I SA/Sz 655/21

I SA/Sz 655/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III FSK 614/22 - Wyrok NSA z 2023-11-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwał
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 64 ust. 1 i 3, art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 888
art. 6k ust. 1, 2, 2a i 3 oraz art. 6j ust. 3b i 3e w zw. z art. 3 ust. 2a, art. 6c ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Alicja Polańska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skarg M.W. i S.W. na uchwały [...] w C. - z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty - z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały [...][...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty I. stwierdza nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z dnia 2 października 2019 r. nr [...][...] w C. w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza; II. stwierdza nieważność § 1 uchwały z dnia [...] r. nr [...][...] w C. w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza, III. zasądza od [...] w C. solidarnie na rzecz skarżących M. W. i S. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. i S. W. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") wnieśli skargę na podjęte przez Z. w C. Uchwały: Nr [...]
z dnia [...] października 2019, Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.
Skarga na uchwałę Z. Nr [...] z dnia
[...] października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty zarejestrowana została
w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 655/21. Skarga na uchwałę Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę Nr [...]
z dnia [...] października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 657/21.
Postanowieniami z 3 lutego 2022 r. o sygnaturach akt I SA/Sz 657/21
i I SA/Sz 655/21, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 j.t.;
dalej: "P.p.s.a."), powyższe sprawy zostały połączone do łącznego rozpoznania
i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą akt I SA/Sz 655/21.
Dodatkowo sąd wskazuje, że skarga na uchwałę Z.
Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 656/21 i prawomocnym postanowieniem z 16 września 2021 r., I SA/Sz 656/21 sąd odrzucił skargę
w przedmiotowej sprawie.
W treści skargi Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Z. w C., która nałożyła
na Skarżących obowiązek zapłaty za odpady w 2020 r. miesięcznie kwoty [...]zł, stanowiącej średnie zużycie wody z sześciu kolejno następujących po sobie miesięcy
z 2019 r. pomnożone przez stawkę za 1m3, pomniejszonej o [...] zł z tytułu kompostowania we własnym zakresie bioodpadów.
Skarżący nie kwestionują faktu, że kwota została wyliczona zgodnie z podjętą przez ZGDO uchwałą. Nie zgadzają się jednak z tym, że do wyliczenia średniego zużycia wody wzięto pod uwagę okres w którym również podlewali ogród. Ze względu na fakt, iż nie mieli wówczas zamontowanego podlicznika (wieś nie jest skanalizowana i podlicznik nie był potrzebny) średnie zużycie wody zostało zawyżone.
Według Skarżących Związek, podejmując uchwałę dot. określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie dał im możliwości założenia podlicznika wskazującego zużycie wody na inne cele niż domowe. W związku z powyższym wyliczenie opłaty zgodnie ze sposobem przyjętym w uchwale Związku
jest dla Skarżących znacząco zawyżone i nieadekwatne do faktycznego zużycia.
W piśmie z 3 stycznia 2020 r. o indywidualne rozpatrzenie sprawy Skarżący wyjaśniali, dlaczego wybrali do wyliczenia faktury za okres od [...] do [...]
oraz [...] Wyliczając średnie zużycie za kolejnych 6 miesięcy wynosi
ono odpowiednio:
1. za okres od [...] do [...] - 82 m3 : 6 m-cy = 13,66 m3
2. za okres od 11.2019 do [...] -160 m3 : 6 m-cy = 26,66 m3
3. za okres od [...] do [...] - 175 m3 : 6 m-cy = 29,16 m3
4. za okres od [...] oraz [...] - 75 m3 : 6 m-cy = 12,50 m3.
Według Skarżących najuczciwsze oraz najbardziej wiarygodne średnie zużycie wyliczone zostało w pozycji 4 (jest to faktyczne zużycie wody na cele bytowe tylko w lokalu mieszkalnym). Skarżący wnieśli o określenie wysokości opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości R. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r.
Skarżący wskazali, że w sytuacji, w której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie I SA/Sz 54/20, a który odnosi się również do sytuacji w jakiej Skarżący się znaleźli (co prawda nie prowadzą oni żadnego gospodarstwa rolnego, lecz ich nieruchomość znajduje się w miejscowości nieskanalizowanej i podliczniki nie miały racji bytu, a wodę zużywają również na inne cele niż bytowe), wnieśli oni o ustalenie wysokości kwoty za odpady w 2020 r. na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie uchwały nr [...] i [...], tj. od ilości osób zamieszkałych na danej nieruchomości.
