I SA/Sz 677/21

I SA/Sz 677/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 1751/21 - Wyrok NSA z 2022-09-20
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
M.P. 1997 nr 76 poz 713 par. 10
Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 2
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15ggb, art. 15zt, art. 15 zy, art. 15zze(5), art. 31zo, art. 31zy
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 76, art. 79a, art. 180
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS solidarnie na rzecz skarżących A. L. i T. L. wspólników T. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. L. i T. L. prowadzący działalność gospodarczą
w formie spółki cywilnej T. D. s.c. A. L. i T. L.
(dalej: "Strona", "Skarżący") złożyli do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
(dalej: "Organ") wniosek z 31 maja 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w branżach określonych
w rozporządzeniu (RDZ-B7) za marzec i kwiecień 2021 r. Do wniosku załączono pełnomocnictwo do załatwiania spraw w ZUS oraz do załatwiania spraw
za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych ZUS (PUE ZUS). We wniosku wskazano, że na 31 marca 2021 r. przeważającą działalnością jest działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A, a przychód z przeważającej działalności uzyskany w marcu 2021 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego we marcu 2020 r.
Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] organ odmówił T. D. – Spółka Cywilna prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że według informacji uzyskanej
z Głównego Urzędu Statystycznego na dzień 29 lutego 2020 r. przeważająca działalność prowadzona przez Strony opatrzona była kodem PKD 41.10.Z,
a nie 56.10.A. jak wskazano we wniosku. Zmiany kodu Strony dokonały dopiero
9 kwietnia 2021 r.
Strona wniosła skargę na ww. decyzję do tutejszego sądu, decyzji
tej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:
- art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j.; dalej: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji wobec T. D. spółka cywilna, podczas gdy spółka cywilna
nie posiada osobowości prawnej i w konsekwencji nie może być stroną
w postępowaniu;
- art. 31zy ust. 1 w zw. z art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.1842 ze zm.; dalej: "uCOVID-19") w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 423) poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni "przeważającej działalności gospodarczej" opierającej się jedynie
na sprawdzeniu w rejestrze, podczas gdy do określenia przeważającej działalności gospodarczej istotne jest ustalenie całokształtu okoliczności,
w tym faktycznie prowadzonej działalności, z tytułu z jakiego podmiot osiąga przychody itp.
Stawiając powyższe zarzuty Strona wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania i zasądzenie od organu wydającego decyzję na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy
do ponownego rozpatrzenia przez ZUS i zasądzenie od organu wydającego decyzję na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych,
w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżący podnieśli, że od 7 stycznia 2020 r. prowadzą lokal gastronomiczny (restaurację "S. & P. " przy ul. [...]
[...] w S.), który jest głównym źródłem przychodów ich spółki i zatrudnieni
w nim pracownicy mają największy udział w ogólnej liczbie osób pracujących
dla spółki. Od dwóch lat wiodącą działalnością była działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A. W ocenie Skarżących, przyjęty przez organ sposób określenia przeważającej działalności spółki, oparty wyłącznie na odczytaniu danych z rejestru REGON i rejestru CEIDG z pominięciem całokształtu działalności gospodarczej spółki jest zatem nieprawidłowy. Zdaniem Skarżących z przepisów nie wynika,
aby ustalenie przeważającej działalności gospodarczej miało się odbywać tylko
na podstawie danych uwidocznionych w rejestrze REGON. Fakt, że Skarżący
nie zaktualizowali danych zamieszczonych w rejestrze, jakkolwiek stanowi pewnego rodzaju uchybienie, to nie powinien nieść za sobą tak daleko idących konsekwencji jak te, którymi obciąża ich zaskarżona decyzja.
Ponadto Skarżący zakwestionowali prawidłowość wydania decyzji na rzecz spółki cywilnej, która nie posiada podmiotowości prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, co skutkuje koniecznością uznania postępowania
prowadzonego przez Organ w rozpoznawanej sprawie za nieważne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Wyjaśnić na wstępie należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących
i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału
I zarządzeniem z 8 września 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania
na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym powiadomiono strony pismami z 9 września 2021 r., doręczonymi pełnomocniczce Organu 9 września
2021 r. zaś pełnomocniczce Skarżących 13 września 2021 r.
Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek
do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne,
na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na 31 marca 2021 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. Skarżący kwestionują ponadto formalną prawidłowość postępowania przed Organem jak i zaskarżonej decyzji
z uwagi na brak podmiotowości prawnej spółki cywilnej.
W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia
z obowiązku opłacania należnych składek, natomiast - według Skarżących – przyjęty przez organ sposób określenia przeważającej działalności spółki, oparty wyłącznie na odczytaniu danych z rejestru REGON i rejestru CEIDG z pominięciem całokształtu działalności gospodarczej spółki jest nieprawidłowy. Zdaniem Skarżących
z przepisów nie wynika, aby ustalenie przeważającej działalności gospodarczej miało się odbywać tylko na podstawie danych uwidocznionych w rejestrze REGON. W tym zakresie Skarżący wskazali, że od 7 stycznia 2020 r. prowadzą lokal gastronomiczny (restaurację "S. & P. " przy ul. [...] w S.), który jest głównym źródłem przychodów ich spółki i zatrudnieni w nim pracownicy mają największy udział w ogólnej liczbie osób pracujących dla spółki. Od dwóch lat wiodącą działalnością była działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A., zgodnie z danymi zawartymi we wniosku.
