I SA/Sz 715/24

I SA/Sz 715/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1327
art 15gg ust 19, ust. 20, ust. 23, ust 23a, ust. 23c, art. 15g ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8 § 1 i art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel Protokolant referent - stażysta Anna Koester po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (Dyrektor WUP, organ I instancji) z 23 lipca 2024 r. znak: [...] w sprawie określenia G. sp. z o.o. z siedzibą w D. (spółka, beneficjent, skarżąca) wysokości przypadającej do zwrotu kwoty oraz orzeczenia o obowiązku jej zwrotu.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – K.p.a.), art 15gg ust 23, ust 23a i ust 28 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 – ustawa covid), art 60 i 67 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm. – u.f.p.).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji określił przypadającą do zwrotu kwotę w wys. [...] zł z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy oraz orzekł o obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, Kolegium wskazało na treść art. 15gg ust. 1, ust. 9-11, ust. 13, ust. 19, ust. 17b, ust. 20 i ust. 21 ustawy covid i stwierdziło, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż 26 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia i składek na ubezpieczenie społeczne pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W efekcie pozytywnej weryfikacji wniosku na rachunek bankowy beneficjenta zostały przekazane kwoty - w postaci dofinansowania do wynagrodzenia dla 11 pracowników za miesiące czerwiec, lipiec i sierpień 2020 r.: [...] zł - 8 lipca 2020 r.; [...] zł; - 31 lipca 2020 r.; [...] zł - 31 sierpnia 2020 r.
Kolegium stwierdziło, że beneficjent przedłożył 18 września 2020 r. błędnie wypełniony formularz rozliczeniowy przyznanych środków, potwierdzenia przelewów wypłat dla pracowników, przelewu podatku PIT4 dla US za czerwiec, lipiec i sierpień 2020 r. oraz przelewów do ZUW za ww. miesiące. Beneficjent nie rozliczył prawidłowo środków oraz nie przedłożył wszystkich dokumentów.
Pismem 3 lutego 2023 r. organ wezwał beneficjenta do przedłożenia: wykazu pracowników objętych wnioskiem, formularza rozliczeniowego prawidłowo wypełnionego oraz oświadczeń RODO. Wezwanie zostało przesłane na adres widniejący w KRS i doręczone 7 lutego 2023 r. 23 lutego 2023 r. beneficjent przedłożył oświadczenia RODO oraz w dalszym ciągu błędnie wypełniony kalkulator rozliczeniowy. Beneficjent nie zwrócił żadnych środków. W związku z powyższym 13 sierpnia 2024 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwrotu nierozliczonych prawidłowo środków.
Kolegium wyjaśniło, że w związku z tym, iż ostatnia transza pomocy została przekazana do beneficjenta 31 sierpnia 2020 r., był on zobowiązany do rozliczenia w terminie do 30 września 2020 r. Obowiązek ten wynikał wprost z przepisów ustawy. Jednocześnie, ustawodawca przewidział, że dyrektor WUP wzywa beneficjenta, który nie dokonał w 30-dniowym terminie rozliczenia, do jego dokonania, wyznaczając beneficjentowi dodatkowy 30-dniowy termin, którego niedochowanie będzie się wiązało z określonymi skutkami prawnymi. Pismem z 3 lutego 2023 r. Dyrektor WUP wezwał beneficjenta do złożenia rozliczenia oraz dostarczenia stosownych dokumentów: wykazu pracowników sporządzonego na dzień złożenia wniosku, formularza rozliczeniowego ze wskazaniem, że kwoty wskazane w formularzu powinny być takie same jak wartości z 3 zakładki kalkulatora, dokumentów potwierdzających przelewy wynagrodzeń, przelewy do ZUS i US, oświadczenia RODO.
Kolegium stwierdziło, że spółka nie złożyła prawidłowego formularza, nie wykorzystała w całości wszystkich przyznanych środków, a ich częściowego zwrotu dokonała dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji. Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał konsekwencje nierozliczenia się przez stronę ze zobowiązania w określonym terminie - sankcja polega na zwrocie całości otrzymanej pomocy. Z tego względu organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy covid, przypisując zaniechaniom spółki określone konsekwencje.
