I SA/Sz 679/17

I SA/Sz 679/17 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2017-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Jolanta Kwiecińska
Kazimierz Maczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 2202/18 - Wyrok NSA z 2022-02-25
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1943
art.90 ust.3
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D.K., S. B., W. W., W.B. - organu prowadzącego P. w S. na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 30 marca 2017 r. nr 457/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017 oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] - organ prowadzący Prywatne Policealne Studium Zawodowe w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. (które wpłynęło do organu 4 maja 2017 r.) wezwali Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały tego organu nr [...] z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017. Informacja o dokonanej w tej uchwale zmianie stawek dotacji oświatowych została doręczona Stronie 19 kwietnia 2017 r.
Następnie, w dniu 3 lipca 2017 r., wyżej wymienieni wnieśli, za pośrednictwem Zarządu Powiatu [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na wskazaną wyżej uchwałę Zarządu Powiatu [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, względnie jej uchylenie. W skardze zarzucili naruszenie art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. - zwanej dalej: "u.f.p."), w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.o.") oraz § 3 ust. 3 uchwały Nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat [...] dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa [...] z 2016 r., poz. 4986 ze zm.) - poprzez zmianę zaskarżoną uchwałą wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017, które wcześniej zostały ustalone uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr [...]z dnia 26 stycznia 2017 r., bez dokonania stosownych zmian w budżecie Powiatu [...], co zgodnie z powołanymi przepisami jest koniecznym warunkiem dokonania zmiany stawki dotacji.
Strona skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jako organ prowadzący Prywatne Policealne Studium Zawodowe w [...] jest beneficjentem dotacji ustalonych zaskarżoną uchwałą.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że uchwałą nr [...] z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017, Zarząd Powiatu [...] ustalił następujące stawki dotacji każdego słuchacza:
- [...] zł - na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej,
- [...] zł - na słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach medycznych.
Uchwałą nr [...] z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017, Zarząd Powiatu [...] w § 1 ustalił następujące stawki dotacji na każdego słuchacza:
- [...] zł - na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej,
- [...] zł - na słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach medycznych.
W § 2 tej uchwały stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] z dnia 26 stycznia 2017 r. Zmieniając stawki organ powołał się na art. 90 ust. 3 w zw. z art. 78c ust. 3 pkt 1 u.s.o. oraz na ww. uchwałę nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. Skarżący podkreślili, że przed zmianą stawek dotacji nie doszło do zmiany uchwały budżetowej Powiatu [...] na rok 2017. Informacja o zmianie została przesłana Skarżącym w piśmie z 13 kwietnia 2017 r., które zostało im doręczone w dniu 19 kwietnia 2017 r.
W ocenie Skarżących, zaskarżona uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, dlatego w dniu 2 maja 2017 r. wezwali Zarząd Powiatu [...] do zaprzestania naruszania prawa. Do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do wezwania, a z dniem 1 lipca 2017 r. upływało 60 dni od wniesienia wezwania.
Powołując się na brzmienie art. 90 ust. 3 u.s.o., strona skarżąca wskazała, że niemalże tożsama regulacja znajduje się w § 3 ust. 3 uchwały nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. W ocenie skarżących, Zarząd Powiatu [...] nie był uprawniony do zmiany stawek dotacji bez dokonania stosownej zmiany w uchwale budżetowej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 10 listopada 2015 r., który rozpoznawał taki sam problem w sporze pomiędzy tymi samymi stronami. W wyroku tym Sąd wyjaśnił, że istnieje ścisły związek pomiędzy przepisami ustawy o systemie oświaty, w tym art. 90 ust. 3, a przepisami tej ustawy, z których wynika powinność jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian stawek dotacji w oparciu o wcześniejsze zmiany wprowadzone w budżecie.
Po przytoczeniu treści artykułów: 211 ust. 1-3, 212 ust. 2, 231 ust. 3, 240 ust. 2, 247, 251 ust. 1 i 3, 252 ust. 1 i 2, 254 i 257 pkt 1- 4 u.f.p., strona skarżąca wskazała, że z analizy wymienionych przepisów we wzajemnym powiązaniu wysnuć należy wniosek, iż istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., a w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Zaznaczyła też, że poprzez zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreślono funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności. Ta "roczność", wynikająca z konstrukcji samego budżetu j.s.t., co do zasady dotyczyć musi w konsekwencji wszystkich podmiotów biorących udział w "procesie dotacyjnym", jak też podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje co do zasady pro futuro i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to cała procedura "okołodotacyjna" także w sposób bezpośredni musi dotyczyć roku; konkretna dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.
Strona skarżąca podkreśliła, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia implikuje więc stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji. Tożsame stanowisko zawarto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 314/15, potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 2669/15.
Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, podstawą jej wydania był m.in. art. 78c ust. 3 pkt 1 u.s.o. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1010) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. Stanowi on, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, dokonuje się:
1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;
2) w październiku roku budżetowego.
Istnienie tej regulacji nie oznacza jednak, że zachowanie przewidzianych w niej terminów jest jedynym warunkiem wprowadzenia zmiany stawek dotacji. Jest to tylko jeden z warunków, wśród których w dalszym ciągu aktualny pozostaje opisany wcześniej warunek dokonania wcześniejszym zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku zaskarżonej uchwały warunek ten nie został spełniony.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty w niej zawarte za bezzasadne. Organ powołując się na art. 90 ust. 3 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., a także art. 90 ust. 4 u.s.o., wskazał, że na tej podstawie Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr XXVIII/214/2016 z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat [...] dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.
W dniu 26 stycznia 2017 r. Zarząd Powiatu [...] podjął uchwałę nr 423/2017 w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017. Zgodnie z uchwałą nr 423/2017, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r., Zarząd ustalił następujące stawki na każdego słuchacza szkół o uprawnieniach szkół publicznych, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o.:
1) [...] zł na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej (wydatki szkół tego samego typu i rodzaju prowadzone przez Powiat [...], tj. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Zespole Szkół w [...],Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Zespole Szkół Technicznych w [...] ze statystyczną liczbą uczniów - 50);
2) [...] zł na słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w . zawodach niemedycznych (wydatki szkoły tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez Powiat [...], tj. Szkoły Policealnej w Zespole Szkół w [...] ze statystyczną liczbą uczniów - 35).
Jednostkowa stawka dotacji dla szkół niepublicznych tego samego typu i rodzaju stanowi 50% podstawowej kwoty dotacji. O powyższym poinformowano organy prowadzące szkoły niepubliczne.
Organ wyjaśnił, że w piśmie z 28 lutego 2017 r. audytor wewnętrzny w Starostwie Powiatowym w [...] zwróciła uwagę, że plan wydatków budżetu dla Szkoły Policealnej Zawodowej dla dorosłych w Zespole Szkół, który winien być opracowany na podstawie metodologii ustalonej przez Zarząd Powiatu, jest zawyżony o kwotę [...] zł, przedstawiając stosowne wyliczenia. W ocenie audytora przekłada się to na wysokość kwoty dotacji dla szkół zawodowych niepublicznych i powoduje zawyżony wzrost wydatków o kwotę [...] zł.
Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowany został art. 78c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 89b ust 1 u.s.o. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1 9 i art. 79a ust. 1 u.s.o. dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy. Zgodnie z ust. 4 pkt 1 w aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 1, uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1 - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji. W związku z tym, że ustawa budżetowa na rok 2017 została ogłoszona w dniu 17 stycznia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 108), 30 dni od dnia ogłoszenia upłynęło w dniu 16 lutego 2017 r., a miesiącem następującym po tym terminie jest marzec. Aktualizacji należało więc dokonać w marcu.
Biorąc pod uwagę ww. przepisy ustawy oraz fakt wprowadzenia zmian w budżecie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Zespole Szkół Technicznych oraz ponownego przeliczenia budżetu Szkoły Policealnej Zespole Szkół, zaktualizowano podstawową kwotę dotacji, która wyniosła odpowiednio dla:
1) szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach niemedycznych – [...] zł,
2) liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej – [...] zł.
W związku z tym zmianie uległa wysokość miesięcznej jednostkowej stawki dotacji obliczona na podstawie zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla:
1) szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach niemedycznych wynosi [...] zł (50%);
2) liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej wynosi [...] zł (50%).
Kwestie te zostały uregulowane w uchwale nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017.
Jednocześnie organ dotujący zastosował art. 89c ust. 2 u.s.o., co skutkowało tym, że z uwagi na zmianę wysokości dotacji, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. O tych ustaleniach poinformowano organy prowadzące szkoły niepubliczne.
Organ odniósł się również do powołanego przez Skarżących wyroku WSA w [...] z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 314/15, wskazując m.in., że wyrok ten został wydany na podstawie uprzedniego brzmienia art. 90 ust. 3 u.s.o., który w sposób bezpośredni regulował, iż stawka dotacji dla szkół niepublicznych zależy od ustalonych w budżecie danego powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Aktualnie art. 90 ust. 3 u.s.o. stanowi, że stawka dotacji dla szkół niepublicznych zależy od podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju. Natomiast w art. 78b ust. 3 u.s.o. ustawodawca wskazał co należy rozumieć przez podstawową kwotę dotacji dla szkół danego typu i rodzaju. Organ zauważył ponadto, że ww. wyrok dotyczył sytuacji, w której uchwała zmieniła stawki dotacji dla szkół niepublicznych z mocą wsteczną, odmiennie niż czyni to zaskarżona uchwała nr 457/2017 z dnia 30 marca 2017 r., która weszła w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 j.t.) – dalej: " P.p.s.a."- kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
4) inne niż określone w pkt 1-3 (tj. inne niż decyzje administracyjne lub wskazane postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem wskazanych w tym przepisie aktów lub czynności – nie mających znaczenia w rozpoznawanej sprawie;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (...);
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uznać należy, że zaskarżona uchwała zarządu powiatu w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017 stanowi w istocie czynność/akt z zakresu administracji publicznej organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest więc aktem prawa miejscowego wydanym przez taki organ (vide: wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2678/14). Potwierdza ten pogląd dodany do ustawy o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2017 r. przepis art. 90 ust. 11, w myśl którego: "Przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.".
