysługuje pracownikowi określi organ prowadzący, niemniej jednak z dotacji będzie mógł on rozliczyć tylko kwotę wynagrodzenia, która nie będzie przekraczała limitu 250% lub 150°/o średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego.
Zdaniem organu I instancji nie ma znaczenia, czy pracownik zatrudniony w S. otrzymuje wynagrodzenie z kilku dotacji. Limit, wynikający z u.f.z.o. jest związany z osobą zatrudnioną, a nie otrzymaną dotacją. Pracownik zatrudniony w placówce, realizujący godziny dydaktyczne również w Szkołach wchodzących w skład S. otrzymuje jedno wynagrodzenie, pomimo, że źródło jego finansowania pochodzi z różnych dotacji.
Organ I instancji wskazując na materiał dowodowy sprawy, stwierdził że wynagrodzenie Dyrektora S. oraz 1 nauczyciela, czyli osób zatrudnionych w S. (nie zaś w poszczególnych Szkołach wchodzących w skład S., z tytułu jednej umowy o pracę, z tytułu godzin ponadwymiarowych, z tytułu umowy zlecenie, z tytułu nagrody dyrektora, z tytułu nagrody jubileuszowej) przekraczają maksymalne wysokości wynagrodzeń, określonych w art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.f.z.o., o łączną kwotę [...]zł (organ I instancji swoje wnioski oparł, także o szczegółowe zestawienie, jak kształtowało się wynagrodzenie Dyrektora S. oraz jednego nauczyciela zatrudnionego w S., w ujęciu rocznym oraz w rozbiciu na poszczególne miesiące).
Organ I instancji przyjął, że dokonując ustaleń wynagrodzenia osoby fizycznej zatrudnionej w rozumieniu wówczas obowiązującego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o., należy mieć na uwadze sumę składników tego wynagrodzenia jednej osoby fizycznej. Wobec tego, kwota [...]zł odpowiadająca kwocie przekroczenia limitu została pobrana niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie organ I instancji wskazał również na poglądy wyrażone w doktrynie. Zgodnie z nimi dokonując wykładni przywołanego przepisu nie wystarczy bowiem kierować się jedynie wykładnią literalną lecz również brać pod uwagę jego wykładnię celowościową i systemową, a więc cel i sens stosowania przepisu. Organ I instancji podkreślił, że odmienna wykładnia prowadziłaby do nadużyć, ponieważ wystarczyłoby porozdzielać wynagrodzenie danego nauczyciela na poszczególne czynności prawne, czy szkoły wchodzące w skład placówki, by w ten sposób, pomimo, że świadczy on pracę w ramach jednej placówki, zwiększyć możliwość dotowania ponad wartości ustawowe.
Podsumowując tę kwestię, organ I instancji podkreślił, że nie ma znaczenia, iż nauczyciel wykonuje pracę w kilku Szkołach wchodzących w skład S., skoro zatrudniony jest de facto w placówce w skład, której wchodzą te Szkoły.
Skoro nauczyciel zawiera umowę o świadczenie pracy w niepublicznym S. z jego Dyrektorem to jest pracownikiem niepublicznego S., nie zaś Szkoły wchodzącej w jego skład.
Organu I instancji zwrócił uwagę, że na podkreślenie zasługuje fakt, iż ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) – dalej: "ustawa zmieniająca" znowelizowała m.in. art. 35 u.f.z.o. (art. 44 pkt. 17 ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw) w zakresie przepisów dotyczących ograniczenia kwoty środków z dotacji, wypłacanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczonych na wynagrodzenia osób zatrudnionych w szkołach i placówkach publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne. Uzasadnienie do projektu ustawy, o której mowa powyżej wskazywało na potrzebę uszczegółowienia art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Ustawodawca wskazał, że "z uwagi na fakt, że wprowadzony w u.f.z.o. przepis art. 35 ust. 1 lit. a budzi wątpliwości interpretacyjne w ustawie zaprojektowano niezbędne doprecyzowania, które wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. (art. 153 pkt 5 projektu ustawy). Przepisy art. 35 ust. 1 znowelizowanej ustawy wskazują jakie wydatki bieżące mogą zostać pokryte z dotacji wypłacanej szkole lub placówce z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym określają limit środków dotacyjnych, które można przeznaczyć na wynagrodzenia pracownicze (Druk nr 2861 - Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw).
Dodatkowo organ I instancji wskazał, że art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowił, że dotacje samorządowe są przeznaczone na dofinansowanie (nie zaś sfinansowanie) realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W związku z tym. że wynagrodzenie dyrektora oraz nauczycieli wraz z dodatkami i nagrodą uznaniową w danym miesiącu przekroczyło ustawowy limit, w pozostałym zakresie, ponad 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, powinno zostać pokryte ze środków zapewnionych przez organ prowadzący, pochodzących z innych źródeł niż dotacja samorządowa. Niedopuszczalna jest w opinii organu I instancji praktyka stosowana w S. w M. rozkładania na raty np. nagrody dyrektora w taki sposób, aby przez kolejne miesiące wszystkie wypłaty z dotacji mieściły się w granicach ustawowych. Zdaniem organu takie działanie należy uznać za obejście przepisów ustawy.
Organ I instancji podniósł, że sumowanie wynagrodzenia z kilku szkół wchodzącej w skład jednej placówki prowadzonych przez ten sam organ prowadzący potwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w S. w piśmie z [...] października 2020 r. wskazując, że z przepisu art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika, że pracodawcą nauczyciela jest ośrodek, nie zaś poszczególne szkoły wchodzące w skład ośrodka. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. ogranicza wysokość przedmiotowej dotacji. Z uwagi na wątpliwości co do sposobu określenia limitu wynagrodzenia, o którym mowa wynikające z wykładni funkcjonalnej analizowanego przepisu Regionalna Izba Obrachunkowa w S., wystąpiła w przedmiotowej sprawie z zapytaniem do MEN, ale do dnia rozpoznawania sprawy organ nie otrzymał informacji zwrotnej w przedmiotowej sprawie.
Organ I instancji dysponował jednak odpowiedzią Dyrektora Departamentu Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki z [...] czerwca 2022 r. w sprawie zapisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o. - stanowiące odpowiedź na pismo Wydziału Edukacji i Rozwoju Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] (wyjaśniające te same kwestie). Postanowieniem
z [...] czerwca 2022 r. Organ I instancji dopuścił przedmiotowe pismo jako dowód w prowadzonym postępowaniu.
Organ I instancji ustalił również, że za działalność placówki, w tym w szczególności za zapewnienie warunków jej działania i zapewnienia środków na wypłatę m.in. wynagrodzeń odpowiada (zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.o.) organ prowadzący S.. Jego zdaniem brak regulacji prawnych, aby uznać, że z samorządowej dotacji możliwe jest całkowite sfinansowanie kosztów działalności niepublicznej placówki, bez względu na okoliczność, czy istnieją inne źródła finansowania działalności placówki, w tym np. czy w danej placówce jest pobierane czesne, czy też nie.
W tym zakresie powołując się na art. 252 ust. 1 u.f.p, organ I instancji wskazał, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Organ I instancji podkreślił, że brak definicji ustawowej dla pojęcia dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji pobranych nienależnie bądź w nadmiernej wysokości. Wskazał jednakże na definicję wypracowaną przez doktrynę. Zgodnie z tym poglądem, dotacja wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych działań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa
(tak: Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także taka dotacja nosi znamiona
dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (tak: wyrok WSA w Szczecinie
z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt ISA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).