Skarżący uważają, że nie mieli możliwości dostosowania się do uchwały
nr [...] Zgromadzenia Z. z dnia [...] października 2019 r. oraz Uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2019, w których podstawą ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będą wskaźniki zużycia wody
za 2019 r., czyli w czasie, w którym uchwały jeszcze nie obowiązywały. Skarżący zostali zaskoczeni i pozbawieni możliwości zastosowania się do tego prawa, co bardzo niekorzystnie wpłynęło na wysokość opłaty, która była dużo wyższa niż gdyby płacili od liczby osób zamieszkałych. Zaburzyło to poczucie bezpieczeństwa Skarżących
oraz możliwość racjonalnego planowania działań.
Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Z., powołało się na zapisy uchwały
Nr [...] Związku, która mówi o zasadach ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której
jest mowa, że do ilości zużytej wody, o której mowa w pkt 1 nie wlicza się ilości wody bezpowrotnie zużytej, tj. takiej, z której nie powstają ścieki, przy czym ilość wody zużytej bezpowrotnie ustalana jest na podstawie dodatkowego zainstalowanego i legalizowanego wodomierza, a właściciel nieruchomości ma pisemną umowę
na dostawę wody bezpowrotnie zużytej.
Gdyby Skarżący wiedzieli, że w taki sposób będą naliczane odpady, to taki licznik w odpowiednim czasie by zainstalowali. Jednak podjęcie uchwały w październiku
2019 r. nie dało im możliwości dokonania instalacji podlicznika, tak aby wskazać
ile wody zostało zużytej bezpowrotnie. Podjęto uchwałę na koniec 2019 r., która dotyczy obliczeń z 2019 r. W jaki inny sposób Skarżący mieli wskazać, ile wody zużyli na inne cele niż bytowe, wskazali w piśmie wysłanym do Związku 3 stycznia 2020 r.
Skarżący podkreślili, że w ich wypadku zachodzi sytuacja opisana w uzasadnieniu ww. orzeczenia WSA w Szczecinie z 21 stycznia 2020 r.
(I SA/Sz 54/20). Związek podjął uchwałę w taki sposób, że Skarżący nie mieli
jak przygotować się do nowych naliczeń, a do tego Związek nie chce przyjąć własnych wyliczeń Skarżących, w których wyraźnie wskazują miesiące, kiedy nie podlewali ogrodu. Skarżący nie chcą uchylać się od wnoszenia opłat, a jedynie płacić faktycznie za to, za co powinni. Uważają, że w sytuacji braku możliwości Związek powinien
albo przyjąć ich wyliczenia, albo powróć do naliczenia opłaty w 2020 r. od osoby. Montując w 2020 r. podlicznik Skarżący ponieśli kolejne z tym związane koszty,
żeby dostosować się do Uchwały ZGDO (miejscowość nie jest skanalizowana,
więc podlicznik w innym przypadku nie byłby potrzebny). W 2020 r. według wyliczeń Skarżących, wskazując miesiące, w których nie podlewali ogrodu, zużyli na cele bytowe 12,50 m3, (nie mając zamontowanego podlicznika), natomiast w 2021 r.
- po zamontowaniu już podlicznika – zużyli 11,17 m3 wody. Dowodzi to, że wyliczenia Skarżących (bez zamontowanego podlicznika) opierające się tylko na miesiącach,
w których nie korzysta się z wody do podlewania, były bardzo zbliżone do tych, kiedy mogli opierać się na danych wskazanych przez podlicznik.
Skarżący wskazali, że 22 kwietnia 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję z 31 marca 2021 r.
nr [...] W uzasadnieniu do wyroku z 16 czerwca 2021 r.,
I SA/Sz 421/21 sąd wskazał, iż organy wydające decyzje były związane stworzonymi regulacjami prawa miejscowego i dopóki uchwały nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, to organy nie mogą stosować przepisów innych, niż obowiązujące.
Z tego powodu Skarżący wnieśli skargi na podjęte przez Z. w C. Uchwały: Nr [...] z dnia [...] października 2019, Nr [...]; z dnia
[...] października 2019 r. Nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. i proszą
o ich wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz o określenie opłaty za gospodarowanie odpadami od osoby, traktując podjęte uchwały Związku jako nieprawidłowe,
gdyż nie dające możliwości obywatelowi do przygotowania się do nadchodzących zmian.