Kolegium oceniło, że wnioski dowodowe spółki nie zasługują na uwzględnienie, albowiem podniesione okoliczności, tj. trudności w prawidłowym wypełnieniu formularza, nie mają wpływu na ocenę decyzji organu I instancji
Spółka zaskarżyła decyzję Kolegium w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek niedokonania merytorycznej oceny złożonego rozliczenia, prawidłowości wykorzystania przyznanych środków, wysokości kwoty należnej do zwrotu, a także wskutek zaniechania ustalenia czy zwrot wynikał z tego, że świadczenie zostało pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej słuszny interes obywatela oraz godzącej w zasadę dotyczącą budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej;
2. art. 7 i 77 §1 w zw. z art., 78 §1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie wskutek odmowy przeprowadzenia dowodów z dokumentów i z przesłuchania skarżącej w osobie Prezesa Zarządu W. M. zawnioskowanych przez skarżącą w odwołaniu wskutek błędnego uznania, że nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 15gg ust. 23a ustawy covid poprzez jego zastosowanie i orzeczenie o zwrocie całej kwoty przyznanego dofinansowania, ewentualnie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwrot w całości środków musi zostać orzeczony przez organ administracyjny w przypadku niewykonania przez stronę wezwania do wykonania obowiązków wskazanych w ust. 19 lub 20 w dodatkowym 30-dniowym terminie;
2. art. 15gg ust. 23c ustawy covid poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o zwrocie części dofinansowania wyłącznie w zakresie kwoty niewykorzystanej.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżąca zauważyła, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że skarżąca nieprawidłowo wypełniła kalkulator rozliczeniowy, bowiem uwzględniła w nim także składki ZUS, a dofinansowanie dotyczyło jedynie wynagrodzenia, a tym samym w kalkulatorze rozliczeniowym skarżąca winna objąć tylko wynagrodzenie. Jednocześnie skarżąca nie zwróciła żądanych środków. Skarżąca zgodziła się, że faktycznie niepotrzebnie podała w kalkulatorze rozliczeniowym również składki ZUS pracowników, jednakże powyższe nie uniemożliwiało dokonania przez organ I instancji rozliczenia przyznanego skarżącej dofinansowania. Ze złożonego przez skarżącą kalkulatora rozliczeniowego jednoznacznie wynika, że z kwoty przyznanego dofinansowania w wysokości [...] zł na wynagrodzenia 11 pracowników, których dotyczył wniosek, w okresie czerwiec-sierpień 2020 r. przeznaczono [...] zł. Oznacza to, że do zwrotu z tytułu przyznanego dofinansowania pozostaje [...] zł. Skarżąca wyjaśniła, że miała problemy z wypełnieniem kalkulatora rozliczeniowego, bowiem działał on błędnie i tylko przy uwzględnieniu składek ZUS podawał prawidłowe kwoty do rozliczenia. Problem z działaniem kalkulatora rozliczeniowego i jego prawidłowym wypełnieniem nie dotyczył tylko skarżącej i był poruszany przez wielu beneficjentów. W takim stanie rzeczy obciążanie skarżącej konsekwencjami błędnego wypełnienia kalkulatora rozliczeniowego jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 K.p.a. Na powyższe okoliczności zawnioskowany został dowód z przesłuchania prezesa skarżącej.