Zdaniem organu I instancji, skoro sprawa dotyczy "dotacji oświatowej", której środki beneficjent zobligowany był spożytkować na realizacje zadań określonych
w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i każdy wydatek, który pokryty został z dotacji należy poddać weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem i przesądza o konieczności zwrotu.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że w analizowanym przypadku część otrzymanej dotacji była wydatkowana na cel określony w art. 35 u.f.z.o. (wynagrodzenie Dyrektora i 1 nauczyciela), jednakże w wysokości wyższej, niż przewiduje limit, o którym mowa w art. 35 ust. 1, pkt 1 ppkt a tiret drugi u.f.z.o.
W opinii organu I instancji niedokonanie przez Stronę zwrotu, pomimo wezwania, skutkowało wypełnieniem przesłanek do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu dotacji. Ponadto w przypadku dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem termin naliczania odsetek ma charakter sankcyjny, ponieważ odsetki naliczane są począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj. tak jakby od początku podlegała obowiązkowi zwrotu.
Dodatkowo organ I instancji wskazał na art. 54 § 1 pkt 7 i art. 54 § 2 i § 3 O.p. i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wyłączył okres naliczania odsetek,
tj. od dnia wszczęcia postępowania ([...] czerwca 2020 r.) do dnia doręczenia niniejszej decyzji. Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie odsetki winny być wyliczone od kwot miesięcznych przekroczeń limitu wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., za okres od dnia przekazania miesięcznych transz dotacji (transze były przekazywane zgodnie ze wskazanymi przez organ I instancji terminami) do dnia [...] czerwca 2020 r.
(tj. przeddzień wszczęcia postępowania administracyjnego) oraz za okres od dnia doręczenia niniejszej decyzji do dnia zapłaty.
Reasumując, organ I instancji uznał, że wszelkich ustaleń w sprawie dokonano na podstawie przepisów prawa, dowodów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz w trakcie kontroli doraźnej w S.
(dla którego organem prowadzącym jest T. w S.) dotyczącej oceny prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu M. szkołom i placówkom niepublicznym w 2018 r. uznając je za wiarygodne, z wyłączeniem dowodów wskazujących na publiczny charakter placówki.
Postanowieniem z [...] października 2022 r. wydanym w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Starosta M. sprostował oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe ujawnione w decyzji organu I instancji z [...] września 2022 r. Postanowienie zostało doręczone Stronie [...] października 2022 r. i stało się ostateczne.
Na decyzję organu I instancji, pismem z [...] października 2022 r., Strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania
w I instancji w całości, względnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach decyzji, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa sprawa była rozstrzygana przez organy administracji, co skutkowało kilkukrotnym uchyleniem decyzji organu I instancji. Obecnie sprawa rozpoznawana jest już po raz czwarty.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z większości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy należy wywieść o niepublicznym statusie placówki prowadzonej przez Stronę, w tym Szkół znajdujących się strukturze S.. Potwierdzać to ma: decyzja ostateczna Starosty M. nr [...]
z [...] sierpnia 1999 r. o nadaniu S.P. w M. uprawnień szkoły publicznej; decyzja Starosty M. nr [...] z [...] września 2008 r. o nadaniu S.S. uprawnień szkoły publicznej (choć Strona decyzje te postrzega za dowody świadczące o publicznym statusie placówki); zaświadczenia o wpisie oraz o zmianach wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych inicjowanych przez samą Stronę z roku 2005, 2008 2016, 2017 dotyczące odpowiednio: S. , S.P., S.S. .
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Strona nie dostrzega, że wyłącznie szkoły o statusie niepublicznym mogły ubiegać się o uzyskanie uprawnień szkoły publicznej, co jednak nie oznacza, że z chwilą uzyskania tych uprawnień przekształciły się w szkoły publiczne. Dalej szkoły te pozostają niepublicznymi i nie podlegają wykreślaniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ponadto do [...] września 2019 r. w systemie oświaty funkcjonowały szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkół publicznych i bez takich uprawnień, przy czym szkoły podstawowe i gimnazja z chwilą rozpoczęcia działalności powinny były posiadać takie uprawnienia, z uwagi na obowiązek szkolny. Z kolei szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkół publicznych w związku z art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, są obecnie wygaszane.
Organ odwoławczy podkreślił, że Krajowym Rejestrze Urzędowych Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON]) S. identyfikowany jest jako niepubliczna placówka systemu oświaty, podobnie jak i szkoły wchodzące w strukturę S..
W opinii organu odwoławczego fakt niezakończenia postępowania wszczętego przez MEN (w zakresie Decyzji Kuratora Oświaty w G.. nr [...]
z [...] czerwca 1996 r. w sprawie zezwolenia na założenie placówki publicznej), nie jest przeszkodą do prowadzenia niniejszego postępowania. Podkreślił, że nie budzi jego wątpliwości, że Strona wnioskowała o dotację na rok 2018 w trybie uchwały Rady Powiatu nr [...] i we wnioskach o udzielenie dotacji powoływano
się na aktualne zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ponadto we wszystkich latach istnienia obowiązku przekazywania danych wg stanu na dzień 30 marca oraz 30 września, wskazywano S., jako placówkę niepubliczną oraz że Szkoły funkcjonowały w jego strukturze. Tym samym występując o dotację za rok 2018 Strona zidentyfikowała S., jako placówkę niepubliczną oraz Szkoły, jako niepubliczne o nadanych uprawnieniach szkół publicznych.
Zdaniem organu odwoławczego rozliczenie dotacji winno nastąpić wedle przepisów w oparciu, o które Strona pobrała dotacje tj. dla placówek/szkół niepublicznych, w takim też charakterze Strona występowała w obrocie prawnym.
Nie zachodziła, więc podstawa do zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co podnosiła Strona w postępowaniu przed organem I instancji, w tym również nie wystąpiły w sprawie inne przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji.
W opinii organu odwoławczego, prowadząc postępowanie administracyjne organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (zgodnie z art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił, że fakt wystąpienia przez Starostę do MEN z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Decyzji Kuratora Oświaty w G.. Z [...] czerwca 1996 r. nr [...], nie oznaczało (co sugeruje Strona), że zmierzał on do uznania tej decyzji za niezgodną z prawem.
Tymczasem organ poddał analizie treść tej Decyzji i następnie wyraził przed MEN swoje stanowisko w sprawie, o którym następnie poinformował Stronę w treści Decyzji z dnia [...] września 2022 r.
Organ odwoławczy wyraził pogląd, że Strona winna rozliczyć się z dotacji za rok 2018 w trybie, w którym tę dotację pobrała. Wystąpiła o dotację dla placówki niepublicznej w ramach, której funkcjonują szkoły niepubliczne i taka dotacja została jej przekazana przez organ dotujący. Przy wykorzystywaniu dotacji oraz jej rozliczaniu. W tym zakresie podkreślił, że Strona powinna uwzględniać przepisy, które odnoszą się do placówek niepublicznych.
W dalszej kolejności organ odwoławczy poddał rozważeniom kwestię rozstrzygnięcia, w jakim brzmieniu należy zastosować do niniejszej sprawy przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. tj. czy w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą zmieniającą, czy też w brzmieniu znowelizowanym przez tę ustawę.
Strona domagała się przyjęcia tej drugiej opcji, zarzucając organowi I orzekanie na postawie nieobowiązujących przepisów, a co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem limitu wynagrodzenia tj. miesięcznie zamiast rocznie.
Organ odwoławczy po analizie przepisów prawa, stwierdził że z dniem
[...] stycznia 2019 r. przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. uległ nieznacznej modyfikacji, w ten sposób, że w zadaniu pierwszym zakres wymienionych dotacji uległ
rozszerzeniu o art. 31a tj. zapis "art. 28-30" zmieniono na: "28-31a". Z kolei z dniem
[...] stycznia 2020 r. weszła w życie zmiana przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o.,
który otrzymał nowe brzmienie. Organ odwoławczy uznał, że wynagrodzenie nauczyciela dyplomowanego (średnie) jest pojęciem ustawowym określonym wart. 30 ust 3 Karty Nauczyciela, do którego to przepisu wprost odsyła art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. (średnie wynagrodzenie stanowi dla nauczyciela dyplomowanego 184% kwoty bazowej określanej dla nauczycieli corocznie w ustawie budżetowej). W opinii organu odwoławczego, skoro w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 r. wskazano, że wynagrodzenie nie może przekroczyć miesięcznie 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art 30 ust. 3 pkt 4 Karty Nauczyciela, to przepis w tym brzmieniu należy zastosować do rozliczenia dotacji za rok 2018.