Do skargi załączono kopie zaskarżonych uchwał oraz szereg pism dokumentujących przebieg sporu Skarżących w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że większość podnoszonych zarzutów dotyczy w istocie procedowania Zarządu Z. podczas ustalania Skarżącym konkretnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W zakresie zaś zarzutów, które można by uznać za odnoszące
się bezpośrednio do zaskarżonych uchwał, organ wskazał, że Skarżący podnieśli,
iż z uchwały nr [...] Zgromadzenia Z. z [...] października 2019 r., (zmienionej uchwałą nr [...] Zgromadzenia Z.
z [...] grudnia 2019 r.) wynika, iż:
§ 5. Określa się następujące zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w §1:
1) na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza, za okres kolejnych, następujących
po sobie, 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenie deklaracji, z zastrzeżeniem pkt 3;
2) w przypadku nieruchomości nieopomiarowanych jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość i przeciętnej normy zużycia wody określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70);
3) do ilości zużytej wody, o której mowa w pkt 1 nie wlicza się ilości bezpowrotnie zużytej wody, tj. takiej, z której nie powstają ścieki; przy czym ilość wody zużytej bezpowrotnie ustalana jest na podstawie dodatkowego zainstalowanego i legalizowanego wodomierza a właściciel nieruchomości ma zawartą pisemną umowę na dostawę wody bezpowrotnie zużytej.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Skarżących, organ zauważył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z 19 czerwca 2020 r., I SA/Sz 54/20 zapadł w innym stanie faktycznym niż rozpatrywany w sprawie, bowiem w ww. wyroku sąd, stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy (w bardzo ograniczonej, niewielkiej części co należy zaznaczyć), orzekał na wniosek skarżącego, który prowadził działalność rolniczą. Tymczasem w zwykłym gospodarstwie domowym nie zużywa się tak drastycznych ilości wody, które stanowiłyby
o "niesprawiedliwości" ustalania stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi
w oparciu o metodę od zużytej wody dla gospodarstw niewyposażonych w dodatkowy wodomierz mierzący ilość wody bezpowrotnie zużytej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuprawnionej w ocenie organu konkluzji, iż każda uchwała zmieniająca metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami z metody osobowej, na metodę od zużytej wody, w której wprowadza się udogodnienie dla mieszkańców
w postaci możliwości odliczenia od ilości zużywanej wody, wody bezpowrotnie zużytej w oparciu o wskazania dodatkowego wodomierza, nadawałaby się do jej skutecznego zaskarżenia przez jakiegokolwiek mieszkańca niewyposażonego dotychczas w taki wodomierz. Według organu zapisy uchwały dotyczące możliwości odliczenia od ilości zużywanej wody, wody bezpowrotnie zużytej w oparciu o wskazania dodatkowego wodomierza, stanowią wręcz pewnego rodzaju udogodnienie dla mieszkańców, którzy dzięki zamontowaniu dodatkowego wodomierza mogą uiszczać mniejsze opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ określił bowiem zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - dopuszczając możliwość odliczania wody bezpowrotnie zużytej. Taka możliwość odliczenia przez mieszkańca na podstawie dodatkowego wodomierza jest uprawnieniem danym w uchwale przez organ, a nie wynika z przepisu powszechnie obowiązującego. Co więcej, ustawodawca nie nakazał wprowadzenia vacatio legis w celu przygotowania się do obliczania opłaty za odbiór
i zagospodarowanie odpadami na podstawie metody, o której mowa w art 6j ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu czynienie zarzutu z tego, że w uchwale wprowadzono pewne udogodnienia (w postaci tego,
iż mieszkańcy dzięki zamontowaniu dodatkowego wodomierza będą mogli uiszczać mniejsze opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), jest nieuprawnione. Stąd w sprawie nie może być mowy o naruszeniu przez zaskarżone uchwały przepisów prawa ani tym bardziej o naruszeniu interesu prawnego Skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 maca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) biorąc pod uwagę brak zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Niniejsza sprawa została przekazana
do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzeń Zastępczyni Przewodniczącej Wydziału I z 28 grudnia 2021 r. Informacje o powyższych zarządzeniach (I SA/Sz 655/21 i I SA/SZ 657/21) przekazane zostały do wiadomości Skarżących oraz do organu pismami z 30 grudnia 2021 r.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy
nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność
tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie
ich nieważności.
Obowiązkiem sądu jest zatem zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których
w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.
Przypomnieć zatem należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia są uchwała Z. Nr [...] z dnia [...] października 2019 r.
w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz uchwała Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] z dnia
[...] października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.
Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 t.j.;
dalej: "u.s.g.") w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a. Związki międzygminne stanowią oddzielną kategorię jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Biorąc pod uwagę status prawny związku, wskazać należy, iż związkowi gmin mogą być przekazane wszelkie uzgodnione przez gminy zadania publiczne. Zgodnie
z art. 64 ust. 3 u.s.g. z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku gmin związane z wykonywaniem przekazanych
mu zadań przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Związki gmin
nie mają statusu jednostek samorządu terytorialnego, nie oznacza to jednak,
że związek nie posiada delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 t.j.; dalej: "u.c.p.g.") w razie wykonywania
przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2 określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r.,
II FSK 3853/14). W konsekwencji powyższego uznać należy, że Z., tj. Zgromadzenie Związku jako organ stanowiący, na gruncie obowiązujących przepisów był uprawniony do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd podkreśla, że powyższe nie jest sporne w sprawie.
Uchwałę w sprawie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i uchwałę ja zmieniającą niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu
art. 101 ust. 1 u.s.g., zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zostało przyjęte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W. 10/93 (OTK 1994 cz. II poz. 46). Według niej cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych, mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżone uchwały, jako akty z zakresu administracji publicznej, mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżących, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią
art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę gminy
– w rozpoznawanej sprawie Zgromadzenia Związku Gmin - własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie jest to natomiast skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA
z 1.03.2005 r., OSK 1437/04; wyrok NSA z 15.07.2014 r., II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005 r., II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego,
do którego wprost nawiązuje cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny
lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień
lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie natomiast powyższej przesłanki, winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Skarżący niewątpliwie są objęci zakresem odziaływania ww. uchwały (opłacają opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w R. [...]) a zatem posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała i uchwała ją zmieniająca dotyczą bezpośrednio nałożonego na Skarżących obowiązku ponoszenia opłaty w wysokości w niej określonej. Powyższe wynika również z prawomocnego wyroku WSA
w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., I SA/Sz 421/21, którym to wyrokiem tutejszy Sąd co prawda uwzględnił skargę Skarżących i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2020 r. w odniesieniu do ww. nieruchomości. Jednak pomimo uwzględnienia skargi Sąd wskazał, że "uchwały stanowią źródło prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Tym samym zarówno Strony,
jak i organy wydające decyzje były związane wskazanymi regulacjami, zawartymi
w powyższych uchwałach. Trafnie zatem wskazał organ odwoławczy, że dopóki uchwały nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, to organy nie mogą stosować przepisów innych, niż obowiązujące". Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone w rozpoznawanej sprawie uchwały, do czasu ewentualnego wyeliminowania ich z obrotu prawnego, stanowią podstawę naliczania Skarżącym opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w R. [...], co w ocenie Skarżących narusza ich podstawowe prawa.
Przechodząc zatem do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie Sąd wskazuje, że rozpoznawana sprawa dotyczy skarg na ww. uchwały, w związku z czym poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają wszelkie wskazywane i inicjowane
przez Skarżących postępowania dotyczące rozliczeń z tytułu powyższych opłat
– a tych właśnie postępowań i rozliczeń dotyczy znaczna część skargi. Sąd
nie jest zatem uprawniony do rozstrzygania zarzutów i wniosków Skarżących w tym zakresie.
Sąd wskazuje ponadto, że w całości podziela stanowisko zawarte
w prawomocnym wyroku tutejszego sądu z 21 stycznia 2020 r., I SA/Sz 54/20,
na który to wyrok powołują się Skarżący, stąd odniesienie do argumentacji w nim zawartej.
Sąd wskazuje również, że jako podstawa prawna zaskarżonych uchwał wskazane zostały przepisy art. 6k ust. 1, 2, 2a i 3 oraz art. 6j ust. 3b i 3e
w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g., art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. oraz § 6 ust. 1 Statutu Z..
Stosownie do treści art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.p.c.g. gminy są obowiązane
do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy i związku gmin do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Zgodnie z kolei
z art. 6j ust. 1 w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata
za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
od gospodarstwa domowego (ust. 2 art. 6j). Ponadto Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich
lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty (ust. 2a art. 6j). W art. 6k ust. 2a u.p.c.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.
Uznać zatem należy, że wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy
– w rozpoznawanej sprawie do Zgromadzenia Związku Gmin. Ponadto wskazać należy, że opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności – por. wskazanego wyrok TK, K 7/12,
pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy O.p. i do których pobierania
i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz
i wójt - art. 6q u.c.p.g.). Opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art. 6b u.c.p.g.).
Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., organ dokonał wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmując metodę o której mowa
w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Stawkę tej opłaty określono
w § 2 uchwały Nr [...].
Zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały zawarte w § 5 uchwały
Nr [...]. Zgodnie z przepisem § 5 pkt 1 uchwały ilość zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala
się na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza, za okres kolejnych, następujących po sobie, 12 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 15 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenie deklaracji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Zgodnie
zaś z § 5 pkt 3 uchwały Nr [...] do ilości zużytej wody, o której mowa w pkt 1,
nie wlicza się ilości bezpowrotnie zużytej wody, tj. takiej, z której nie powstały ścieki; przy czym ilość wody zużytej bezpowrotnie ustalana jest na podstawie dodatkowego zainstalowanego i zalegalizowanego wodomierza a właściciel nieruchomości
ma zawartą pisemna umowę na dostawę wody bezpowrotnie zużytej.
Jednakże drugą z zaskarżonych uchwał, tj. uchwałą Nr [...] z dnia
[...] grudnia 2019 r. zmodyfikowano powyższe, pierwotne zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawarte w § 5 pkt 1 uchwały Nr [...]. Zgodnie z § 1 ww. uchwały
Nr [...] wprowadzono zmianę § 5 pkt 1 uchwały Nr [...] i zmodyfikowano zasady obliczania ilość zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując iż następuje
to "na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody ustalonego
na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza, za okres kolejnych, następujących po sobie, 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości
z 12 miesięcy z poprzedniego roku kalendarzowego, z zastrzeżeniem pkt 3". Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.
Mając na uwadze fakt, że ww. uchwała Nr [...] podjęta została dnia
[...] października 2019 r. i weszła w życie 1 stycznia 2020 r. (zgodnie z brzmieniem
jej § 8) zaś uchwała ją zmieniająca Nr [...] podjęta została dnia [...] grudnia
2019 r. i weszła w życie 1 stycznia 2020 r. (zgodnie z brzmieniem jej § 3) to uznać należy, że w przypadku jej adresatów, którzy złożą deklarację w 2020 r., ilość wody przyjęta jako składnik metody ustalania wysokości ww. opłaty ustalona zostanie
na podstawie danych (wskazań legalizowanego wodomierza) dotyczących średniomiesięcznego zużycia wody za okres kolejnych, następujących po sobie,
12 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 15 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenie deklaracji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4 (zgodnie
z uchwałą Nr [...]) i ostatecznie po zmianie tej uchwały na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody ustalonego na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza, za okres kolejnych, następujących po sobie, 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy z poprzedniego roku kalendarzowego, z zastrzeżeniem pkt 3 (zgodnie z uchwałą nr [...]) – a zatem
za okres, w którym ww. uchwały nie obowiązywały.
Uwzględniając dodatkowo okoliczności, podnoszone przez Skarżących
i niezaprzeczone przez organ, że na terenie obowiązywania ww. uchwały znajdują
się miejscowości nieskanalizowane uznać należy, że montowanie przez
ich mieszkańców dodatkowego wodomierza celem ustalenia ilości wody zużytej bezzwrotnie, w okresie poprzedzających wejście w życie ww. uchwały, zasadnie jawiło się jako bezcelowe. Sąd wskazuje dodatkowo, że jednocześnie część miejscowości objętych ww. uchwałami – obejmują one bowiem nie tylko miejscowość wskazaną przez Skarżących – to miejscowości o charakterze rolniczym
jak i zamieszkiwane przez osoby posiadające – tak jak wskazują Skarżący – ogrody przydomowe. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że po pierwsze zużycie wody przez ich mieszkańców jak i mieszkańców uprawiających ogrody przydomowe jest znacznie większe aniżeli przez mieszkańców działalności takiej nieprowadzących i nie posiadających ogrodów przydomowych po drugie zaś ilość wody zużywanej bezpowrotnie, na cele związane z działalnością rolniczą i na ogrody przydomowe, jest nieporównywalnie większa aniżeli w przypadku mieszkańców działalności takiej nieprowadzących.
Tym samym jako usprawiedliwiony jawi się wniosek, że adresaci prawa wynikającego z ww. uchwał, które weszły w życie 1 stycznia 2020 r. , a którego skutki sięgają de facto wstecz, pozbawieni zostali – na skutek jego nieznajomości
w 2019 r. – możliwości dostosowania się do tych norm prawnych ponosząc równocześnie tego negatywne skutki, poprzez obowiązek zapłaty ww. opłaty
w kwocie wielokrotnie wyższej aniżeli w sytuacji gdyby mieli możliwość do nowego prawa się dostawać (m.in. poprzez zamontowanie dodatkowego wodomierza ustalającego ilości bezpowrotnie zużytej wody).
