I SA/SZ 697/23

I SA/Sz 697/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2024 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inne z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Inne na rzecz strony skarżącej R. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją nr [...] z 6 listopada 2023 r. nr [...] P. Z. spółka z o.o. w Z. (dalej: "Organ") utrzymało w mocy swoją decyzję z 23 lutego 2023 r. nr [...] odmawiającą R. spółce komandytowej z siedzibą
we W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem w postaci wiadomości e-mail z 9 lutego 2023 r., uzupełnionym w dniu 16 lutego 2023 r., Spółka zwróciła się do organu
o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przekazanie informacji z otwarcia ofert w postępowaniu na
"; "o przesłanie kopii całej, kompletnej oferty W. D. M. [...]".
Wskazała nadto, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą zostać objęte informacje, które podlegają ocenie i wpływają na przyznawaną punktację.
Decyzją z 23 lutego 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 oraz art. 16, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") organ odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu Organ powołał się na potrzebę ochrony zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, ani przypadku, gdy osoba fizyczna
lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wskazał dalej, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: "u.z.n.k."), czynem nieuczciwej konkurencji jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (art.11 ust. 1), a przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów
nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania
w celu utrzymania ich w poufności (art. 11 ust. 2).
Organ wyjaśnił dalej, że uczestnik postępowania na wykonanie audytu,
tj. K. D. M. [...], dokonał zastrzeżenia na treści oferty w postaci pieczęci "Tajemnica przedsiębiorstwa", tj. podjął działania w celu utrzymania ich w poufności. Nadto organ wskazał, że do prowadzonego postępowania mającego na celu wybór oferenta na wykonanie ww. audytu nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych ze względu
na nieprzekroczenie progu 130 tysięcy złotych. Przy wyborze oferenta kierowano
się prawem cywilnym i wewnętrznym regulaminem.
Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
Decyzją z 20 marca 2023 r. nr [...] organ uchylił ww. decyzję nr [...]
i umorzył postępowanie w sprawie.
Spółka zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w S., który prawomocnym wyrokiem z 4 października 2023 r., II SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem sprawy jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji, w której organ drugiej instancji uznał, iż żądana przez skarżącą Spółkę informacja w postaci całej kompletnej oferty przedsiębiorcy K. D. M. [...] złożonej na opracowanie audytu rekompensaty należnej P. Z. spółka z o.o. jako operatorowi usług publicznego transportu zbiorowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu
art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Organu ww. informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem w sprawie wystarczające powinno było być poinformowanie Skarżącej o tym, że żądana oferta nie została wytworzona przez Spółkę P. Z. sp. z o.o. w Z., lecz wpłynęła do Spółki od podmiotu zewnętrznego. Natomiast, zdaniem Skarżącej przedmiotowa informacja stanowiła informację publiczną. Ponadto w odwołaniu Skarżąca stwierdziła, że żądana przez nią informacja nie podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd wyjaśnił, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw i wolności politycznych wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.
Sąd zwrócił uwagę, że organ drugiej instancji oceniając wniosek Skarżącej uznał, iż wnioskowane przez nią informacje dotyczące przesłania oferty podmiotu biorącemu udział w postępowaniu konkursowym dotyczącym audytu rekompensaty należnej operatorowi za rok 2022 z tytułu świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego, nie stanowią informacji publicznej ze względu na charakter tego dokumentu – wytworzenie go przez podmiot zewnętrzny oraz ze względu na brak zastosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych do tego konkursu.
Dalej wyjaśnił Sąd, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem,
na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych
w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące
od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Sąd wyjaśnił dalej, że ustawa przewiduje także inne rozwiązania. Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu
na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku domagania się przez wnioskodawcę informacji przetworzonej organ powinien wykazać na czym polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zależności od wyniku tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Inny przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku zachodzi w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a - 23i u.d.i.p.) Sprawa może również zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).
Sąd wskazał, że organ nie udostępnił Skarżącej informacji objętej wnioskiem, kwestionując żądanie dotyczące udostępnienia wybranej w konkursie oferty, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę o sygn. akt II SA/Sz 475/23 oceny
tej nie podzielił i stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż zapytanie Spółki dotyczyło dysponowania majątkiem publicznym. Odnosząc się do stanowiska organu
co do charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z 21 lutego 2023 r., III OSK 7186/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym; "W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi
w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej",
o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p."