Natomiast z dniem [...] stycznia 2020 r. w art. 35 u.f.z.o. ustawodawca wprowadził nie tylko mechanizm obliczania maksymalnego rocznego wynagrodzenia w odniesieniu do 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, ale także sformułował obowiązek przeliczenia tego wynagrodzenia na maksymalny wymiar czasu pracy, z uwzględnieniem art. 292 § 1 kodeksu pracy, a zatem wyprowadził zasadę proporcjonalnego zmniejszenia limitu maksymalnego wynagrodzenia w zależności do wymiaru czasu pracy. Tym samym zmiana art. 35 u.f.z.o. w zakresie mechanizmu obliczania wynagrodzenia nie miała wyłącznie charakteru doprecyzowującego,
lecz była zmianą normatywną, zwłaszcza, że ustawa zmieniająca cześć jednostek redakcyjnych z art. 35 u.f.z.o. wprowadziła w życie z dniem [...] stycznia 2019 r.,
a część dopiero z dniem [...] stycznia 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że brak uzasadnienia dla tezy, że zmiany w zakresie mechanizmu ustalania maksymalnego wynagrodzenia posiadały charakter doprecyzowujący skoro ta zmiana wymagała aż rocznego vacatio legis (w przeciwieństwie do innych zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą już w styczniu 2019 r.).
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie przepis
art. 35 ust. 1 pkt 1. należy stosować w brzmieniu obowiązującym w roku 2018,
a tym samym przekroczenie limitu wynagrodzenia, o którym mowa w art. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. należy wiązać z przekroczeniem średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego w ujęciu miesięcznym, niemniej dla stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego limitu wynagrodzenia miesięcznego konieczne jest uprzednie ustalenie, czy wynagrodzenia sfinansowane z dotacji wypłacane poszczególnym osobom przekroczyły pułap maksymalnego wynagrodzenia rocznego.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji dostosował się do wytycznych zamieszczonych w decyzji uchylającej. Dane powoływane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczące poszczególnych miesięcy znalazły oparcie w dokumentach pochodzących od Strony, tj. w karcie przychodów ze stosunku pracy za rok 2018 na nazwisko P. R. przedstawiającej wynagrodzenie brutto za okres od stycznia do grudnia 2018 r. z adnotacją głównej księgowej o pokryciu z dotacji kwoty [...]zł oraz w karcie przychodów ze stosunku pracy za rok 2018 na nazwisko M. R. przedstawiającej wynagrodzenie brutto za okres od stycznia do grudnia 2018 r.
z adnotacją głównej księgowej, o pokryciu z dotacji kwoty [...]zł.
W aktach znajdują się, także listy płac S. obejmujące wypłaty wynagrodzeń za poszczególne miesiące dla P. R. oraz M. R..
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu Strona zarzuciła, że rozliczenie za kwiecień i za październik uległo wzrostowi w stosunku do rozliczeń przedstawianych w poprzednich decyzjach oraz w protokole z kontroli. W tym zakresie organ odwoławczy przeprowadził analizę i przedstawił wynikające z niej wnioski.
Wyjaśnił, że w decyzji organu I instancji ustalono, iż w miesiącu kwietniu wysokość wynagrodzenia ze stosunku pracy dla P. R. wyniosła [...] zł, zaś z umowy zlecenia [...] zł, z kolei w przypadku M. R. wysokość wynagrodzenie ze stosunku pracy w miesiącu kwietniu została ustalona w kwocie [...]zł zaś z umowy zlecenia [...] zł. Organ odwoławczy uznał, ze kwoty
te są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych.
Natomiast odnosząc się do października 2018 r. wskazał, że wynagrodzenia z umowy o pracę (podane w decyzji organu I instancji) wyniosły dla P. R. [...] zł, zaś z umowy zlecenia [...] zł i dla M. R. [...] zł , zaś z umowy zlecenia [...] zł. Odpowiadając na zarzut Skarżącego, że kwoty te nie odpowiadały rzeczywistości, organ odwoławczy stwierdził, że również te kwoty są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych.
Organ odwoławczy dostrzegł natomiast błąd (na który wskazywał Skarżący) w podsumowaniu wynagrodzeń miesięcznych z umowy o pracę oraz umów zlecenia. Zapis ten objęty został zakresem postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej i tym samym wynagrodzenie roczne z umowy o pracę za rok 2018
P. R. to suma wynagrodzeń miesięcznych za okres I - XII i wynosi [...] zł (nie zaś [...] zł), zaś z umów zlecenia [...] zł (nie zaś [...] zł), łącznie [...] zł. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że kwotę [...]zł stanowiącą sumę wynagrodzenia pracowniczego za okres I - XII 2018 pokryto z dotacji, (co wynika z adnotacji głównej księgowej zamieszczonej w karcie przychodów). Natomiast okoliczność finansowania z dotacji wynagrodzenia z umów zleceń nie była przez Stronę kwestionowana na żadnym z etapów postępowania.
W przypadku wynagrodzeń dla M. R. nie stwierdzono nieprawidłowości rachunkowych. Organ odwoławczy podsumował, że podobnie
i w tym przypadku, okoliczność finansowania z dotacji wynagrodzenia z umów zleceń dla M. R. nie była kwestionowana na żadnym z etapów postępowania, a zatem sumując wynagrodzenia pracownicze oraz z umów zleceń, wynagrodzenie sfinansowane środkami dotacyjnymi wynosiło [...] zł.
W zakresie podnoszonych przez Stronę rozbieżności pomiędzy wartościami wynagrodzenia za kwiecień 2018 r. dla P. R. i październik 2018 r. dla M. R., organ odwoławczy wskazał, iż decyzje do których odwoływała się Strona zostały uchylone, a organ I instancji nie był związany ustaleniami z kontroli zawartymi w protokole kontroli. Organ I instancji dokonał bowiem po wszczęciu postępowania administracyjnego od początku wszelkich niezbędnych ustaleń, aby ocenić całość materiału dowodowego i zakończyć to postępowanie decyzją opartą o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Organ odwoławczy w oparciu o ww. ustalenia sformułował stanowisko dotyczące istoty sporu, który zidentyfikował, jako spór o to czy przy weryfikacji limitu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugi u.f.z.o. wynagrodzenie z tytułu pracy świadczonej przez P. R. na rzecz uczniów S.P. oraz na rzecz wychowanków S., pełniącego zarazem funkcje Dyrektora S. (za którą to P. R. otrzymał miesiącu grudniu 2018 r. nagrodę uznaniową) - należy uwzględnić w kwocie łącznej, czy też wynagrodzenia te nie podlegają sumowaniu.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał zsumowania wszystkich składników wynagrodzeń tj. wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami należnego z tytułu pracy wykonywanej na rzecz dzieci w S.P., wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe jak też nagrodę uznaniową za pełnienie funkcji Dyrektora S. oraz wynagrodzenia z umów zleceń, wskazując że P. R. posiadał jeden stosunek pracy (jedną umowę o pracę) w S. oraz dodatkowo umowy zlecenia zawierane w ramach S.. Podobnie postąpił w przypadku M. R., która otrzymywała wynagrodzenie z tytułu pracy na rzecz dzieci S.P. - Gimnazjum oraz na rzecz wychowanków S., a więc dokonał zsumowania wszystkich składników wynagrodzeń tj. wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, nagrodę jubileuszową oraz wynagrodzenia z umów zleceń, wskazując że M. R. posiadała jeden stosunek pracy (jedną umowę o pracę w S. oraz dodatkowo umowy zlecenia zawierane w ramach S..