Z powyższego jednoznacznie wynika, w ocenie Sądu, że w powyższych okolicznościach doszło do sytuacji, w której ww. uchwały, we wskazanym powyżej zakresie, de facto uzyskały moc wsteczną obejmując swoim oddziaływaniem również okres 2019 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje zatem, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość"
(v: uzasadnienie uchwały I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada
ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji,
w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu
jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy.
Sąd zaznacza, że brak jest podstaw, aby określenie istotnego dla kwoty
ww. opłaty składnika warunkującego jej wysokość, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja,
w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – w rozpoznawanej sprawie organ stanowiący Związku Gmin - regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu kwestię trybu ustalania i wysokości stawki ww. opłaty, nie jest obowiązany przestrzegać zasad konstytucyjnych.
Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej przy czym musi być
to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (vide: wyrok TK z dnia
3 października 2001 r., K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209). Takich okoliczności w rozpoznawanej sprawie ani nie dostrzegł Sąd, ani też nie wskazał organ. Nie należy przy tym zapominać, że zasada niedziałania prawa wstecz
ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa, powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki, co jak powyżej wykazano miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w powyżej wskazanym przez Sąd zakresie.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych zapisów ww. uchwały, należy przypomnieć, że w poprzednio obowiązującym na terenie obejmującym działalność Z. stanie prawnym opłaty
za zagospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych ustalane były w oparciu o iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustaloną w uchwale stawkę opłaty (Uchwała Nr [...] Z. z dnia [...] grudnia 2012 r.).
Sąd ponownie podkreśla, że z powyższego wynika, że w stosunku
do podmiotów składających deklaracje w 2020 r. podstawą ustalania ww. opłaty będą wskaźniki zużycia wody za wielomiesięczny okres 2019 r. (ostatecznie - 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy z poprzedniego roku kalendarzowego), w którym zaskarżona uchwała jeszcze nie obowiązywał.
Fakt ten niewątpliwie negatywnie wpływa na sytuację osób, które wykorzystują wodę
dla celów prowadzonego gospodarstwa rolnego i dla celów związanych z uprawą ogrodów przydomowych, a zatem bezzwrotnie a nie miały zamontowanych podliczników, o których mowa w ww. uchwale. Powyższe nakazuje przyjąć, że taki podmiot w sytuacji zużycia w 2019 r. wody dla potrzeb m.in. prowadzonego gospodarstwa rolnego i ogrodu przydomowego został zaskoczony przez organ stanowiący Z. ustaleniem stawki ww. opłaty na innych zasadach niż dotychczas i w konsekwencji pozbawiony został możliwości zastosowania się do tego prawa, co w niekorzystny sposób wpłynie na wysokość uiszczanej przez niego opłaty, tj. opłata ta będzie niewątpliwie wyższa
niż dotychczas. Takie działanie organu godzi w fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawa, zakazu retroakcji i ochrony zaufania, zaburzając poczucie bezpieczeństwa jednostek i godząc w ich możliwość racjonalnego planowania działań.
Sąd wskazuje jednocześnie, że skoro – jak przyznali Skarżący w treści skargi, założenie dodatkowych wodomierzy przez adresatów ww. uchwał jest jednak możliwe, to tym samym Sąd uznał, że w pozostałym zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Została ona podjęta w ramach ww. delegacji ustawowej w związku z przyznaniem
przez ustawodawcę, radzie gminy i organom stanowiącym związków gmin dowolności w zakresie ustalenia metod opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (z pośród trzech dopuszczalnych metod).
Powyższe stanowi o tym, że kontrolowane uchwały w § 5 pkt 1 i 3 (uchwała
Nr [...]) i § 1 (uchwała Nr [...]) w zakresie wskazanym w niniejszym rozstrzygnięciu zostały podjęte z naruszeniem ww. zasady niedziałania prawa wstecz oraz powiązanych z nią zasad zaufania obywatela do państwa oraz ochrony interesów w toku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł
jak w sentencji.
Zaznaczyć należy, że skutki uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności
są odmienne. Uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego
ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc) zaś stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować jakby nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r.,
II OSK 1783/10).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.