Mając na uwadze powyższą istotę sporu Sąd wskazuje, że możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika
z przepisów ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W przepisie art. 31zo wskazane zostały okresy i warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Natomiast zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy, Rada Ministrów upoważniona została,
w celu przeciwdziałania COVID-19, do określenia w drodze rozporządzenia innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni
do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3
lub objęcia tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, wydanego na podstawie art. 15ggb ust. 1, art. 15zt ust. 1, art. 15zze5 ust. 1 oraz
art. 31zy ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19, które to rozporządzenie zmienione zostało Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.713; dalej: "rozporządzenie zmieniające"). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 26 kwietnia 2021 r., z wyjątkiem § 1 pkt 5-7, 11-13, § 3, oraz § 5 ust. 2, które weszły w życie z dniem 4 maja 2021 r. (§ 6 rozporządzenia zmieniającego), a zatem przed złożeniem wniosku w rozpoznawanej sprawie.
Jak stanowi § 10 ust. 2a ww. rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio
za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia
1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:
1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,
2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z
- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy
co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim
lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r.,
lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem
1 listopada 2020 r.
Zgodnie z kolei z § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego
2021 r. oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
W sprawie zatem kluczowe jest, na gruncie zaistniałego sporu, wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie przywołanego § 10 ust. 2a
ww. rozporządzenia, a następnie dokonanie prawidłowej wykładni tej regulacji
a także – w dalszej kolejności - ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził
w tym dniu działalność.
Interpretacją tego terminu zajął się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny
we Wrocławiu w wyroku z 4 lutego 2021 r., III SA/Wr 614/20, od którego to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2021 r., I GSK 325/21 oddalił skargę kasacyjną. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w całości podziela stanowisko w wyrażone w ww. wyrokach i przyjmuje za własne, ponawiając argumentację poniżej.
Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U.2007.251.1885 ze zm.; dalej: "rozporządzenie PKD"). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r.
o statystyce publicznej (Dz.U.2020.443 ze zm.; dalej: "u.o.s.p."). W tym akcie, odnośnie do "przeważającej działalności", w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji w pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia
lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy,
o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).
Nadto w u.o.s.p. w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazano, że wpisowi
do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej u.o.s.p. nie zawarto definicji terminu "przeważającej działalności" gospodarczej, ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta
jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia
oraz aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności,
w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet
i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.;
dalej: "rozporządzenie o metodologii"), w którym w § 9 ust. 1 przewidziano,
że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy, zaś w § 9 ust. 2 pkt 1, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio,
w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów
- na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności
w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Na gruncie przedstawionego uregulowania prawnego, możliwym sposobem odkodowania terminu "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter
ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując przedsiębiorstwo. Zatem, należy stwierdzić,
że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dany dzień przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Wskazać także należy, że ustawa o zwalczaniu COVID-19 wraz z ustawami
ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1,0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera
się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/ tarczaantykryzysowa).
Prawidłowe więc zdefiniowanie terminu "przeważającej działalności"
oraz dokonanie wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID-19
i ww. przepisów wskazanego rozporządzenia ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony
jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą
(np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2021.162 t.j.), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r.,
VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13, LEX nr 1572566).
W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie,
czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 oraz w wyroku
z 23 listopada 2016 r., II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja
o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że: "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę - przypisek Sądu) możliwości wykazania,
że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym
z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1205), która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według
PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN wskazując na charakter wpisu
do rejestru i wniosku o zmianę stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON
w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej".
Jednocześnie wskazać należy, że organ ewidencyjny, ani później inny organ administracji publicznej, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności przedsiębiorca zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania § 10 ust. 2a
i ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r.
o COVID-19.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty
na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON, czy ewentualnie CEIDG, w rubryce przeważającej działalności,
nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Jak już wskazano powyżej wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej
jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią.
Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu
do otrzymania ulgi - wpis w rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur. Wpis w tych rejestrach,
jak już wskazano, nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, które jest wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Ponadto wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku.
W ocenie Sądu, wpisy w ww. rejestrze, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur
ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie
ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym).
W tym miejscu przypomnieć należy, że rozporządzenie PKD stanowi,
że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie
z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną
przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Czyli wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.
Tak więc, zdaniem sądu, przyjęty przez Organ sposób wykładni § 10 ust. 2a
i ust. 3 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania wnioskowanej ulgi, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania
ze wsparcia.
Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - wymogu wpisu w rejestrze, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej - doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują
się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie/rzeczywiście prowadzą na dzień 31 marca
2021 r., jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych
w § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ww. rozporządzenia - zostały pozbawione dostępu
do ulgi. Dokonany więc przez organ sposób wykładni tego przepisu, sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru, prowadzi
w skutkach do nierównego dostępu do pomocy. Tym samym nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej. Przyjęty przez organ sposób wykładni § 10 ust. 2a ww. rozporządzenia wywołuje więc wyłącznie negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ, jak już Sąd wskazywał, wpis w rejestrze, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności,
nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dowodów/dokumentów.
Podkreślić bowiem należy, że w § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów
z 26 lutego 2021 r. wprowadzono środek dowodowy o charakterze formalnym,
za pomocą którego następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 214/21
i WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 706/21, gdzie wskazano, że środek
ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie
się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych (łac. praesumptiones iuris tantum).
Postępowanie w sprawie zwolnienia jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie
z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym
w § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące,
ale przepisy ustawy COVID-19 i ww. rozporządzenia nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy przez Organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów
PKD wymienionych w § 10 ust. 2a ww. rozporządzenia jako przeważającą
(ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. przeciwko środkowi dowodowemu określonemu w § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia, czyli danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie
na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON.
W tym miejscu przypomnieć również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi,
że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności
(art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne
(art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada
też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Organ winien zatem przed wydaniem decyzji, zwrócić się do wnioskodawcy
o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów
na poparcie jego twierdzeń na podstawie art. 79a K.p.a., choćby na okoliczność,
czy wartość przychodu ze sprzedaży usług z działalności określonej w kodach PKD wskazywanych przez Skarżącego jako rodzaj prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w przychodach Skarżącego.
Ze względów wskazanych powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcia ocenić zatem należy jako wadliwe formalnie i przedwczesne, przyjęto bowiem, że wnioskodawca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę
bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień
31 marca 2021 r. przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 2a ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. Rozważania w zakresie rzeczywiście prowadzonej przez wnioskodawcę przeważającej działalności gospodarczej zawarte w odpowiedzi na sakrę nie mogą stanowić uzupełnienia w tym zakresie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że dopiero podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na podnoszonych poparcie twierdzeń
na podstawie art. 79a K.p.a.
Nadto organ dokonał nieprawidłowej wykładni analizowanego przepisu. Wbrew bowiem stanowisku organu, ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji,
że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (w rozpoznawanej sprawie REGON i CEIDG). Zatem, takie
jak ww. rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, gdyż pomija kwestię prowadzenia faktycznej, przeważającej działalności danego podmiotu, a przez
to nie realizuje ratio legis ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Odnosząc się w ostatniej kolejności do zarzutów w zakresie formalnej prawidłowości postępowania przed Organem jak i zaskarżonej decyzji z uwagi
na brak podmiotowości prawnej spółki cywilnej, Sąd wskazuje, że prawidłowy
jest wyrażony przez Skarżących pogląd, wedle którego spółka cywilna - co do zasady - nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego,
a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza,
iż decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma – co do zasady - statusu podmiotu prawa. Wynika to bowiem z tego, że spółka cywilna, która jest w istocie nazwaną umową cywilnoprawną, nie jest podmiotem prawa i ustawodawca, co do zasady,
nie wyposażył jej w prawa podmiotom tym przysługujące.
Zasada ta doznaje jednakże pewnych wyjątków w zakresie prawa podatkowego i ubezpieczeń społecznych, na tle których to regulacji ustawodawca uznał wyjątkowo ww. nazwaną umowę cywilnoprawną za podmiot prawa (podatnika
i płatnika). Zauważyć jednak należy, że choć w określonych przypadkach, przewidzianych w przepisach prawa podatkowego i ubezpieczeń społecznych,
ww. umowa tratowana jest przez ustawodawcę jako podmiot prawa to jednakże pozostałe przepisy prawa nie są z tymi regulacjami w pełni kompatybilne, w tym
w szczególności przepisy proceduralne, co w praktyce rodzi częste problemy prawne. W świetle powyższego Sąd podnosi jednak, że w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, wnioskodawca był prawidłowo reprezentowanych przez pełnomocnika, na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez wszystkich wspólników ww. spółki cywilnej. Ponadto, choć zaskarżona decyzja skierowała została do adresata T. D. – SPÓŁKA CYWILNA,
to nie sposób jednak uznać w rozpoznawanej sprawie, że stanowiło to kwalifikowane naruszenie prawa w zakresie oznaczenia strony (adresata decyzji) skoro oznaczenie to jak i treść decyzji pozwalały na ustalenie do kogo w rzeczywistości decyzja
ta została skierowana. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić, wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, stanowisko Sądu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz § 10 ust. 2a oraz ust. 3
ww. rozporządzenia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. uwzględniając, że Skarżący, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit e) P.p.s.a.,
nie byli zobowiązani do uiszczenia wpisu od skargi. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego adwokatki w kwocie
[...] zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne
są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.