Sąd wyjaśnił, że orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej
i uznał, że jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i Sąd ją w całości podzielił. Sąd podzielił także stanowisko Skarżącej, która wskazała w uzasadnieniu skargi, że treść oferty złożonej w konkursie
na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotowi z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że żądana przez Skarżącą w sprawie informacja stanowi informację publiczną.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że wobec wskazanych naruszeń, na ówczesnym etapie postępowania, przedwczesna byłaby ocena, czy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w art. 5 ust. 2 u.p.d.i.p. Wskazał jednak Sąd, że podziela dominujący w orzecznictwie pogląd co do tego, iż samo w sobie powołanie
się przez oferenta na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, organ bowiem zobowiązany
jest wyjaśnić z jakiego powodu uznał, że w konkretnym przypadku żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z 12.02.2015 r., I OSK 759/14).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Organ wydał zaskarżoną do Sądu, opisaną na wstępie decyzję z 6 listopada 2023 r.
Utrzymując w mocy decyzję wydaną 23 lutego 2023 r. w pierwszej instancji, Organ, odwołując się do ww. wyroku Sądu, przyjął, że wniosek Spółki dotyczy informacji publicznej podlegającej procedowaniu zgodnie z u.d.i.p. i stwierdził, że "Sąd zostawił jako kwestię otwartą problem tajemnicy przedsiębiorstwa, zostawiając
go do oceny organowi".
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że doszedł do wniosku,
iż dokumenty składające się na ofertę stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa
i nie podlegają udostępnieniu w świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że "z pewnością sama tylko cena zaoferowana w dokumentacji oferty nie stanowiłaby informacji podlegającej ochronie, ale już zawarte w materiałach oferty dane dotyczące ilości osób i ich kwalifikacji jako dane organizacyjne przedsiębiorstwa, które można powiązać
z oferowana ceną, mogą już stanowić taką tajemnicę jeśli przedsiębiorca podjął starania w kierunku ochrony tych danych". W ocenie organu, skoro na materiałach oferty znajduje się pieczęć "tajemnica przedsiębiorstwa", to jest to dowód na to,
że wolą przedsiębiorcy było objecie ochroną tych danych. Jednocześnie organ stwierdził, że nie uznał za trafny argument Spółki odnoszący się do u.z.p.
oraz do orzecznictwa odnoszącego się do tych regulacji, ponieważ postępowanie
w sprawie wyboru oferenta nie było prowadzone na podstawie przepisów u.z.p., Organ nie miał obowiązku stosowania tych przepisów.
Końcowo Organ stwierdził, że przyjął w sprawie, iż informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskowała Spółka, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa niepozwalającą organowi na jej udostępnienie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję, Skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały podstawy do udostępnienia Skarżącej żądanej informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; nadto, o rozważenie zastosowania tego przepisu i uchylenie również decyzji nr 1/2023 z 23 lutego 2023 r. wskazując, że w jej ocenie decyzja nr 1/2023 była błędna z tych samych powodów, które dotyczą decyzji odwoławczej i które zostały podniesione w skardze. Spółka złożyła też wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów, Spółka odwołała się do uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2023 r., i zwróciła uwagę, że Organ
w zaskarżonej decyzji, oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na zastrzeżeniu przedsiębiorcy w postaci pieczęci na treści oferty, nie badając przesłanek istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca wskazała, że dostęp do informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne jest zasadą i nie może ulegać wątpliwości, iż wszelkie odstępstwa
od tej reguły muszą wynikać z wyraźnych przepisów ustawy i muszą być rozumiane wąsko. Oznacza to powinność stosowania do tych norm takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego zobowiązanych podmiotów. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma wobec tego charakter wyjątku od zasady, a stosownie do reguł wykładni prawa przepis prawa wprowadzający wyjątek od zasady, nie może być wykładany rozszerzająco. Dalej Skarżąca przywołała treść art. 11 ust. 2 u.z.n.k. określającego znaczenie pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" oraz pogląd NSA, zgodnie z którym, dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi
na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:
- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą;
- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności;
- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.
Skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia
tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd, w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym
- w przypadku danej umowy – polega tajemnica przedsiębiorcy. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o poufności posiadanych danych
na temat działalności danego przedsiębiorcy. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą.
