I SA/SZ 643/23

I SA/Sz 643/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2157
art. 10a ust. 1, ust. 1a pkt 1, pkt 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2023 r. nr 9016.69120.174/M.2023 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. (organ) utrzymał w mocy decyzję wydaną 27 września 2022 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (organ I instancji) w sprawie przyznania M. J. (wnioskodawca) płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na rok 2015.
W podstawie prawnej organ wymienił art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.) oraz § 2, § 3, § 4 ust. 2, ust. 3, § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U.2013.361 ze zm. - rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy finansowej).
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że 29 maja 2015 r. wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności na 2015 rok w piątym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zgłosił uprawy w wariantach:
- 3.1.12 "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000" na obszarze [...] ha;
- 5.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000" na obszarze [...] ha.
W gospodarstwie wnioskodawcy od 22 grudnia 2015 r. do 8 stycznia 2016 r. zostały przeprowadzone kontrole. Wnioskodawca uczestniczył w kontrolach.
"Kontrola dotycząca realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdziła na działkach rolnych [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha ([...] ha + [...] ha) nieprzestrzeganie wymogu N12 - niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie. Protokoły pokontrolne zostały przesłane Producentowi w dniu 15.03.2016 r. Pan M. J. nie wniósł żadnych zastrzeżeń ani uwag do ustaleń zawartych w tych dokumentach.
W toku obsługi wniosku Kierownik Biura Powiatu Koszalińskiego ARiMR ustalił, iż grunty zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...] (2 ha), [...] (1 ha), [...] (1 ha) i [...] (1 ha) obręb K., gmina G., powiat g. wchodzące w skład działki rolnej [...] o łącznej powierzchni [...] ha z zadeklarowaną realizacją wariantu 5.1, zostały zgłoszone do płatności równocześnie przez innych rolników."
"Dnia 22.02.2016 r. Wnioskodawca złożył w siedzibie Biura Powiatu Koszalińskiego ARiMR druk korekty wniosku oraz pisemne oświadczenie, w treści którego wskazał, że od 2013 r. jest
- na mocy umowy cesji, zawartej z P. M. Z. - użytkownikiem działki nr [...] obręb K.. Jednocześnie wskazał, że w okresie 10-14.08.2015 r. na działce tej wykonane zostały zabiegi agrotechniczne, polegające na skoszeniu i zebraniu masy zielonej, co potwierdzić może świadek - P. A. W.
Wraz z oświadczeniem Wnioskodawca złożył kopię rejestru działań agrotechnicznych, zgodnie z którym na działce rolnej EE1 (położonej m.in. na działce ewidencyjnej nr [...]) w okresie 10-14.08.2015 r. wykonane zostało koszenie i zbiór.
W dniu 24.02.2016 r. Pan M. J. złożył w Biurze Powiatu Koszalińskiego ARiMR oświadczenie P. A. W., w którym P. A. W. wskazał, że w latach 2013-2015 dokonywał - na zlecenie i koszt Pana M. J. - koszenie działek ewidencyjnych o nr od [...] do [...], położonych w obrębie K., gmina G., powiat g.
Dnia 07.03.2016 r. P. A. S. w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 do działki ewidencyjnej nr [...] obręb K., złożyła do Biura Powiatu G. ARiMR w N. oświadczenie, w którym wskazała, że w dniu 29.04.2015 r. Sąd Rejonowy w G. I Wydział Cywilny przysądził na jej rzecz prawo własności działki ewidencyjnej nr [...] obręb K. o powierzchni [...] ha, zaś koszenie zakupionej działki zleciła P. T. N.. Jednocześnie P. A. S. oświadczyła, że nie wydzierżawiała tego gruntu nikomu i podtrzymała dane podane w swoim wniosku o dopłaty na rok 2015.