Skarżąca wyjaśniła również, że wystąpiła o prawidłową kwotę dofinansowania, a okoliczność, że w ostatecznym rozliczeniu część dofinansowania nie została wykorzystana na wynagrodzenia, wynika z okoliczności od niej niezależnych powstałych już po przyznaniu dofinansowania. Jeden z pracowników, na których wynagrodzenia skarżąca otrzymała dofinansowanie porzucił w połowie lipca pracę (pracownik nie przyszedł na zmianę 11 lipca i w dniach kolejnych i po licznych interwencjach pojawił się w biurze 15 lipca z prośbą o zwolnienie z pracy), stąd skarżąca wypłaciła mu wynagrodzenie tylko do końca zatrudnienia (połowy lipca). Na miejsce tego pracownika skarżąca zatrudniła inną osobę, ale z uwagi na okoliczność, że nowy pracownik nie był wymieniony we wniosku o dofinansowanie, skarżąca nie mogła przeznaczyć na niego środków z przyznanego dofinansowania. Było to głównym powodem niewykorzystania pełnej kwoty dofinansowania, co obejmowało [...] zł za niewypłacone wynagrodzenie za pozostały okres lipca i [...] zł za niewypłacone wynagrodzenie w sierpniu. W pozostałym zakresie różnica powstała w związku z korzystaniem przez dwóch pracowników, na których zostało przyznane dofinansowanie, z urlopów i zwolnień chorobowych, co skutkowało niższym wynagrodzeniem niż podane przy składaniu wniosku o dofinansowanie. Pozostali pracownicy otrzymali wynagrodzenie wyższe niż bazowe i zostało na nich przeznaczone dofinansowanie zgodnie z wnioskiem. Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących zakończenia zatrudnienia K. K. , który również nie został przeprowadzony przez organ.
Skarżąca podkreśliła, że zwróciła niewykorzystaną kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, a potwierdzenie przelewu z 2 września 2024 r. znajduje się w aktach sprawy. Otrzymane świadczenie pomogło utrzymać miejsca pracy dla 11 pracowników. Żądanie zwrotu całości otrzymanej pomocy mogłoby negatywnie wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorcy, a w konsekwencji prowadzić do zwolnień pracowników. Powyższy skutek byłby odmienny od celu, jakiemu miało służyć wsparcie w zakresie ochrony miejsc pracy.
Skarżąca wyjaśniła, że przedłożony przez nią kalkulator rozliczeniowy, mimo że niepotrzebnie uwzględniający również składki ZUS, pozwala na ustalenie prawidłowości wykorzystanego przez skarżącą dofinansowania i ustalenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi. Skarżąca wykonała zatem wezwanie organu I instancji z 3 lutego 2024 r. Sama okoliczność, że skarżąca zwróciła niewykorzystane środki po terminie wskazanym w wezwaniu organu, nie może stanowić podstawy do orzekania przez organ zwrotu całości dofinansowania, bowiem taka wykładania przepisu art. 15gg ust. 23a ustawy covid sprzeciwiałaby się celowi tej regulacji. Skoro przyznane dofinansowanie w zakresie [...] zł nie zostało w ogóle wykorzystane, to jest nie zostało przeznaczone na wynagrodzenia zgodnie z wnioskiem, bowiem jego wykorzystanie w ten sposób stało się niemożliwe, a skarżąca nie poniosła kosztów tego wynagrodzenia, to należy uznać, że ta część dofinansowania była nienależna i podlegała zwrotowi wraz z odsetkami na podstawie art. 15gg ust. 23c ustawy covid. Skoro część dofinansowania nie została przez skarżącą zwrócona w terminie, to organ I instancji winien był wydać decyzję na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 15gg ust. 23c ustawy covid określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje w badanej sprawie zastosowania).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.
Zgodnie z art. 15gg ust. 1 ustawy covid podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.
Podmiotom, o których mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1. Podmioty, o których mowa w ust. 1, muszą spełniać kryteria, o których mowa w art. 15g ust. 3.
Zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy covid - podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń.
Według art. 15gg ust. 23a ustawy covid dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie.
Wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2024 r. organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2024 r. w sprawie określenia stronie wysokości przypadającej do zwrotu kwoty oraz orzeczenia o obowiązku jej zwrotu. Powyższe decyzje zostały oparte o art. 15gg ust. 23a ustawy covid - w związku z faktem złożenia, mimo wezwania, nieprawidłowego formularza rozliczeniowego.