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że P. R. miał jeden stosunek pracy i wynikające z tego stosunku pracy jedno wynagrodzenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Tak samo, w jednym stosunku pracy pozostawała M. R., której przysługiwało jedno wynagrodzenie. Pracodawcą dla obojga był w roku 2018 S., z kolei organem prowadzącym była osoba prawna tj. T. w S..
Wbrew zarzutom Skarżącego, organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem zawartym w decyzji organu I instancji, iż w sprawie nie znajduje zastosowanie
art. 182 u.p.o., albowiem S. nie funkcjonuje w zespole w rozumieniu
tego przepisu. W tym zakresie wskazał na statut S., co przesądza
o jego złożonej strukturze, podczas gdy art. 182 u.p.o. wprowadza jedynie uprawnienie dla organu prowadzącego samodzielne szkoły czy placówki, by połączyć
je w zespół - dla celów organizacyjnych. Jednakże organ odwoławczy zgodził
się ze Skarżącym, że odwoływanie się przez organ I instancji do rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., nie było konieczne ani właściwe.
Organ odwoławczy podzielił, także stanowisko organu I instancji, że nie ma znaczenia okoliczność, iż wynagrodzenie danego pracownika jest finansowane
z kilku dotacji, gdyż limit wynagrodzenia o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. określony jest dla osoby zatrudnionej, a nie dla otrzymanej dotacji.
Wyjaśnił, że pracownik zatrudniony w S. realizujący przydzielone
mu czynności, w tym w ramach godzin dydaktycznych w Szkołach wchodzących w skład S. otrzymuje jedno wynagrodzenie, pomimo, iż źródło jego finansowania pochodzi z kilku dotacji. Prawidłowe okazało się twierdzenie, że odmienna wykładnia prowadziłaby do nadużyć.
Organ odwoławczy uznał za słuszne stwierdzenie, że dysponentem przekazanej dotacji był S. (na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o.), a nie poszczególne Szkoły. Odrębność przyznania dotacji oraz jej rozliczenia miała jego zdaniem charakter techniczny, wiązała się nadto odmiennym sposobem naliczania dotacji dla ucznia
i dla wychowanka oraz służyła zapewnieniu przejrzystości i czytelności w zakresie wydatkowania środków pochodzących z dotacji.
Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, że kwestia sfinansowania wynagrodzenia leży po stronie pracodawcy, a w istocie organu prowadzącego placówkę, który może przeznaczyć otrzymane środki dotacyjne na wydatki bieżące w tym na pokrycie wynagrodzenia osoby zatrudnionej w placówce, jednakże jedynie do wysokości ustalonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. Z kolei w sytuacji, gdy wynagrodzenie przekracza pułap ustawowy, wynagrodzenie w części przekraczającej maksymalny limit, powinno zostać pokryte z innych źródeł niż otrzymana dotacja z budżetu powiatu, za co odpowiada organ prowadzący S..
W opinii organu odwoławczego, prawidłowo uznano, że składniki wynagrodzenia P. R. oraz M. R. podlegają sumowaniu przy weryfikowaniu limitu ustawowego wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a tiret drugi u.f.z.o.
i który to limit, nie ulega zwiększeniu z racji pokrywania wynagrodzenia z dotacji przeznaczonej na wydatki bieżące poszczególnych jednostek wchodzących w skład placówki, ani też nie kreuje kilku limitów. Dodatkowo wskazał na pismo Dyrektora Departamentu Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki
z [...] czerwca 2022 r. (włączone przez organ I instancji do materiału dowodowego). Wynika z niego, że nawet wykonywanie pracy na kilku etatach w jednej placówce, nie prowadzi do zwiększenia limitu ustalonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) u.f.z.o.
Końcowo organ odwoławczy uznał (za organem I instancji), że w niniejszej sprawie dotacje wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. Nieprawidłowo, więc podnosił Skarżący, że dotację pobrano w nadmiernej wysokości, ponieważ dotacja została pobrana zgodnie z prawem. Skoro zatem nadwyżka wynagrodzenia powinna zostać sfinansowana ze środków niepochodzących z budżetu Powiatu, a została pokryta z dotacji, to oznacza, że w tej części dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W opinii organu odwoławczego zasadnie powołano, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 252 ust. 5 u.f.p. (co do kwoty dotacji) oraz art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p., (co do podstawy naliczenia odsetek).
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję organu odwoławczego, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z [...] września 2022 r.; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i 4 u.f.p. poprzez uznanie, iż środki objęte "decyzją zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zostały one wydatkowane na wynagrodzenie nauczycieli (czyli zgodnie z przeznaczeniem), a zatem zastosowanie mógłby co najwyżej znaleźć przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. mówiący o środkach w nadmiernej wysokości;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. oraz art. 90 ust. 2a, 2c i 3d u.s.o. poprzez pominięcie, że wniosek o przyznanie dotacji oświatowej na rok 2018 musiał zostać złożony do [...] września 2017 r., zaś limity wynagrodzeń nauczycieli zostały wprowadzone na mocy później uchwalonej ustawy, a zatem nie można zarzucać, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez naliczanie odsetek, jak dla dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy odsetki mogłyby być ewentualnie naliczanie po upływie 1 terminów zwrotu określonych w art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p., czyli jak dla dotacji pobranej w nadmiernej wysokości;
4) naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek w sposób nieprecyzyjny, tj. brak wskazania,
którą z trzech udzielonych dotacji na rzecz kontrolowanych jednostek (S. , S.S. , S.P.) należy zwrócić;
5) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 182 u.p.o., poprzez przyjęcie, że S. nie stanowi i nie może stanowić zespołu szkół oraz przyjęcie, iż brak jest odrębności szkół w zakresie uzyskiwania i rozliczania dotacji - mimo, iż dotacje zostały przyznane odrębnie dla poszczególnych szkół, a nie wyłącznie dla S. ;
6) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. poprzez uznanie, że wynagrodzenie nauczycieli wykonujących zadania w różnych szkołach i placówkach podlega sumowaniu w celu określenia czy doszło do przekroczenia limitu wynagrodzenia nauczyciela, gdy tymczasem wynagrodzenie to powinno być ustalane oddzielnie dla każdej szkoły uzyskującej odrębną dotację;
7) rażące naruszenie przepisu art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie w sposób arbitralny nieuzasadnionej i niekorzystnej dla strony wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o. polegającej na ustaleniu, iż wynagrodzenia nauczycieli uzyskiwanych z kilku placówek sumuje się, podczas gdy nie zastosowano jakiejkolwiek metody wykładni, a zatem wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony;
8) rażące naruszenie przepisu art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przypadku dotacji za rok 2018 r. poszczególne szkoły tworzące S. M. nie mają odrębności w zakresie pozyskiwania i wydatkowania dotacji, gdy tymczasem wcześniej Starosta M. przyznając i kontrolując wydatkowane dotacji (w tym za rok 2015) wręcz podkreślał odrębność szkół, formułując zalecenia mające ową odrębność zapewnić (m.in. poprzez utworzenie oddzielnych rachunków bankowych);
9) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie limit wynagrodzenia nauczycieli właściwy dla szkół niepublicznych, podczas gdy kwestia statusu szkół prowadzonych przez skarżącego nie została jednoznacznie rozstrzygnięta, a ponadto w obrocie prawnym pozostają decyzje wskazujące na status publiczny szkół;
10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 i art. 6 Kpa w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja nr [...] wydana przez Kuratora Oświaty w G.. z dnia [...] czerwca 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, mimo, że organ nie jest do tego uprawniony i mimo tego, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji nadal toczy przed Ministrem Edukacji i Nauki pod sygnaturą [...];
11) naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów
art. 2 pkt 12 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w zw. z art. 32 oraz art. 70 ust. 3 Konstytucji RP co przejawiało się w pominięciu założeń regulacji, celu ustawodawcy, funkcji przepisów i przyjęciu przez organ, że także w przypadku placówek niepublicznych, które z racji świadczenia usług specjalistycznych są w całości finansowane z środków publicznych i nie mają możliwości pozyskania na swoje potrzeby środków zewnętrznych, powinien znaleźć zastosowanie próg dotacji w wysokości 150%, a nie 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego.
12) naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez:
- brak wyjaśnienia, którą z trzech dotacji udzielonych na rzecz kontrolowanych jednostek (S. , S.S., S.P. ) należy zwrócić i w jakiej części,
- pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny materiału dowodowego wskazującego na publiczny status przynajmniej niektórych placówek wchodzących w skład S. ,
- niewskazanie przyczyn braku analizy wynikającego z arkuszy organizacyjnych szkół podziału obowiązków nauczycieli na poszczególne, odrębne placówki S. ,
- brak wyczerpującego uzasadnienia przyjętej tezy o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, jak również zaniechanie wykładni przepisów prawa budzących wątpliwości, a stanowiących podstawę decyzji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący uszczegółowił powyższe zarzuty.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko opisane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) – dalej: "u.u.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej.
Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.u.s.a.).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie braku stwierdzenia ww. naruszeń, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.
Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego Skarżący, który pełni rolę organu prowadzącego wobec: S., S.P.
i S.S., wydatkował otrzymane środki z dotacji oświatowej za 2018 r.
zgodnie, czy niezgodnie z przeznaczeniem.
Innymi słowy, rozstrzygnięcia wymaga czy wydatkowanie dotacji
na wynagrodzenie osób zatrudnionych w S., S.P. i S.S. przekraczające dopuszczalny limit, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., ale przed zmianami wprowadzonymi z dniem 1 stycznia 2019 r. i 1 stycznia 2020 r., stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro sprawa dotyczy "dotacji oświatowej", której środki Skarżący zobligowany był spożytkować na realizacje zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. tj. na wynagrodzenie Dyrektora S. i 1 nauczyciela, to każdy wydatek, który pokryty został z dotacji należało poddać weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem prawa.
Ponadto organ odwoławczy przesądził, że na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w analizowanym przypadku rozstrzygnięcie powinno
zostać oparte o art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a tiret drugi u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] stycznia 2018 r. (ale przed zmianami wprowadzonymi [...] stycznia 2019 r.
i [...] stycznia 2020 r.). Tym samym brak zgodności z ww. regulacją uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem i przesądza o konieczności zwrotu dotacji do budżetu j.s.t.
Organ odwoławczy uznał, że wszelkich ustaleń w sprawie dokonano na podstawie przepisów prawa, dowodów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz w trakcie kontroli doraźnej w S. dotyczącej oceny prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu j.s.t., jak dla szkół i placówek niepublicznych w 2018 r., odmawiając słuszności argumentom wskazującym, że przedmiotowe placówki są szkołami i placówkami publicznymi.
Zdaniem Skarżącego środki objęte decyzją zostały wydatkowane na wynagrodzenie nauczycieli, które powinno być ustalane oddzielnie dla każdej szkoły uzyskującej odrębną dotację, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący
nie zgodził się z twierdzeniem, że wynagrodzenie nauczycieli uzyskiwane z pracy
w kilku placówkach sumuje się, podczas gdy w przypadku dotacji za rok 2018 r. poszczególne szkoły tworzące S. dysponowały odrębnością.
Tym samym w opinii Skarżącego w sprawie nie powinny znaleźć zastosowania limity wynagrodzenia nauczycieli właściwe dla szkół niepublicznych, ponieważ status placówek prowadzonych przez Skarżącego nie został jednoznacznie rozstrzygnięty.
Skarżący zakwestionował, również prawidłowość postępowania organów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Przechodząc do oceny prawidłowości przedmiotowej decyzji, Sąd wskazuje na przepisy prawa, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego – kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. Należą do nich dotacje oświatowe, których sprawa dotyczy.
Zasady i tryb zwrotu dotacji oświatowej określają przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p.
Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5).
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu
wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu
15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2.
Stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Przytoczone uregulowania określają przypadki dotacji, podlegających
zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranych nienależnie, 4) pobranych w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. w powiązaniu z art. 251
i/lub art. 252 u.f.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu
do tych należności.
W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji
(w tym wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta, takiej dotacji.
Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.
Z treści art. 67 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Trzeba też podkreślić, że "stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia - www.sn.pl). Konkludując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.
W pierwszej kolejności Sąd rozważył zagadnienie przedawnienia w sprawie, mimo że Skarżący nie formułował w skardze zarzutu w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, co Sąd już wskazał, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, ale także, że w związku
z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p.,
w myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest więc upływ terminu płatności podatku.
Mając na uwadze treść art. 251 i art. 252 u.f.p. w związku z odpowiednim stosowaniem art. 70 § 1 O.p. termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi.
W sprawie poddanej kontroli Sądu zaskarżona decyzja dotyczy zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.).
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną m.in. w wyrokach NSA z 21 lutego 2020 r., o sygn. akt I GSK 1649/19; z 14 stycznia 2019 r., o sygn. akt II GSK 2656/18; z 18 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 4503/16; z 5 września 2018 r., o sygn. akt I GSK 2583/18, zgodnie z którą termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek
zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści wywiedzione zostało z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p. wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe. Należy zauważyć, że podobną regułę odnośnie do daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.
W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi w tym przypadku do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta.
W takich, więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Bez wpływu na bieg terminu przedawnienia pozostaje okoliczność, że po zakończeniu roku składane jest rozliczenie dotacji. Nie ulega wątpliwości, że dokument ten posiada istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia przez właściwy organ wysokości wykorzystanej dotacji oraz kwoty przypadającej do zwrotu. Złożenie rozliczenia dotacji nie można jednak klasyfikować tak samo jak deklaracji podatkowych w ramach instytucji tzw. samowymiaru podatku, tak samo jak obowiązku zwrotu dotacji nie można traktować na równi ze zobowiązaniem podatkowym. Pomijając bowiem szczególny wypadek niewykorzystania całości lub części dotacji w ciągu roku, zobowiązanie do zwrotu nie należy do istoty stosunku dotacji, który polega na bezzwrotnym,
co do zasady, transferze środków publicznych z budżetu do beneficjenta. Zobowiązanie do zwrotu dotacji do budżetu j.s.t. jest w założeniu ustawodawcy wyjątkiem od reguły i najczęściej wynika dopiero z decyzji wydanej na podstawie art. 252 u.f.p.
Reasumując bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu j.s.t. wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację.
Na gruncie sprawy poddanej kontroli Sądu dotacja została przyznana i przekazana Skarżącemu w 2018 r., zatem ustawowy 5-letni termin przedawnienia stosownie do regulacji art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 252 ust. 1 u.f.p. upływa z dniem 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że decyzje w sprawie (jako wydane i doręczone przed 31 grudnia 2023 r.) zostały wydane przed upływem przedawnienia w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 r.
