I SA/Sz 645/22

I SA/Sz 645/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Joanna Wojciechowska /sprawozdawca/
Jolanta Kwiecińska
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
1. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88 ust. 1, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
art. 4 ust. 1 i 2, art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych świadczonych przez przedsiębiorców posiadających zezwolenie na wykonywanie tych usług 1. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia " i wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r.", 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 27 czerwca 2022 r. o nr XXXVII/292/2022 w sprawie
w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych świadczonych przez przedsiębiorców posiadających zezwolenie na wykonywanie tych usług (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2022 r. poz. 3050), dalej "uchwała" i wniósł o jej uchylenie w całości.
Prokurator zarzucił, że uchwała rażąco naruszyła prawo, tj. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 1990 r. Nr 16 poz. 95 ze zm.), art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62 poz. 718 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r., podczas gdy została opublikowana w dzienniku urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 6 lipca 2022 r., w konsekwencji nadano uchwale obowiązującą moc wsteczną, pomimo że stały temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa.
W odpowiedzi na skargę z 21 września 2022 r., Burmistrz M. , repezentujący Gminę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przygotowany jest projekt zmiany ww. uchwały, który procedowany będzie na sesji w dniu 29 września 2022 r., zatem niniejszej postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ przedłożył projekt tej uchwały.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na wiosek Prokuratora. Strony powiadomione zostały o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że w dniu orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 29 września 2022 r. nr XXXIX/308/2022 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych świadczonych przez przedsiębiorców posiadających zezwolenie na wykonywanie tych usług (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 12 października 2022 r. poz. 4405).
Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny
w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie
z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a").
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz.559; dalej "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego
1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia
2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11).
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Stosownie do art. 13 pkt 2 z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n."), akt prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne,
z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.).
Powyższe oznacza, że zasadą jest wejście w życie uchwały rady gminy po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa. Organ nie wykazał, że w sprawie wystąpił uzasadniony przypadek, uzasadniający wejście
w życie uchwały z dniem jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, czy też przypadek, uzasadniający nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej.
Sąd zgodził się z Prokuratorem, że § 4 uchwały narusza prawo w sposób istotny. Jednakże naruszenie to nie wpływa nieważność całego aktu prawnego, który został podjęty w ramach posiadanych kompetencji przez organ.
Przepis § 4 uchwały wskazuje na dualizm pojęć użytych w celu określenia początku obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r., a z drugiej strony wejście w życie uchwały uzależnione jest od jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa, co oznacza wejście w życie uchwały w dniu 21 lipca
2022 r., po upływie 14 dni od dnia jej publikacji (tj. 6 lipca 2022 r.) w dzienniku urzędowym województwa. Skoro są to dwie różne daty to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie
i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne w odniesieniu do § 4 zaskarżonej uchwały. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 lipca 2022 r., gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Przyjęta w uchwale regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi
o przepisy prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia
w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie,
a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść
w życie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 222 r. o sygn. akt I SA/Wr 621/21; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. o sygn. akt I SA/Ke 303/22).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 4 uchwały w zakresie określenia:
"i wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r." Pozostały zakres § 4 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowemu wejściu aktu prawnego w życie - jako zgodny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Wyeliminowanie wskazanego określenia usunie istotne naruszenie prawa
z treści § 4 uchwały.
Sąd nie znalazł powodów do uchylenia całej zaskarżonej uchwały i w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.