Wraz z powyższym oświadczeniem złożone zostały:
- oświadczenie P. T. N., zgodnie z którym dnia 22.08.2015 r. dokonał pokosu łąki zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb K., o powierzchni ok. 1 ha, stanowiącej własność P. A. S.,
- kopia postanowienia Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny (sygn. akt I Co [...]) z dnia 29.04.2015 r., w którym sąd przysądził na rzecz P. A. S. zwyciężczyni licytacji w dniu 23.03.2015 r. - własność nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej na działce nr [...] w K. gmina G..
Następnie dnia 15.04.2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w N. zostali przesłuchani P. J. S. małżonek P. A. S. oraz P. T. N. w obecności P. A. S. na okoliczność posiadania i użytkowania działki ewidencyjnej nr [...] w 2015 roku przez P. A. S..
P. J. S. zeznał, że w lipcu 2015 roku pokazał działkę nr [...] P. T. N. , który - na podstawie ustnej umowy zawartej pod koniec czerwca - miał dokonać jej wykoszenia i zebrać pokos na swój użytek. Zdaniem świadka stan działki w czerwcu i lipcu wskazywał, że działka ta nie była użytkowana rolniczo. P. T. N. nie zgłaszał problemów z wykonaniem usługi, której koszt wycenił na [...] złotych, czyli za 2 godziny koszenia.
P. T. N., zeznał do protokołu, że wykonywał na zlecenie właścicielki prace koszenia na działce, której nr nie pamięta. Jednakże opisana przez świadka lokalizacja działki umożliwiła jej identyfikację. Świadek zeznał również, że działka ta została jemu wcześniej wskazana przez P. J. S., współmałżonka P. A. S.. P. T. N. dokonał pokosu w ciągu ok. 2-2,5 h, jednakże - pomimo że zgodnie z umową zawartą z P. A. S. wynagrodzeniem za usługę miała być masa zielona pozyskana z koszenia tej działki - nie zebrał on biomasy z uwagi na pogodę i swoje zajęcia poza rolnictwem. Świadek wyraził przypuszczenie, że działka ta nie była wcześniej koszona w tym sezonie wegetacyjnym.
P. A. S. do protokołu podała, że o niezebranej biomasie dowiedziała się dopiero w grudniu 2015 roku.
P. A. S. oświadczyła również, że podtrzymuje zeznania złożone przez małżonka."
Następnie organ motywował, że "Dnia 24.06.2016 r. w Biurze Powiatu P. ARiMR w S. został przesłuchany świadek P. A. W., który zeznał, że w 2015 roku podjął się skoszenia działek nr [...],[...],[...] i [...] w pierwszej połowie sierpnia 2015r. dla Pana M. J.. Na ustne zlecenie Pana M. J. przeprowadził oprócz koszenia również belowanie i zbieranie na działkach, których charakterystyczną cechą jest przebiegający przez nie kanał w kształcie litery "L". Koszenie przeprowadzone zostało na podstawie mapek z uwzględnieniem zaznaczonych obszarów niekoszonych, zgodnie z programem. Usługa miała objąć łącznie areał ok. 40 ha i trwała od tygodnia do dwóch, zaś zebrany pokos został sprzedany na ściółkę i paszę dla zwierząt. Na spornych działkach nikt nie przeprowadzał ani wcześniej, ani później jakichkolwiek prac polowych (świadek ma bazę sprzętową w K.). Pan M. J. osobiście zweryfikował stan wykonania usługi, sprawdził czy pozostawione obszary niekoszone znajdują się w miejscach zgodnie z zaznaczonymi na mapkach i rozliczył się osobiście, część w gotówce, część w belach. P. A. W. zeznał, że powyższe działki w istocie kosiły inne osoby, P. K. K. i W. M.. Świadek zaznaczył na okazanej mu mapce obszar realizowanych przez siebie prac, obejmujący działki o nr od [...] do [...] i dalszych, poza granicami mapki - załącznik nr [...] do protokołu."