Sąd zauważa zatem, że w badanej sprawie został przez stronę złożony pierwotnie formularz rozliczeniowy z dnia 18 września 2020 r. w którym wykazała ona m.in. w rubryce "wynagrodzenie pracowników*" kwotę [...]zł oraz środki wydatkowane na składki na "ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy**" [...] zł. W objaśnieniu do formularza, znajdującym się poniżej tabeli zawierającej zestawienia, dla pozycji "wynagrodzenie pracowników" wskazano "*należy podać kwotę wynagrodzenia brutto albo kwotę wynagrodzenia bez składek, jeśli w danym miesiącu skorzystano z zwolnienia z opłacania składek ZUS, o którym mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.)". Z kolei dla pozycji "ubezpieczenia społeczne pracowników należne od pracodawcy" objaśnienie brzmi: "Jeśli uzyskano środki FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy od przyznanego świadczenia".
Powyższy formularz rozliczeniowy został zmieniony przez stronę wskutek wezwania organu I instancji z dnia 3 lutego 2023 r.
Organ w wezwaniu z 3 lutego 2023 r. wskazał bowiem, że strona jest zobowiązana m.in. do poprawy złożonego formularza rozliczeniowego. Organ zauważył w powyższym wezwaniu, że w wyniku weryfikacji stwierdzono brak pełnej dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków.
W związku z czym organ wskazał, że wymagane dokumenty, o których mowa w art. 15gg ust. 19 lub 20 ustawy COVID-19 to:
wykaz pracowników sporządzony na dzień złożenia wniosku, w oparciu o który podmiot złożył wniosek - nie dotyczy Beneficjentów, którzy załączali wykaz na etapie wnioskowania o środki,
formularz rozliczeniowy zamieszczony na portalu praca.gov.pl - dostęp do niego uzyskuje się poprzez wybranie na swoim koncie wniosku, do którego odnosi się rozliczenie, a następnie wybranie opcji "kontynuuj korespondencję" i w kolejnym kroku "rozliczenie wniosku w zakresie otrzymanych środków (...)". Kwoty wpisane w formularzu powinny być takie same jak wartości z trzeciej zakładki kalkulatora "środki faktycznie wydatkowane",
wykaz pracowników pozwalający na rozliczenie otrzymanej pomocy - wypełniony załącznik (do pobrania pod linkiem: Rozliczenie wniosku w zakresie otrzymanych środków na ochronę miejsc pracy z FGŚP (art. 15gg) I WORTAL (praca.gov.pl)),
• dokument(y) potwierdzający(e) przelewy wynagrodzeń pracowników, bądź odbiór wypłaty w gotówce (np. wyciąg bankowy) za każdy miesiąc otrzymanego wsparcia, zbiorcze potwierdzenie dokonania przelewu z tytułu składek ZUS za każdy miesiąc otrzymania wsparcia na kwotę nie mniejszą niż wartość składek ZUS finansowanych w ramach wniosku
zbiorcze potwierdzenie dokonania przelewu z tytułu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za każdy miesiąc otrzymania wsparcia na kwotę nie mniejszą niż wartość zaliczki na podatek dochodowy, która została sfinansowana w ramach wniosku (w przypadku zakładów pracy chronionej oraz zakładów aktywności zawodowej oznacza to płatność dokonaną zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U.2019.1387 z póżn. zm.),
oświadczenie dot. RODO (w załączeniu).
Jak wskazano wcześniej, pod wpływem wezwania z dnia 3 lutego 2023 r. strona przedłożyła kolejny formularz rozliczeniowy z dnia 23 lutego 2023 w którym wykazała w rubryce Razem "wynagrodzenie pracowników" kwotę [...]zł natomiast w rubryce "ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy" kwotę [...]zł.
Efektem powyższego było wydanie przez organ I instancji decyzji w sprawie określenia skarżącej wysokości przypadającej do zwrotu kwoty [...]zł, tj. całości przekazanego dofinansowania oraz orzeczenia o obowiązku jej zwrotu - z uwagi na brak rozliczenia pobranych środków. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego.