W następnej kolejności Sąd przeprowadził analizę przebiegu postępowania administracyjnego. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia: art. 107 § 1 pkt 5
w zw. z art. 104 § 2 i art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. i wskazał na sformułowanie
przez organ rozstrzygnięcia zawierającego nieprecyzyjnie opisany obowiązek
zwrotu dotacji, bez wskazania którą z trzech udzielonych dotacji należy zwrócić;
art. 7a § 1 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a. wskazał, że organ przyjął nieuzasadnioną i niekorzystną dla Skarżącego wykładnię przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o., przez przyjęcie iż wynagrodzenia nauczycieli uzyskiwanych z kilku placówek sumuje się, a więc S. i tworzące je Szkoły nie mają odrębności w zakresie pozyskiwania i wydatkowania dotacji i mimo wątpliwości, w tym zakresie organ nie rozstrzygnął na korzyść Skarżącego; art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a. i wskazał, że organ nie wyjaśnił, którą z trzech dotacji udzielonych na rzecz kontrolowanych jednostek należy zwrócić i w jakiej części, pominął w uzasadnieniu decyzji oceny materiału dowodowego wskazującego na publiczny status przynajmniej niektórych placówek wchodzących w skład S. nie wskazał przyczyn braku analizy wynikającego z arkuszy organizacyjnych szkół podziału obowiązków nauczycieli na poszczególne, odrębne placówki S., nie uzasadnił wystarczająco tezy o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem i zaniechał wykładni przepisów prawa budzących wątpliwości, a stanowiących podstawę decyzji.
W tej sytuacji kluczowa jest ocena ww. zarzutów dotyczących naruszeń prawa procesowego, ale również innych przepisów postępowania administracyjnego,
tj. m.in.: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 81,
art. 81a § 1 k.p.a.
Sąd zauważa, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W myśl zaś art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Jak stanowi art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego
ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności
jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (§ 2).
Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1),
a ponadto organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych,
które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa,
i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy,
aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Ponadto Sąd wskazuje, że zgodnie z normą art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej zaś zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1), organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2), organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3) natomiast fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4).
Zebrane w toku postępowania dowody organ ocenia z poszanowaniem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, tj. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z kolei, jak stanowi art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być
uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia
się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.
Przepis art. 81a § 1 k.p.a. ustanawiający zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości
co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Na podstawie art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).
Sąd zauważa ponadto, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ostatniej zaś kolejności Sąd wskazuje, że w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu organy w rozpoznawanej sprawie nie uchybiły powyższym regułom postępowania.
Sąd zauważa bowiem, że decyzja organu I instancji z [...] września 2022 r., została wydana w następstwie wydania przez organ odwoławczy w dniu
[...] czerwca 2022 r. decyzji kasacyjnej. W tym miejscu warto wskazać, że zgodnie
z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Odnosząc się do ww. regulacji wyjaśnić należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów
w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji
(por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06). Oznacza to,
że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zawarł stanowiska, co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy słusznie uznał natomiast, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie obarczone zostało istotnymi wadami postępowania, gdyż rozstrzygnięcie zasadniczej w przedmiotowej sprawie kwestii, tj. ustalenia statusu S. i Szkół, ustalenia limitów wynagrodzenia i przekroczeń tych limitów, w oparciu o właściwe przepisy u.f.z.o. W ocenie Sądu, wskazane braki dowodowe niewątpliwie należały do istotnych, gdyż nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie dowodów w zakresie podstawowych dla sprawy ustaleń.
Organ I instancji zastosował się do ww. zaleceń i ponownie przeprowadzając postępowanie zgromadził i przeanalizował obszerny materiał dowodowy obejmujący pismo Kuratorium Oświaty w G.. z [...] czerwca 1996 r.; decyzję nr [...] Kuratora Oświaty w G.. z [...] czerwca 1996 r.; decyzję Nr [...] Kuratora Oświaty w G.. z [...] października 1996 r.; pismo z dnia [...] maja 1999 r.; wniosek S. z [...] czerwca 1999 r. kierowany do Kuratora Oświaty w S.; pismo Kuratorium Oświaty z dnia [...] czerwca 1999 r.; pismo Prezesa Zarządu Województwa T. z [...] sierpnia 1999 r.; pismo [...] Kuratorium Oświaty, Wydziału Nadzoru Pedagogicznego
z [...] sierpnia 1999 r.; zaświadczenie Starosty M. z [...] sierpnia 1999 r.; decyzję Starosty M. z [...] sierpnia 1999 r.; decyzję Nr [...] Starosty M. z [...] sierpnia 1999 r.; pismo Starosty M.
z [...] maja 2000 r. do Kuratorium Oświaty w S.; zaświadczenie Starosty M. z [...] września 2005 r. zaświadczenie Starosty M.
z [...] września 2005 r.; zaświadczenie Starosty M. z [...] września 2005 r.; wniosek Prezesa Zarządu T. w S. z [...] stycznia 2017 r.; wniosek Prezesa Zarządu T. w S. z [...] stycznia 2017 r.; zaświadczenie Starosty M. z [...] czerwca 2017 r.; pismo Prezesa
Zarządu T. w S.
z [...] października 2017 r.; zaświadczenie Starosty M. z [...] października 2017 r.
W toku postępowania organ I instancji uwzględnił, także wniosek dowodowy Skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. (za którym złożono wniosek o udzielenie dotacji
na rok [...] złożony przez S. wniosek o udzielenie dotacji na rok [...] złożony przez S.P. wniosek o udzielenie dotacji na rok [...] złożony przez
S.S.; rozliczenie dotacji oświatowej za rok 2018 dla poszczególnych Szkół; arkusz organizacyjny na rok [...] z rozbiciem godzin na poszczególne placówki; arkusz organizacyjny na rok [...] z rozbiciem godzin na poszczególne placówki), wniosek dowodowy z [...] czerwca 2021 r. (za którym złożono sprawozdanie z audytu
z [...] maja 2021 r. przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S.), wniosek dowodowy z [...] marca 2022 r. (za którym złożono zaświadczenie nr [...] z [...] października 2017 r.; rozliczenia wynagrodzeń nauczycieli za rok 2018 z rozbiciem na poszczególne jednostki).
Skarżący miał również zapewnione prawo do zapoznania się z aktami sprawy zgromadzonymi w toku postępowania i z tego prawa skorzystał [...] marca 2022 r., składając dodatkowy wniosek dowodowy.
Ponadto dostrzec należy, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego [...] czerwca 2022 r. do organu wpłynęło pismo Dyrektora Departamentu Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki
z [...] czerwca 2022 r., stanowiące odpowiedź na pismo Wydziału Edukacji i Rozwoju Starostwa Powiatowego w M. z [...] lutego 2022 r. Organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. dopuścił ww. dowód w prowadzonym postępowaniu.
Sąd zauważa, że postępowanie dowodowe (w zakresie ustaleń co do statusu placówek) obejmowało, także wyjaśnienia świadków, tj. [...] sierpnia 2020 r.
- P. R. (Dyrektor S. i [...] września 2020 r. - K. R. (Główna Księgowa S.. Przesłuchano również przedstawiciela organu założycielskiego - Z. P. (Prezes T. w S.).
Dodatkowo organ I instancji, [...] października 2020 r. wezwał Stronę oraz Dyrektora S. do dostarczenia dodatkowej dokumentacji, w tym przede wszystkim zaświadczenia Starosty M. o wpisie do ewidencji S.P.
lub zezwolenia Starosty M. na założenie szkoły publicznej. Jednakże organ I instancji nie otrzymał wnioskowanej dokumentacji.
Sąd wskazuje, że podejmowane przez organ I instancji czynności obejmowały, także wystąpienie przez organ I instancji z pytaniem do Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji w zakresie statusu S., a odpowiedź została udzielona. Ponadto Wydział ten skierował wniosek do Ministra Edukacji Narodowej o stwierdzenie nieważności Decyzji nr [...] wydanej przez Kuratora Oświaty w G.. w [...] czerwca 1996 r. Z informacji z [...] czerwca 2021 r.