Według zeznań M. H. "pod koniec lipca 2015 r. dokonał - na zlecenie P. R. Z. - pokosu działek nr [...], [...] i [...], jednakże nie zebrał skoszonej biomasy. Działki te sprawiały wrażenie nie koszonych co najmniej od roku, zaś ponowny pokos mógł być przeprowadzony nie wcześniej niż na przełomie sierpnia i września. Świadek zeznał, że widział P. A. W. koszącego działki położone na wschód od gruntów P. R. Z. (na szkicu zaznaczył działki o nr od [...] i [...] na wschód)."
"Podczas rozprawy ustalono, że właścicielem działek nr [...], [...] i [...] w K. gmina G., o łącznej powierzchni [...] ha jest P. R. Z., który je nabył na licytacji komorniczej. Potwierdzeniem własności jest prawomocne postanowienie sądu sygn. akt I Co [...] z dnia 29.04.2015 r. o przysądzeniu jemu własności tych nieruchomości. Jednocześnie Pan Z. oświadczył, że zlecił P. M. H. dokonanie pokosu w ostatnich dniach lipca i sprawdził wykonanie usługi na początku sierpnia. Wskazał przy tym, że sąsiednie działki nie były ówcześnie wykoszone."
Natomiast wnioskodawca zeznał, że "zlecił P. A. W. wykonanie koszenia działek ewidencyjnych o nr od [...] do [...] z włączeniem działki nr [...], w terminie do 3 tygodnia sierpnia. Widział koszenie działek, które trwało kilka dni i odebrał prace. P. miał zostać zebrany przez P. A. W. w bele. Pan M. J. zeznał, że nie wie, co się dalej działo z pokosem. Nie wykonywał i nie zlecał przeprowadzania innych zabiegów. Stwierdził, że teren jest trudny do koszenia, ponieważ porośnięty jest ostami, które zapychają chłodnice. W poprzednich latach 2013 i 2014 też były problemy z koszeniem."
Ponadto wnioskodawca zeznał, że "przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe wraz z posiadaniem działek od Pana Z.. Właścicielem działek była Pani M. która wcześniej nabyła je od P. H. P. . Pan M. J. nie zawierał z Panią Mindą żadnej umowy dotyczącej tych gruntów, albowiem wyjechała do [...]."
W tych okolicznościach, jak stwierdził organ, wnioskodawca wycofał sporne działki z wniosku o dopłaty na rok 2015, pomniejszając w ten sposób powierzchnię działki rolnej [...] o 5 ha.
Dodatkowo 6 listopada 2020 r. W. M. zeznał, że "w 2015 roku na działkach nr [...], [...], [...] i [...] wykonywał koszenie i zbieranie pokosu, pomagając koledze Panu K. K., który już nie żyje. Podczas koszenia ciągnik wjechał do rowu, którego nie było widać. Działki zlokalizowane są przy jeziorze D. i panują na nich ciężkie warunki. Na działkach wykoszone zostały rowy i pozostawione obszary niekoszone, zgodnie z zaznaczonymi palikami miejsca. Działki porośnięte były bujną roślinnością, z przewagą ostów i powoju, która zapychała chłodnice. Świadek potwierdził, że tylko kosił i wałował siano i nie wie kto wykonał pozostałe prace związane ze zbiorem siana. Świadek ocenił, że sporne działki ze względu na dużą roślinność nie były koszone wcześniej. Świadek nie wiedział do kogo należały działki, kto zweryfikował wykonane koszenie, czy ktoś inny kosił później te działki i które to są dokładnie działki. Świadek pamiętał, że działki te były przy kanale. P. W. M. zeznał, że jego kolega Pan K. K. załatwił wszelkie formalności związane z usługą i rozliczył się z nim poprzez zakup paliwa."
Organ odnotował, że organ I instancji mocą decyzji z 27 września 2022 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową za rok 2015 w łącznej kwocie [...]zł, w tym dla wariantów : - 5.1 w wysokości [...] zł; - 3.1.2 w wysokości [...] zł.