Nadto, odwołując się do przywołanych przesłanek wynikających z u.z.n.k., Skarżąca podkreśliła, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie niezbędne działania, poza przybiciem pieczątki, podjął przedsiębiorca w celu zachowania tych informacji w poufności. Wskazała przy tym na instrumenty ochrony
o naturze faktycznej (kontrola dostępu, blokady informatyczne itp.), jak i prawnej
(np. zawarcie umowy o zachowanie poufności, tzw. NDA od ang. non-disciosure agreement).
W ocenie Skarżącej, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżąca zarzuciła, że Organ w ogóle nie odniósł
się do przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. nie opisał danych, których ujawnienie może narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. W tym zakresie decyzja nie zawiera żadnych ustaleń i ocen. Natomiast okoliczności. które mają świadczyć o spełnieniu materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa powinny zostać dokładnie zbadane i wyjaśnione przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a następnie w razie odmowy udostępnienia żądanych danych, szczegółowo opisane w decyzji administracyjnej.
Nadto, Skarżąca dodała, że wykonawca w celu spełnienia warunków udziału
w postępowaniu miał wykazać realizację co najmniej dwóch usług audytu rekompensaty z tytułu świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Opracowania te dotyczą wydatkowania środków publicznych przez podmioty publiczne (organizatorami publicznego transportu zbiorowego są jednostki samorządu terytorialnego i ich związki) w celu świadczenia usług użyteczności publicznej. Nie może być zatem wątpliwości, jak dalej stwierdziła, że z uwagi na swój charakter nie mogą one stanowić tajemnicy prywatnego przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie,
w zaskarżonej decyzji wskazano na merytoryczne przyczyny uznania przedmiotowych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazał, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest zgodne z orzecznictwem KIO, którego tezy zaprezentował w dalszej części odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza,
że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego
lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Ponadto, z mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja P. Z. spółka z o.o. w Z. nr [...]
z 6 listopada 2023 r. (L.dz. [...]) utrzymująca w mocy własną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej Spółce informacji publicznej. Przypomnieć wypada, że Spółka wnioskowała o "przekazanie informacji z otwarcia ofert w postępowaniu
na
"; "o przesłanie kopii całej, kompletnej oferty W. D. M. [...]". Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z uchyleniem przez WSA w Szczecinie poprzednio wydanej decyzji tego Organu, tj. decyzji z 20 marca 2023 r.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w części dotyczącej ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 17 i 16 u.d.i.p.
Wskazać ponadto należy, że w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie
o sygn. akt II SA/Sz 473/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że żądana przez Skarżącą w sprawie informacja stanowi informację publiczną. Uchylając wydaną poprzednio decyzję w sprawie, Sąd wskazał, że podziela pogląd orzecznictwa zgodnie z którym organ, odmawiając udostępnienia informacji zobowiązany jest wyjaśnić z jakiego powodu uznaje, że w konkretnym przypadku żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
Przechodząc do oceny decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdził, że argumentacja Skarżącej przedstawiona w skardze w całości zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać bowiem należy, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, przesłankę
tę wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicja znajduje się w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie
się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób,
o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął,
przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z uwagi na treść art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w orzecznictwie sądów administracyjnych wydawanym na tle przepisu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p. przyjmuje
się powszechnie, że skuteczne ograniczenie prawa do informacji publicznej
w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności (tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne). Aspekt materialny wymaga natomiast dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. Innymi słowy, w zakresie przesłanki formalnej wymagane jest, aby przedsiębiorca zamanifestował w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju,
że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r., III OSK 716/22).
Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej w powołaniu
na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być przez podmiot obowiązany omówione
i wyjaśnione w sposób wyczerpujący w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co zasygnalizował już WSA w Szczecinie w wydanym wyroku
z 4 października 2023 r., II SA/Sz 475/23. Dopiero ta argumentacja w połączeniu
z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi umożliwiać będzie Sądowi ocenę zasadności ograniczenia prawa do wnioskowanej informacji publicznej w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy przypomnieć, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zasadność odmowy udostępnienia stronie wnioskowanych informacji spółka uzasadniała tym,
że "z pewnością sama tylko cena zaoferowana w dokumentacji oferty nie stanowiłaby informacji podlegającej ochronie, ale już zawarte w materiałach oferty dane dotyczące ilości osób i ich kwalifikacji jako dane organizacyjne przedsiębiorstwa, które można powiązać z oferowana ceną, mogą już stanowić taką tajemnicę jeśli przedsiębiorca podjął starania w kierunku ochrony tych danych". W ocenie organu, skoro
na materiałach oferty znajduje się pieczęć "tajemnica przedsiębiorstwa", to jest
to dowód na to, że wolą przedsiębiorcy było objecie ochroną tych danych.