Tymczasem w ocenie Sądu już same pouczenia zawarte w formularzu rozliczeniowym należałoby uznać za niejasne i mogące wprowadzić stronę w błąd. Po pierwsze ze sformułowania pouczenia "należy podać kwotę wynagrodzenia brutto albo kwotę wynagrodzenia bez składek..." w ocenie Sądu nie wynika jednoznacznie, że chodzi jedynie ściśle o środki wypłacone na wynagrodzenia pracowników, a pochodzące z otrzymanego dofinansowania – a mogło być to zinterpretowane jako obowiązek wykazania całości wypłaconego wynagrodzenia – i okoliczności wskazują, że tak potraktowała to strona w pierwszym formularzu z dnia 18 września 2020 r. Dodatkowo wykazała też w pozycji "ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy" kwotę [...]zł. Powyższa omyłka musiała być (również dla organu) omyłką oczywistą, albowiem nie ma sporu, że przekazana stronie kwota dofinansowania do wynagrodzenia wyniosła [...] zł, a więc była wielokrotnie niższa niż kwota [...]zł wykazana przez stronę w formularzu z 18 września 2020 r. Nadto bezsporne było że strona wnioskowała wyłącznie o dofinansowanie wynagrodzenia, a nie o pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.
Zatem wobec oczywistej omyłki w formularzu rozliczeniowym rolą organu było prawidłowe wezwanie strony do przekazania właściwej dokumentacji, w tym prawidłowego sporządzenia formularza rozliczeniowego. Jednak w uznaniu Sądu organ nie wywiązał się z tego zadania należycie. W ocenie Sądu wezwanie powinno zostać bowiem sformułowane w języku na tyle jasnym, aby strona mogła wiedzieć czego oczekuje od niej organ, w tym mieć możliwość zrozumienia jakie wartości w formularzu są w ocenie organu wykazane nieprawidłowo. Wobec oczywistego faktu, iż strona uzyskała dofinansowanie w kwocie [...]zł, a w formularzu wykazała łączne wydatkowanie środków [...] zł, organ powinien był to wyraźnie wskazać. Wobec tego zaś, że strona nie wnioskowała o dofinansowanie pokrycia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, a mimo to wykazała w formularzu wydatki na ten cel – organ również powinien to wyraźnie w wezwaniu podkreślić. W ocenie Sądu organ powinien w wezwaniu jednoznacznie wskazać, że dostrzega iż strona wykazuje środki wydatkowane na ten cel, mimo iż wniosek ich nie obejmował oraz wezwać do wyjaśnienia czy jest to wynikiem nieprawidłowego wydatkowania środków, czy też błędnego zrozumienia pouczeń zawartych w formularzu dotyczących sposobu jego wypełniania.
Tymczasem organ wzywając stronę odwołał się wyłącznie do stwierdzenia, iż "kwoty wpisane w formularzu powinny być takie same jak wartości z trzeciej zakładki kalkulatora "środki faktycznie wydatkowane".
Jednak także aby Sąd mógł zbadać czy złożony formularz rozliczeniowy jest zgodny z "kalkulatorem" na który powołuje się organ, winien on lub jego pisemne odzwierciedlenie znajdować się w aktach sprawy. Tymczasem nie sposób również jednoznacznie ustalić, czy i który ze znajdujących się w aktach dokumentów stanowi ów formularz "kalkulatora rozliczeniowego". Sąd nie jest w stanie tego jednoznacznie stwierdzić. Co prawda w aktach sprawy na stronach 109 – 115 i 119 znajdują się wydruki różnego rodzaju tabel i zestawień, ale organ nigdzie nie odwołuje się wprost do któregokolwiek z tych dokumentów. Zatem także i z tego powodu Sąd nie był w stanie sprawdzić prawdziwości stwierdzenia organu o niezgodności złożonych rozliczeń z powoływanym "kalkulatorem". Jak wskazano wyżej, skoro organ do formularza zwanego "kalkulatorem rozliczeniowym" się odwołuje, to dokument ten w aktach sprawy winien być wyraźnie oznaczony, bądź też organ winien odwołać się do konkretnej strony akt. Ten warunek jednak w sprawie nie został spełniony.