Następnie organ nawiązał do:
- art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 ze zm.);
- § 2, § 4 ust. 1 lit. h, ust. 2 pkt 1, pkt 3, § 18 ust. 3, § 38 ust. 1, ust. 2, ust. 6 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej oraz załącznika nr 7 do tego rozporządzenia;
- § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.324 - rozporządzenie zmieniające).
W dalszej kolejności organ tłumaczył, że "Biorąc pod uwagę wyniki z przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie Producenta w dniach 22.12.2015 r. - 08.01.2016 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni i programu rolnośrodowiskowego, w której stwierdzono na działkach rolnych [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha ([...] ha + [...] ha) nieprzestrzeganie wymogu N12 - niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie.
Biorąc również pod uwagę ustalenia z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie użytkowania rolniczego działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] obręb K., gmina G., powiat goleniowski, na których m.in. zadeklarowana została działka rolna [...] z trwałym użytkiem zielonym (TUZ) o powierzchni [...] ha, objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i wycofanie przez Producenta ww. działek z dopłat, które zostały wykluczone z powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności o łącznym areale [...] ha, płatność rolnośrodowiskowa do poszczególnych wariantów została naliczona w sposób następujący :
- 3.1.2 zadeklarowany areał [...] ha x [...] zł/ha (stawka płatności) = [...] zł x sankcja 20% z uwagi na niezachowanie w gospodarstwie powierzchni trwałych użytków zielonych = [...] zł.
[...] zł - [...] zł = [...] zł (płatność po pomniejszeniu).
- 5.1 zadeklarowany areał [...] ha, z którego Strona wycofała dnia 29.06.2016 r. 5 ha w związku z faktem użytkowania tych gruntów przez osoby trzecie (nowych właścicieli)
[...] ha - 5 ha = [...] ha zatwierdzony obszar do płatności
[...] ha x [...] zł/ha (stawka płatności) = [...] zł
przedeklarowanie wyniosło 5 ha, zgodnie z art. 19 ust 1 rozporządzenia nr [...] wsparcie przyznaje się do powierzchni zatwierdzonej [...] ha, pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy 10 ha (2 x 5 ha) x [...] zł/ha (stawka płatności) = [...] zł.
[...] zł - [...] zł = [...] zł
[...] zł x 20% (sankcja za niedochowanie TUZ) = [...] zł
[...] zł - [...] zł = [...] zł
[...] zł : [...] ha = [...] zł/h (stawka płatności po sankcjach)
Obliczenie sankcji 20% za nieprawidłowość N12 stwierdzoną na działkach rolnych [...] [...] ha) i [...] ([...] ha), łącznie na obszarze [...] ha x [...] zł/ha (stawka płatności) x 20% = [...] zł
[...] zł - [...] zł = [...] zł (płatność po wszystkich pomniejszeniach).
Łączna płatność rolnośrodowiskowa za 2015 rok wynosi [...] zł ([...]00 zł + [...] zł)."
"Organ dał wiarę wszystkim świadkom i stronom uczestniczącym w konflikcie krzyżowym, uznając, że sporne działki były w 2015 roku użytkowane rolniczo przemiennie przez wszystkie strony. Pan M. J. wycofał je ze swojego wniosku, czym spowodował przedeklarowanie zgłoszonych upraw w wariancie 5.1, co też miało wpływ na obniżenie płatności i zastosowanie 20% sankcji za niedochowanie TUZ-ów w gospodarstwie. Kontrola na miejscu przeprowadzona dla 2015 roku wykazała, że nie został dochowany wymóg N12, czego zresztą Skarżący nie zakwestionował. Nieprawidłowość ta miała również wpływ na obniżenie płatności zgodnie z obowiązującymi przepisami przytoczonymi powyżej."
"Biorąc zaś pod uwagę zarzuty naruszenia następujących przepisów :
- art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20.092005 r. w związku z art. 1, 21 i 30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011
- art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r.