Ministerstwo Edukacji i Nauki zawiadomiło Starostę M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. wniosku, lecz do chwili rozpoznawania sprawy postępowanie to się nie zakończyło.
W ocenie Sądu oparcie się przez organy w rozpoznawanej sprawie na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania uprawniało do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Sąd zauważa również, że wbrew zarzutom skargi, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji, zawierają elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., tj. organy w sposób precyzyjny i szczegółowy wskazały okoliczności stanu faktycznego stanowiące podstawę nałożenia na Skarżącego obowiązku. Nie zostały zatem naruszone zasady postępowania administracyjnego, które powołane zostały powyżej, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia.
Powołane przez organy okoliczności odzwierciedla zgromadzony materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy. Jednocześnie w sposób wyczerpujący powołano właściwą podstawę prawną dokonując jej wyjaśnienia. Organy również w sposób prawidłowy dokonały procesu subsumpcji.
Ponadto w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania (art. 15 k.p.a.). Sąd wskazuje bowiem, że zgodnie z powyższą zasadą każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. W efekcie sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 2004, s. 96).
Sąd podkreśla, że dla realizacji ww. zasady konieczne jest, aby rozstrzygnięcia w obydwu instancjach zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie
to jest prowadzone. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydana została ona z poszanowaniem powyższej zasady, albowiem organ ten dokonał samodzielnej analizy i oceny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy jak i dokonał w sposób prawidłowy i samodzielnie procesu subsumpcji.
Sąd nie podziela również stanowiska Skarżącego w zakresie zupełności stanu faktycznego ustalonego przez organy jak i dokonanej przez organy oceny dowodów.
Sąd wskazuje bowiem, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo
postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w ww. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty
mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie
takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny
(por. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13 - www.sn.pl;
wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13 – dostępny
LEX nr 1349898). Natomiast ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu.
Warto zauważyć również, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP).
W świetle powyższego Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu,
który wskazał, że organ I instancji wszelkich ustaleń w sprawie dokonał na podstawie przepisów prawa, dowodów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz w trakcie kontroli doraźnej dotyczącej oceny prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu szkołom i placówkom niepublicznym w 2018 roku, uznając je za wiarygodne, a odmówił jedynie wiarygodności dowodom wskazującym na publiczny charakter badanych placówek, co uzasadnione zostało w treści decyzji.
Sąd podkreśla, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie uchybiły powyższym kryteriom. Sąd nie dopatrzył się wad w gromadzeniu dowodów, ich niekompletności bądź naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż organy rozważyły całość zgromadzonego wystarczająco materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności. Organ odniósł się, także do zgłaszanych przez Skarżącego twierdzeń.
W efekcie, zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Zarzuty te, jako pozbawione racji, są chybione, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy.
Skoro zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania zostały uznane za bezzasadne, badając legalność zaskarżonej decyzji
za podstawę faktyczną wyroku Sąd przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu odwoławczego (por. uchwała NSA
z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Przechodząc do podstaw materialnoprawnych zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd, wbrew stanowisku Skarżącego, podziela twierdzenie organu odwoławczego, iż fakt niezakończenia postępowania wszczętego przez MEN obejmującego decyzję Kuratora Oświaty w G.. nr [...] z [...] czerwca 1996 r. w sprawie zezwolenia na założenie placówki publicznej, nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania o zwrot dotacji światowej.
W tym zakresie, również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a., który dotyczy ww. decyzji Kuratora Oświaty w G.. nr [...] z [...] czerwca 1996 r., nie może zostać uwzględniony. Organ odwoławczy analizując bowiem materiał dowodowy sprawy pod kątem statusu S.
i Szkół wypowiedział się jedynie w zakresie zmiany przepisów prawa i jej wpływu na ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponadto organ odwoławczy ustosunkował się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy okazji analizy stanowiska Skarżącego, co do oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji z [...] czerwca 1996 r.
Organ odwoławczy stwierdził, w tym zakresie, że nawet, jeśli decyzja
z [...] czerwca 1996 r jest dotknięta wadą nieważnościową, nie zostanie na gruncie obowiązujących obecnie przepisów prawnych, usunięta z obrotu prawnego.
Wypowiedź ta ma charakter ogólnego ustosunkowania się do wskazywanej już wcześniej zmiany prawa.
Dodatkowo wskazać należy, że organ nie był z oczywistych względów właściwy do rozstrzygania kwestii nieważności ww. decyzji. Takiej oceny nie przeprowadza, również Sąd w tutejszym postępowaniu.
Dostrzec należy, że organ odwoławczy wypowiedział się obszernie w zakresie ustaleń dotyczących statusu placówek. Sąd zauważa i jednocześnie podziela opinię, że z większości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że badane placówki (szkoły) mają niepubliczny status. Trafnie bowiem organy obu instancji podnosiły, że potwierdza to m.in. decyzja ostateczna Starosty M. nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. o nadaniu S.P. uprawnień szkoły publicznej oraz decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] września 2008 r. o nadaniu S.S. uprawnień szkoły publicznej, choć Skarżący decyzje te postrzega za dowody świadczące o publicznym statusie placówki.
Właściwa jest ocena organów, której Skarżący nie podziela, że wyłącznie szkoły o statusie niepublicznym mogły ubiegać się o uzyskanie uprawnień szkoły publicznej, co jednak nie oznacza, że z chwilą uzyskania tych uprawnień przekształciły się w szkoły publiczne. Dalej szkoły te pozostają niepublicznymi i nie podlegają wykreślaniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W aktach sprawy znalazły się, w tym zakresie stosowne zaświadczenia i wpisy w rejestrach urzędowych.
Zdaniem Sądu nie można pomijać okoliczności, o której wspomina organ odwoławczy, czyli że Skarżący wnioskował o dotację na rok 2018 w trybie uchwały Rady Powiatu w M. NR [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych. Ponadto Skarżący we wnioskach powoływał się na aktualne zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ponadto sam Skarżący nie zgłaszał wątpliwości, co do posiadanego statusu niepublicznego i nie inicjował postępowań zmierzających do wykreślenia zgłoszenia do ewidencji placówek i szkół niepublicznych.
W tym zakresie słusznie organy stwierdziły, że nie było by zasadne
oczekiwanie na rozstrzygnięcie MEN w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji
z [...] czerwca 1996 r.
Sąd zwraca uwagę, że Skarżący występując o dotację za rok 2018 zidentyfikował S. jako placówkę niepubliczną oraz Szkoły jako szkoły niepubliczne o nadanych uprawnieniach szkół publicznych. Tak, więc rozliczenie
dotacji winno nastąpić wedle przepisów w oparciu, o które pobrano dotację,
tj. jak dla palcówek/szkół niepublicznych. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca rozróżnia szkoły publiczne od szkół niepublicznych, którym nadano uprawnienia szkoły publicznej.
Kolejną kwestią wymagającą omówienia są podstawy dla wyboru właściwego brzmienia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. W tym zakresie wskazać należy na art. 44 pkt. 17 ustawy zmieniającej, którym znowelizowano art. 35 u.f.z.o.
Sąd podkreśla, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. w brzmieniu
pierwotnym tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. (przed zmianami wprowadzonymi z dniem 1 stycznia 2019 r. i 1 stycznia 2020 r.) stanowił: "Dotacje, o których mowa w art 15-21, art. 25, art. 26, art 28 - 30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej,
w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie
wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie: - 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych
przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa
w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego,
o których mowa w art. 21 ust. 1; -150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art 30 ust 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek.
Sąd podziela stanowisko organów, zgodnie z którym w sprawie należy zastosować przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym
w roku 2018, ponieważ zmiany z roku 2019 i 2020 nie miały jedynie charakteru doprecyzowującego. Analiza przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu przekonująca.