Niesporne w sprawie jest to, że przedmiotowa dotacja oświatowa przyznana została stronie skarżącej na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, (...)" – dalszy fragment tego przepisu nie ma znaczenia w sprawie.
Zauważyć należy, że przed tą zmianą dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r. przytoczony fragment tego przepisu posiadał brzmienie: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, (...)".
Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca dokonał istotnej zmiany art. 90 ust. 3 u.s.o., mając przy tym na względzie występujące w praktyce i orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne, dotyczące m.in. kwestii związania gminy/powiatu "ustalonymi w ich budżetach wydatkami bieżącymi" ponoszonymi w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Podnoszone były bowiem poglądy, że wobec takiego (dotychczasowego) brzmienia omawianego przepisu ewentualne zmiany (zmniejszenia) stawek dotacji dla szkół niepublicznych wymagały uprzedniej odpowiedniej zmiany uchwały budżetowej.
Taka właśnie kwestia – zmiana stawek dotacji - dokonana zaskarżoną uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia 30 marca 2017 r. stanowi istotę sporu w sprawie. Zdaniem Skarżących, zmiana taka wymagała uprzedniej zmiany uchwały budżetowej Powiatu [...] – czego nie dokonano.
Zdaniem Sądu, dokonane przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2017 r. liczne i istotne zmiany ustawy o systemie oświaty, w tym wskazana wyżej zmiana art. 90 ust. 3, nie potwierdzają takiego poglądu.
Niewątpliwie bowiem nowe brzmienie tego przepisu nie odwołuje się już wprost do budżetu j.s.t. lecz do nowego pojęcia "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju".
Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 78bust. 3 u.s.o, w myśl którego: "Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół danego typu i rodzaju, pomniejszonych o:" - wskazane w pkt. 1–8 opłaty, subwencje, wydatki i dotacje – "i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych szkołach, (...).".
Zgodnie natomiast z art. 78c ust. 3 -6 u.s.o.:
"3. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, dokonuje się:
1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;
2) w październiku roku budżetowego.".
4. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:
1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1,
2) budżetu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 6-9
- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji.
5. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 2 uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1,
[pkt b pominięto]
- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego; [pkt 2 pominięto].
6. Zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.
Stosownie natomiast do art. 89b u.s.o., do dotacji, o których mowa w art. 90, stosuje się przepisy art. 78a-78c.
Ustawa określiła więc, że zmian (aktualizacji) podstawowej kwoty dotacji dokonywać można dwukrotnie w ciągu roku budżetowego "z uwzględnieniem planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego".
Ustawa nie wskazała natomiast organu j.s.t. uprawnionego do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ani trybu jej dokonywania. W szczególności ustawodawca – mimo podnoszonych w doktrynie i orzecznictwie takich poglądów – nie ustalił, że aktualizacja taka musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej j.s.t. – jak uważa strona skarżąca. Przyjęcie takiego poglądu, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dokonana bez uprzedniej zmiany uchwały budżetowej jest prawnie nieskuteczna oznaczałoby więc akceptację stanowiska, że nawet podwyższenie podstawowej kwoty dotacji byłoby prawnie nieskuteczne, bez uprzedniej zmiany uchwały budżetowej. Uznać można, że strona skarżąca konsekwentnie taki pogląd prezentuje, skoro zaskarżyła przedmiotową skargę w całości (§§ 1-4), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie – pomimo tego, że w § 1 pkt 1 tej uchwały podwyższono (nieznacznie) jednostkową stawkę dotacji na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych (z [...] zł). Poza brakiem wskazania w ustawie takiego trybu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (co znalazło też potwierdzenie w opisanej wyżej zmianie art. 90 ust. 3 u.s.o.) trudno znaleźć logiczne uzasadnienie dla uruchamiania szczególnego trybu dokonania zmian uchwały budżetowej również np. w takiej sytuacji gdy konieczność zmiany podstawowej kwoty dotacji wynika z błędnego jej wyliczenia – jak w rozpoznawanej sprawie - a ustawowy termin pozwalający na dokonanie aktualizacji uniemożliwiałby dokonanie zmiany uchwały budżetowej. Oznaczałoby to stosowanie niewłaściwej kwoty dotacji (zawyżonej albo zaniżonej) do kolejnego ustawowego terminu dokonania jej aktualizacji.