Nadto jak wskazują okoliczności sprawy, dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji strona zorientowała się, jak w ocenie organu winno wyglądać rozliczenie, w tym, że nie powinno zawierać rozliczenia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, jak również zwróciła kwotę [...]zł - wyjaśniając tego przyczyny. Nie sposób też nie zauważyć, że kwota wykazana w formularzu rozliczeniowym z dnia 23 lutego 2023 r., tj. [...] zł powiększona o [...] zł daje właśnie kwotę dofinansowania przyznaną stronie, tj. [...] zł.
Daje to podstawy by przypuszczać, że gdyby strona została prawidłowo i w sposób wystarczająco jasny pouczona o błędach w złożonym rozliczeniu i zasadach jego wypełniania, to miałaby szansę dokonać stosownej jego poprawy, czego wskutek zbyt ogólnikowego i niejasnego wezwania została pozbawiona.
W ocenie Sądu sformułowania zawarte w wezwaniu były niewystarczające do przyjęcia iż organ wypełnił zasady wynikające z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie zaś do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe zasady zostały przez organy w badanym postępowaniu naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Dlatego zdaniem Sądu konieczne jest powtórzenie wezwania Strony do złożenia prawidłowego formularza rozliczeniowego. Dopiero w przypadku braku złożenia prawidłowego rozliczenia zasadne będzie nałożenie obowiązku zwrotu całej kwoty dofinansowania, w przeciwnym razie stronę będzie obciążał jedynie obowiązek zwrotu na podstawie art. 15gg ust. 23c ustawy covid.
Sąd zauważa bowiem, że orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na bazie ww. przepisu (art. 15gg ustawy covid) konsekwentnie wskazuje na to, że przy rozpoznaniu tego rodzaju spraw przede wszystkim należy uwzględnić cel wprowadzonych uregulowań (por. np. wyroki: WSA w Olsztynie z 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 63/22, WSA w Rzeszowie z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 461/23, czy WSA we Wrocławiu z 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 132/24 – wszystkie prawomocne). Wskazuje się, że wsparcie określone w art. 15gg ustawy covid zostało wprowadzone w celu ochrony trwałości stosunku pracy pracownika, ograniczając możliwość wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika przez okres, w jakim pracodawca pobiera świadczenie. W badanej sprawie świadczenie pomogło utrzymać miejsca pracy dla kilkunastu pracowników, co potwierdza realizację celów ustawy.
Jak wskazuje nadto orzecznictwo (por. np. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 63/22) także wynik wykładni systemowej wewnętrznej (art. 15g, art. 15gga i art. 15zzb ustawy COVID-19) potwierdza, że normując inne formy wsparcia pracodawców w przepisach ustawy COVID-19, ustawodawca uwzględnia regułę proporcjonalności sankcji do stwierdzonych nieprawidłowości. Przemawia to tym samym za przedstawionym powyżej sposobem odkodowania normy prawnej z przepisów art. 15gg ust. 23 w zw. z ust. 9 ustawy covid w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2021 r. Za takim rozumieniem spornej normy prawnej przemawia również wynik wykładni systemowej zewnętrznej (art. 32 Konstytucji RP oraz art. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.- Prawo przedsiębiorców, tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162).
Nadto jak trafnie wskazuje WSA w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku I SA/Ol 63/22, odwołać się należy również do wykładni historycznej. Przepis art. 15gg ust. 23 ustawy covid od dnia 16 grudnia 2021 r., na mocy nowelizacji z 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. poz. 2317), zyskał następujące brzmienie: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył oświadczenie dotyczące spełniania warunku spadku obrotów, o którym mowa w art. 15g ust. 9, lub kryteriów, o których mowa w art. 15g ust. 3, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie sporządził na dzień złożenia wniosku wykazu pracowników objętych wnioskiem, lub nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. W takim przypadku dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie". Ponadto z dniem 16 grudnia 2021 r. dodano do art. 15gg ustawy covid ust. 23b i ust. 23c.