- art. 38, 39 i 40 łącznie z punktem 17 i 19 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, to wskazać należy, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do nich, wyjaśniając czego dotyczy każdy przepis i czy ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy zgadza się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że naliczone sankcje dotyczące nieprzestrzegania wymogów, zastosowane zostały zgodnie z przepisami zawartymi w krajowym rozporządzeniu PRŚ, którym nie sprzeciwiają się żadne przepisy zawarte w aktach unijnych."
"Również organ I instancji w swojej decyzji nie uznał siły wyższej, ponieważ Pan M. J. podjął ryzyko deklarując sporne działki, przejęte od innego rolnika.
Producent nie zawarł żadnej umowy dzierżawy czy też użyczenia działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] obręb K., gmina G.. Nie posiadał żadnego tytułu prawnego do ich użytkowania. Był jedynie bezumownym użytkownikiem tych działek. Dlatego też należy przyjąć, że Producent zaryzykował przejmując te działki wraz z ciążącym na nich zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie mając żadnej gwarancji, że będzie je użytkował do końca przejętego zobowiązania, zwłaszcza, że nie miał kontaktu z ich właścicielem. Tak więc w każdej chwili grunty te mogły zostać sprzedane lub wydzierżawione komuś innemu.
Ponadto brak takiej umowy wskazuje na to, że Pan M. J. sam pozbawił się ochrony prawnej.
Zważywszy na powyższe nie jest dopuszczalne przyjęcie, że utrata posiadania przedmiotowych działek przed upływem zobowiązania rolnośrodowiskowego stanowi okoliczność niemożliwą do przewidzenia. Strona mogła z jakichś względów liczyć na to, że jej posiadanie nie zostanie zakłócone do końca okresu trwania programu, jednakże nie mogła sobie nie zdawać sprawy z tego, że ryzyko tego rodzaju istnieje.
Dlatego też nie można tutaj uznać wystąpienia siły wyższej czy też nadzwyczajnych okoliczności w związku z utratą tych działek.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że nie wystąpiły w prowadzonej sprawie zdarzenia zaliczane do siły wyższej, nadzwyczajnych okoliczności - w myśl przepisów zawartych w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.)."
W przekonaniu organu, "W przypadku wystąpienia jednej z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, producent rolny zobowiązany jest złożyć taką informację o wystąpieniu zdarzenia do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ciągu 10 dni od dnia ustania zdarzenia oraz dołączyć dowody na potwierdzenie wystąpienia takiej sytuacji.
Podkreślić należy również, że Strona w swoim odwołaniu powieliła te same zarzuty zawarte we wcześniejszych odwołaniach, do których w sposób szczegółowy odniósł się już organ I instancji w zaskarżonej decyzji."
W podsumowaniu organ zgodził się z ustaleniami, oceną prawną i w efekcie z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Wnioskodawca (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.
Zarzucił naruszenie:
- art. 51 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w związku z art. 1, art. 21 i art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przez ich niezastosowanie, podczas gdy zmniejszeń i wykluczenia z płatności nie stosuje się, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za powstanie niezgodności, a całkowite wykluczenie bądź zmniejszenie jest stosowane za nieprzestrzeganie norm tylko wówczas, kiedy stwierdzono w trakcie kontroli umyślną niezgodność, wynikającą z działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi;
- art. 18 ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 z powodu niezastosowania tych przepisów, bowiem rolnika, który nie dopuścił się nieprawidłowości przez własne działanie, czy zaniechanie nie karze się sankcją zmniejszenia lub wykluczenia z płatności;
- art. 38, art. 39, art. 40 w powiązaniu z pkt 17, pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) 640/2014 r., art. 18 ust. 2, ust. 3, art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011, art. 51 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005, polegające na niezastosowaniu "per analogiam" wytycznych w zakresie stosowania kar administracyjnych stanowiących, że nie powinni podlegać karom administracyjnym beneficjenci, którzy powiadomią właściwe organy o nieprawidłowościach;
- art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. ze względu na nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pominięcie istotnych sprzeczności w zeznaniach świadków, nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań K. K., W. M., pomimo niewyjaśnienia istoty sprawy;
- w sposób rażący art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 K.p.a. i w tym kontekście skarżący wymienił: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego; - prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej; - mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonych decyzji", umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wykazywał, że dopiero podczas rozprawy administracyjnej 20 czerwca 2016 r. dowiedział się o przejściu prawa własności w drodze licytacji komorniczej (na rzecz A. S. działki [...], T. Z. działek [...], [...] i [...]). Wcześniej skarżący nie miał wiedzy o użytkowaniu tych działek przez inne osoby.