Zatem Organ wskazał na wystąpienie aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorstwa (umieszczenie na złożonej Organowi ofercie pieczęci "tajemnica przedsiębiorstwa"). Nadto podjął próbę oceny wystąpienia w sprawie aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd stwierdził jednak, że przedstawienie przez Organ danych zwartych w ofercie w sposób ogólnikowy i brak jednoznacznej
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny, czy dokumenty składające się na ofertę zawierają dane stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa i czy istnieje w sprawie konieczność ich ochrony w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może doprowadzić
do uznania, że w sprawie wykazano aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy.
Zatem Sąd stoi na stanowisku, że w sprawie podmiot obowiązany (Organ) wykazał jedynie spełnienie przesłanki formalnej w przedstawionym wyżej znaczeniu. W sprawie nie wykazana została natomiast przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy, o czym była już mowa, dla skutecznego powołania
się na tajemnicę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagane jest spełnienie obu wspomnianych przesłanek, tj. formalnej i materialnej.
Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu wyrażone w wyroku z 15 grudnia 2022 r., IV SA/Wr 446/22 (w sprawie gdzie adresatem wniosku była także spółka komunalna), że poznanie ostatecznej wartości zawartych umów, czy też należności wynikających z wystawionych faktur,
nie może być traktowane w charakterze tajemnicy przedsiębiorcy i winno podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. – nawet jeśli wcześniej te dane nie były nigdzie upubliczniane.
W pełni zgadza się również Sąd z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2017 r., I OSK 2347/15, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.
W ocenie Sądu, spółka nie wykazała tego, by dokumenty składające
się na ofertę, o której udostępnienie wystąpiła Spółka we wniosku z 9 lutego 2023 r.
z uwagi na ich treść, uzasadniały odmowę ich udostępnienia Skarżącej. Zastrzeżenie Organu co do odmowy udostępnienia treści tych dokumentów w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi dostatecznej przesłanki dla uznania, że Organ może skutecznie się powoływać na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Subiektywne przekonanie przedsiębiorcy K. D. M. [...] o tym, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy nie wystarcza do przyjęcia, że istotnie informacje, co do których poufność zastrzegł przedsiębiorca kwalifikują się (od strony materialnej) do uznania je za tajemnicę przedsiębiorcy. Spełnienie owej przesłanki należy powiem rozpatrywać przez pryzmat treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Niezbędne
jest również należyte uzasadnienie takiej kwalifikacji.
Nie można nie zauważyć, że dla przedsiębiorcy wszystko co związane jest
z jego funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym może – w jego subiektywnym przekonaniu - przedstawiać wartość gospodarczą. Tymczasem, przesłanka ta powinna mieć charakter zobiektywizowany, zaś uzasadnienie jej wystąpienia powinno znajdować wyczerpujące uzasadnienie w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na art. 5 ust.2 u.d.i.p. Wskazanie konkretnej podstawy oraz wyczerpujące uzasadnienie ograniczenia prawa do informacji publicznej jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.
Uzupełniająco należy wskazać, że jakkolwiek Sąd dopuszcza w przypadku podmiotu obowiązanego powoływanie się na art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p., to jednak zastrzega, że przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyczerpująco wyjaśnione
i uzasadnione. W sprawie, warunek ten nie został spełniony, albowiem Organ
nie wykazał wystąpienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Spełnienie przesłanki formalnej tej tajemnicy, która została wykazana, nie jest wystarczającą podstawą do tego by uznać, że ograniczenie udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem wniosku z 9 lutego 2023 r., jest zasadne w powołaniu na art. 5
ust. 2 u.d.i.p.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 23 lutego 2023 r. nr 1/2023 naruszają przepisy prawa materialnego (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, działając
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 23 lutego 2023 r., o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2023 r., II SA/Sz 475/23 oraz ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Powtórnie oceni charakter żądanych przez Skarżącą informacji, uwzględniając przy tym wyrażone
w sprawie stanowisko Sądu, a następnie podejmie właściwy tryb działania.