Sąd stwierdza, że zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w roku 2018,
a więc przekroczenie limitu wynagrodzenia, o którym mowa w tej regulacji, należy wiązać z przekroczeniem średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego w ujęciu miesięcznym, z tym jednak zastrzeżeniem, iż uprzednio ustalenia wymaga, czy przedmiotowe wynagrodzenia przekroczyły pułap maksymalnego wynagrodzenia rocznego. O takim założeniu przesądza roczny charakter dotacji.
Zdaniem Sądu kwestia ta została wyczerpująco wyjaśniona przez organ odwoławczy. Tym samym prawidłowo postąpiły organy rozstrzygając sprawę w oparciu o zestawienia wynagrodzenia osób zatrudnionych w S. i Szkołach. Z materiału dowodowego sprawy i wniosków przedstawionych przez organy obu instancji wynika, że maksymalne miesięczne kwoty wynagrodzeń na rok 2018 określone zgodnie z ww. zasadami wyniosły w przypadku szkół i placówek niepublicznych w okresie od stycznia do marca 2018 r. - [...] zł, a w okresie od kwietnia do grudnia 2018 r. - [...] zł. Natomiast w ujęciu rocznym wynagrodzenie nie mogło przekroczyć kwoty [...]zł.
W opinii Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń w zakresie wysokości wynagrodzenia P. R. i M. R.. W toku postępowania, bowiem dokonano analizy dokumentacji dotyczącej wynagrodzeń kadry zatrudnionej w S., w tym umów o pracę, umów zlecenia, list płac, rachunków wystawionych przez poszczególnych nauczycieli oraz Dyrektora S. oraz zestawienia wypłaty wynagrodzeń pracownikom przedłożone przez S., arkuszy organizacyjnych za lata 2017-2019
i korekty wydatków na wynagrodzenia nauczycieli oraz nagrodę uznaniową
Dyrektora S.. Sąd uznał, że stanowisko organów wyrażone w kwestii wynagrodzeń oparte zostało na dokumentach źródłowych, tym samy zarzuty Skarżącego w tym zakresie okazały się bezpodstawne.
Sąd dostrzega również konieczność ustosunkowania się do spornej kwestii sumowania wynagrodzeń. Trafnie organy podnosiły, że to Dyrektor S. na podstawie statutu tej jednostki odpowiada za zatrudnianie i zwalnianie nauczycieli i wychowawców oraz innych pracowników placówki. W związku z tym, że poszczególne Szkoły nie są reprezentowane odrębnie przez dyrektorów, Dyrektor S. zawierał jedną umowę o prace z nauczycielami, jak również umowy zlecenia
(jedna umowa dotyczyła też samego Dyrektora). W tym miejscu należy podkreślić, w zgodzie z twierdzeniami organu odwoławczego, że limit wynikający z u.f.z.o.
jest określany dla osoby zatrudnionej, a nie dla przyznanej dotacji. Tak, więc pracownik zatrudniony w S., realizujący godziny dydaktyczne również w Szkołach otrzymuje jedno wynagrodzenie, pomimo, że źródło jego finansowania pochodzi z różnych dotacji.
Ponadto słusznie stwierdzono, że dysponentem dotacji był S. na zasadzie art. 34 ust. 1 u.f.z.o., a nie poszczególne Szkoły.
Z wyjaśnień złożonych przez Prezesa TPD wynika, że Dyrektor S. działa na podstawie udzielonego pełnomocnictwa w imieniu organu prowadzącego,
co więcej odpowiada za zatrudnianie i zwalnianie kadry. Z treści pełnomocnictwa
z [...] stycznia 2014 r. wynika natomiast, że T. w S. jako organ prowadzący S. udzielił umocowania P. R. na czas pełnienia funkcji Dyrektora S. do reprezentowania i załatwiania wszelkich spraw związanych z prowadzeniem działalności S., pozyskania i rozliczania środków finansowych na tę działalność, składania ofert oraz podpisywania umów i dysponowania uzyskanymi funduszami do wysokości uzyskiwanych przychodów.
Sąd dostrzega również, że Statut S. (Rozdział II - KADRA) wskazuje
że w S. zatrudnia się nauczycieli oraz pracowników ekonomicznych, administracyjnych i obsługi. Z kolei § 2 ust. 2 lit. m Statutu wskazuje, że zadaniem Dyrektora S. jest zatrudnianie i zwalnianie nauczycieli i wychowawców oraz innych pracowników placówki.
W tych okolicznościach z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że Szkoły nie dysponują w istotnych dla tej sprawy kwestiach, odrębnością i samodzielnością.
Organ odwoławczy wyjaśniał, że odrębność przyznania dotacji i jej rozliczenia miała charakter techniczny i związana była ze sposobem naliczania dotacji.
W tym zakresie, Sąd podziela opinię organu odwoławczego, a dodatkowo podkreśla, że kwestia odrębności i właściwej oceny, czy w sprawie można mówić o zespole szkół, została szeroko przez organy przedstawiona. Sąd argumenty, w tym zakresie podziela i jednocześnie odmawia zasadności zarzutowi skargi, co do naruszenia art. 182 u.p.o.
Sąd wskazuje, że brak pełnej odrębności placówki i Szkół, co potwierdza
słuszność twierdzenia, iż należało poddać sumowaniu składniki wynagrodzenia przy uwzględnieniu limitu ustawowego wykazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugi u.f.z.o. Limit nie ulega zwiększeniu, ani zwielokrotnieniu tylko z tego powodu, że finansowanie następuje z kilku dotacji.
Powyższe stanowi odpowiedź na zarzut Skarżącego, co do naruszenia
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o., który przy uwzględnieniu całokształtu sprawy,
jest chybiony.
Przechodząc do analizy zarzutu skargi dotyczących naruszenia przepisów
art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i 4 u.f.p., Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Błędne jest stanowisko Skarżącego, że wydatkowanie dotacji na wynagrodzenia z przekroczeniem limitu ustawowego zawartego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. przesądza uznaniu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.
Dotacja została bowiem pobrana w prawidłowej wysokości i nie została, także udzielona bez podstawy prawnej.
Prawidłowo natomiast stwierdziły organy, że wydatkowanie dotacji na wynagrodzenie osób zatrudnionych w placówce ponad dopuszczalny limit, stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zasadnie, też organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
Sąd końcowo wskazuje, że niedokonanie przez Skarżącego zwrotu, pomimo wezwania, skutkowało wypełnieniem przesłanek do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu dotacji. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści wywiedzione zostało z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p. wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe. Należy zauważyć, że podobną regułę odnośnie do daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.
Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, w przypadku dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, termin naliczania odsetek ma charakter sankcyjny, ponieważ odsetki naliczane są począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu j.s.t.
Jednakże dostrzec należy, że organ uwzględnił przepisy art. 54 § 1 pkt 7 i art. 54 § 2 i § 3 O.p. i wyłączył przy naliczaniu odsetek okres od dnia wszczęcia postępowania (tj. od [...] czerwca 2019 r.) do dnia doręczenia decyzji organu I instancji. Tym samym w sprawie odsetki wyliczone zostały od kwot miesięcznych przekroczeń limitu wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., za okres od dnia przekazania miesięcznych transz dotacji do [...] czerwca 2019 r. (tj. przeddzień wszczęcia postępowania administracyjnego) oraz za okres od dnia doręczenia niniejszej decyzji do dnia zapłaty. Dodatkowo Sąd wskazuje, że niezasadny okazuje się być zarzut naruszenia
art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. polegający na naliczaniu odsetek, jak dla dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy odsetki mogłyby być ewentualnie naliczanie po upływie terminów zwrotu określonych w art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p., czyli jak dla dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W tym zakresie
mają znaczenie rozważania Sądu o uznaniu dotacji, jako pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.
Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl., chyba że wskazano inaczej)