"W celu ominięcia konfliktu pan J. traktując tą wiadomość, jako zajście okoliczności do Niego niezależnych (siła wyższa), zgłosił to Kierownikowi i złożył oświadczenie, że dopuszcza możliwość, że działki te mogły być przez te osoby także wykoszone w 2015 roku i że będzie chciał wycofać sporne działki z płatności, by wyjaśnić jak najszybciej sprawę."
Zdaniem skarżącego, w przypadku siły wyższej lub innej okoliczności nie jest wymagany zwrot płatności za lata poprzednie, nie stosuje się zmniejszeń i wykluczeń. "Art. 73 i 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr [...] ma zastosowanie w niniejszym przypadku. W związku z powyższym wnoszę o uznanie oświadczenia pana J. z 29 czerwca 2016 roku jako zgłoszenia siły wyższej, co skutkuje odstąpieniem od windykacji z lat poprzednich. Pan J. był przekonany, że nieruchomości te użytkował w sposób zgody z programem, co potwierdza zeznanie świadka A. W. z dnia 24 czerwca 2016 r., który wskazał, że działki w/w wykosił i zebrał pokosy. To potwierdza także protokół z kontroli na miejscu nr [...], w którym nie stwierdzono nieprawidłowości co do działek spornych, więc można wnioskować, że trawa została skoszona i zebrana. Ustalenia kontroli na miejscu są zatem w sprzeczności z zeznaniami świadków w osobach pana T. N. oraz pana J. S. i strony pana T. Z.. Oświadczyli bowiem Ci pierwsi dwaj, że trawa na spornej działce [...] nie została zebrana. Przy czym pan N. podał, że rozliczyć się miał z wykonawcą zebraną trawą, a pan S. podał, że w miał zapłacić mu w formie gotówki za skoszenie działki."
Te sprzeczności w zeznaniach świadków przemawiają na korzyść skarżącego, który "mimo że uprawiał te działki w 2015 roku, dokonał korekty wniosku, szanując prawo własności, a nie jak podał w piśmie organ, że cofnął je bo nie był uprawiony do pobrania na nie płatności."
Skarżący posiadał prawo do dysponowania wymienionymi działkami od poprzedniego właściciela. Nie mógł przewidzieć, że nowy właściciel popadnie w zadłużenie i działki te trafią na licytację.
"Ponieważ program jaki realizuje zakłada jedynie jednoroczne koszenie, to działki dla osób, które ich nie użytkowały wcześniej mogą wyglądać na nieużytkowane i stąd wynikło nieporozumienie. (...) Korektę do wniosku złożył jedynie ze stwierdzenia okoliczności od niego niezależnych, na które nie miał wpływu o czym poinformował Kierownika ARiMR w terminie 10 dni od daty ich wykrycia, w związku z czym nie powinien być od Niego wymagany zwrot płatności z lata poprzednie, w których prawidłowo wywiązywał się z obowiązków programu.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności nie będzie wymagany częściowy lub pełen zwrot pomocy otrzymanej przez rolnika. Nie stosuje się kar administracyjnych w zakresie wzajemnej zgodności, jeżeli dana niezgodność wynika z działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Nie stosuje się kar administracyjnych z tytułu złożenia wniosku lub zmiany po terminie, jeżeli wniosek o przyznanie płatności lub zmiana do wniosku zostanie złożony/a w terminie "sankcyjnym" z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.