Nie podzielając zatem takiego poglądu Sąd uznał, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji może być dokonywana w ciągu roku budżetowego najwyżej dwukrotnie, we wskazanych terminach. Z jednej strony oznacza to, że organy prowadzące szkołę muszą w swej działalności uwzględniać taką możliwość zmiany podstawowej kwoty dotacji (skutkującej zmianą – a więc także zmniejszeniem – jednostkowych stawek dotacji na uczniów, co przekłada się na zmianę ogólnej kwoty dotacji dla szkoły). Z drugiej jednak strony stanowi to dla szkół niepublicznych gwarancję niezmienności stawek dotacji w ustalonych w ustawie okresach, co ma istotne znaczenie dla stabilności sytuacji finansowej szkoły. Taka regulacja stanowi więc kompromis pomiędzy rozbieżnymi interesami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego i szkół niepublicznych.
Sąd uznał zatem, że nakazane w ustawie "uwzględnianie planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego" przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji nie musi być poprzedzone zmianą uchwały budżetowej j.s.t., jeśli taka aktualizacja uwzględnia ww. ustawową przesłankę i nie wystąpiła merytoryczna (rzeczowa) konieczność dokonania zmiany uchwały budżetowej.
Również wskazanie w art. 78c ust. 4 u.s.o., iż w aktualizacji uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu j.s.t. "według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji" - zdaniem Sądu – nie oznacza nakazu każdorazowej zmiany uchwały budżetowej przed dokonaniem aktualizacji.
Strona skarżąca nie wskazywała na merytoryczną potrzebę zmiany uchwały budżetowej – poza ogólnikowym wskazaniem na naruszenie przepisu art. 126 u.f.p., zgodnie z którym: "Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.". Sąd nie stwierdził jednak naruszenia tego przepisu zaskarżoną uchwałą. Sąd nie stwierdził też naruszenia innych, wskazanych w skardze przepisów tej ustawy, z których wynika – jak podkreśla strona skarżąca - że "istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., a w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu.
Zdaniem Sądu, organ w sposób uzasadniony i przekonujący wskazał na potrzebę dokonania zmiany podstawowej kwoty dotacji, skutkującej dokonaniem w zaskarżonej uchwale zmian jednostkowych stawek dotacji dla uczniów szkół strony skarżącej. Zmiana ta wynikała bowiem z dokonanych przez audytora wewnętrznego ustaleń, iż plan wydatków budżetu dla ww. dwóch szkół prowadzonych przez Powiat jest zawyżony na skutek nieprawidłowego ich wyliczenia, co skutkowało też zawyżonym wzrostem wydatków Powiatu. Uwzględnienie takich ustaleń spowodowało zmiany w planach dochodów i wydatków (budżetach) tych szkół i stanowiło podstawę do zaktualizowania podstawowej kwoty dotacji. Konsekwencją tych zmian było określenie nowych jednostkowych stawek dotacji dla szkół strony skarżącej, dokonane zaskarżoną uchwałą Zarządu Powiatu [...].
Przyczyn i sposobu wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji (skutkującej zmianą jednostkowych stawek dotacji na ucznia) strona skarżąca nie kwestionowała - z wyjątkiem braku uprzedniej zmiany uchwały budżetowej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 3 ww. uchwały Nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym (...) - poprzez zmianę zaskarżoną uchwałą wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017, zauważyć należy, że wymieniony przepis uchwały brzmi: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2 otrzymują dotację na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości 50% podstawowej kwoty dotacji ustalonych w budżecie Powiatu [...].".
Uchwała ta została jednak podjęta przed wejściem w życie przytoczonych wyżej zmian w ustawie o systemie oświaty, pozwalających na dokonywanie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Przepisy te (dotyczące takiej aktualizacji) mają zatem pierwszeństwo przed wskazanym przepisem uchwały, zatem dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji zgodnie z warunkami określonymi w przepisach ustawowych obowiązujących od 1 stycznia 2017 r. takie postępowanie organu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu uchwały j.s.t.
Zauważyć ponadto należy – odnosząc się do wskazywanych w skardze wyroków sądów administracyjnych - że wobec dokonania z dniem 1 stycznia 2017 r. istotnych zmian w przepisach ustawy o systemie oświaty - w sprawach dotyczących stanów faktycznych zaistniałych po tej dacie - orzecznictwo wydane na podstawie nieobowiązujących już przepisów może nie być w pełni aktualne.
Mając wszystko powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.