Przepis art. 15gg ust. 23b ustawy covid stanowi, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku określonego w ust. 8 podmiot jest obowiązany do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, któremu wypowiedziano umowę z przyczyn niedotyczących tego pracownika, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie.
Natomiast przepis art. 15gg ust. 23c ustawy covid stanowi, że w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Wskazania również wymaga, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r., jeżeli na podstawie art. 15gg ust. 23 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana ostateczna decyzja o zwrocie całości otrzymanej pomocy na podstawie innych przesłanek niż określone w art. 15gg ust. 23 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, decyzja ta podlega uchyleniu lub zmianie. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w ust. 1, następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony (ust. 2).
Uwzględniając reguły wykładni historycznej, co do zasady należy przyjmować, że zmiana tekstu prawnego wprowadza nowość normatywną. Jednak nie każda zmiana przepisu prawa jest zmianą o charakterze prawotwórczym (normatywnym); nowelizacja przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009, nr 9, s. 19-27). Możliwe jest obalenie domniemania nowości normatywnej, jeżeli zostały przedstawione ważkie argumenty przemawiające za stanowiskiem przeciwnym (T.Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna (w świetle sądowej wykładni prawa), PiP z 2010 r., nr 4,s. 42-51).
NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, opowiedział się za poglądem, według którego nowelizacja ustawy może stanowić podstawę wykładni przepisów obowiązujących przed nowelizacją; po drugie, za stanowiskiem, które sprowadza się do stwierdzenia, że nowelizacja może nie mieć charakteru normatywnego, czyli w istocie może nie zmieniać normy prawnej wynikającej ze zmienianych przepisów. NSA sformułował przy tym pewne kryteria pozwalające na rozstrzygnięcie, czy zmiana tekstu prawnego miała charakter normatywny. Konstatację, że w przypadku, który rozważał, zmiana nie miała charakteru normatywnego, oparł bowiem na analizie uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz przepisów przejściowych tej ustawy, a zwłaszcza ich braku.
Również w doktrynie prawa takie stanowisko jest akceptowane. Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do "doprecyzowania" lub "wyjaśnienia" istniejącego stanu prawnego. Formułując kryteria oceny, czy nowelizacja jest źródłem nowości normatywnej wskazuje się na to, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. Każda zmiana powinna być więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (L. Leszczyński, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M.Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 224-225).
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r. (Sejm IX kadencji, nr druku 1675) wskazano, że proponowana zmiana przepisu art. 15gg ust. 23 ustawy covid stanowi doprecyzowanie sytuacji, w których wojewódzkie urzędy pracy mogą żądać zwrotu całej udzielonej pomocy. Zmiana jest korzystna dla beneficjentów wsparcia, ponieważ proponowany przepis zawęża przypadki zwrotu. Obecne brzmienie przepisu powoduje wątpliwości interpretacyjne, w jakich przypadkach go stosować. Zdarzają się pomyłki dotyczące np. wykazania pracowników nieuprawnionych, co powoduje, że oświadczenia nie są zgodne ze stanem faktycznym. W nowej wersji tego przepisu jest wyraźne wskazanie, że należy go stosować w przypadku, gdy podmiot, który uzyskał pomoc, nie spełnił tych kryteriów przyznania pomocy, które wykluczają całkowicie z możliwości jej otrzymania, a więc złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spadku obrotów, o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne na koniec III kwartału 2019 r. lub o niespełnianiu przesłanek do ogłoszenia upadłości. Natomiast w przypadku wykazania pojedynczych pracowników nieuprawnionych do wsparcia zastosowanie będzie miał dodawany ust. 23b lub 23c, z których wynika zwrot proporcjonalny. Projekt przewiduje złagodzenie sankcji do obowiązku zwrotu dofinansowania otrzymanego do wynagrodzenia tego pracownika, który został zwolniony (za cały okres objęty dofinansowaniem do jego wynagrodzenia). Takie rozwiązanie jest tożsame z rozwiązaniem przyjętym przy wsparciu przewidzianym w art. 15g i art. 15gga. Zmianę w tym zakresie postulowały wojewódzkie urzędy pracy, jak również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, wskazując na nierówne traktowanie podmiotów korzystających ze wsparcia na podstawie instrumentów przewidzianych w art. 15g, art. 15gg i art. 15gga. Doprecyzowanie przepisów będzie również korzystne dla podmiotów, które otrzymały wsparcie, ponieważ będą miały większą wiedzę na temat swojej sytuacji prawnej w związku z uzyskaniem pomocy oraz możliwych konsekwencji w przypadku braku realizacji obowiązków wynikających z ustawy COVID-19.
Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r. ustawodawca wskazał wprost na doprecyzowanie sytuacji, w których wojewódzkie urzędy pracy mogą żądać zwrotu całej udzielonej pomocy. Wskazał, że czytając literalnie przepis, należałoby wzywać do zwrotu całej pomocy, co mogłoby negatywnie wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorców, a w konsekwencji prowadzić do zwolnień pracowników. W ocenie ustawodawcy, powyższy skutek byłby odmienny od celu, jakim miało służyć wsparcie udzielane na podstawie art. 15gg, tj. ochronie miejsc pracy. Stąd w nowej wersji tego przepisu jest wyraźne wskazanie, że należy go stosować w przypadku, gdy podmiot, który uzyskał pomoc, nie spełnił tych kryteriów przyznania pomocy, które wykluczają całkowicie z możliwości jej otrzymania, a więc złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spadku obrotów, o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne na koniec III kwartału 2019 r. lub o niespełnianiu przesłanek do ogłoszenia upadłości. Natomiast w przypadku wykazania pojedynczych pracowników nieuprawnionych do wsparcia zastosowanie będzie miał dodawany ust. 23b lub 23c, z których wynika zwrot proporcjonalny.
W ocenie Sądu, uzasadnienie projektu ustawy potwierdza, że nowelizacja nie miała charakteru prawodawczego, co uzupełniają również przedstawione powyżej wnioski w zakresie wykładni językowej i systemowej oraz celowościowej. Zdaniem Sądu, wniosków tych nie niweczy także brzmienie przepisu art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r., który ustanawia podstawę prawną do uchylenia lub zmiany z urzędu decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o ukształtowaną w orzecznictwie organów odmienną aniżeli przedstawiona powyżej wykładnię przepisu art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19. Ustawodawca świadomy powstałych na tle wykładni przepisu przez organy wątpliwości uregulował szczególny tryb wycofania się przez organy z podjętych dotychczas decyzji w oparciu o wykładnię niekorzystną dla beneficjentów wsparcia. Przepis art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r., pomimo umiejscowienia w grupie przepisów przejściowych, nie ma jednak charakteru przepisu przejściowego i nie uzasadnia stanowiska przeciwnego, że zmiana przepisu miała charakter normatywny.
Odwołać się należy również do wyroku WSA w Rzeszowie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 695/21 w którym, uwzględniając treść projektowanych zmian ustawy covid, stwierdzono, że wskazują one w sposób jednoznaczny, że intencją ustawodawcy jest zrównanie sytuacji beneficjentów korzystających z dofinansowania na podstawie przepisu art. 15g i art. 15gg ustawy covid, a zatem nie ma podstaw do odmiennego traktowania tych podmiotów.
Mając zatem na uwadze stwierdzone uchybienia należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w pierwszym rzędzie organ winien wezwać prawidłowo stronę do uzupełnienia konkretnych brakujących dokumentów, z jednoczesnym wskazaniem i wyczerpującym wyjaśnieniem jakich nieprawidłowości dopatruje się organ w złożonym rozliczeniu – w taki sposób aby strona mogła to bez wątpliwości zrozumieć.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi – [...] zł zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).