Sądy administracyjne przyjmowały, że zasady prawa, w tym zasada proporcjonalności, mają rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana). Zasady ogólne muszą być przestrzegane w prawie krajowym państw członkowskich, jak również w całym prawie wspólnotowym, i są wprost dostępne dla jednostek (osób fizycznych), w takim sensie, że jest dopuszczona możliwość odwoływania i powoływania się na ich naruszenie przed sądami wspólnotowymi. Zasada proporcjonalności oznacza, że akty państw członkowskich i Wspólnot wydane w ramach legislatywy, egzekutywy i sądownictwa muszą być "odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów, których realizacja dopuszczalna jest przy pomocy danej regulacji. Przy czym w razie istnienia kilku odpowiednich środków należy wybrać te, które są najmniej uciążliwe, nadto nałożone obciążenia muszą pozostawać w odpowiedni stosunku do zamierzonych celów".
"System zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania (niedbalstwa) rolnika lub jego celowych (umyślnych) działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności potrącenia oraz wyłączenia powinny uwzględniać szczegóły różnych programów pomocy."
Ważne jest, że skarżący nie dotrzymał pełnego zobowiązania tylko co do 5,05 ha, w związku z utratą prawa do dysponowania spornymi gruntami, o czym poinformował organ I instancji. Nie mógł zachować TUZ w tym zakresie, ponieważ nowi właściciele zgłosili roszczenia do tych działek, na co nie miał żadnego wpływu. Ponadto obszar niezachowany jest mały i nie wpływa na całość zobowiązania w sposób negatywny. Działki te nadal są użytkowane jako TUZ.
Tymczasem, jak zaznaczył skarżący, "Łącznie organ zastosował sankcję od całości zobowiązania i potrącił z przyznanych płatności do wariantu 5.1 z kwoty [...]zł - 20%, to jest [...] zł oraz z wariantu 3.1.2 z kwoty [...]zł także 20% - to jest kwotę [...]zł. Łączne potrącenia od całości zadeklarowanych powierzchni [...] ha w wariancie 5.1, i [...] ha w wariancie 3.1.2 wyniosły kwotę [...]zł. Zdaniem strony skarżącej, po pierwsze nie zawiniła w niedotrzymaniu pakietu na jego części na powierzchni [...] ha co do pakietu 5.1, oraz nie złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie na powierzchni [...] ha. Po drugie sankcja, w przypadku nie uwzględnienia argumentacji co do braku winy i siły wyższej, nie może być liczona od całości powierzchni deklarowanej, a od powierzchni co do której nie dotrzymano pakietu."
Zdaniem skarżącego, naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje, po pierwsze - odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, a po drugie - konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Zasadom tym odpowiadają unormowania § 38, § 39 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej.
W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (w tej sprawie zmniejszono o 5,05 ha).
W wyniku zmiany od 14 listopada 2013 r. doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w następujący sposób: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem".
Następnie w efekcie kolejnej zmiany omawianego rozporządzenia od 15 marca 2014 r. do § 39 ust. 2 dodano pkt 2a i od tej pory pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 lub pkt 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Wprowadzona zmiana dostosowuje treść przesłanek zwrotu płatności do art. 18 rozporządzenia Komisji ((UE) 65/2011.
W przekonaniu skarżącego, kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy mają przepisy przejściowe zawarte w § 2 rozporządzenia zmieniającego, w myśl którego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
W tym stanie prawnym skarżący stwierdził, że brak jest podstaw do windykacji dopłat z lat poprzednich. Organ nie udowodnił, aby skarżący nieprawidłowo realizował program w tych latach. Ponadto brak jest podstawy do żądania zwrotu w sytuacji zgłoszenia okoliczności niezależnych od beneficjenta, na jakie nie miał wpływu w dniu rozpoczęcia realizacji programu.
Biorąc pod uwagę obszar deklarowany przez skarżącego w latach 2007-2013 w wymiarze [...] ha oraz powierzchnię zmniejszoną [...] ha, to skarżący mieści się w dopuszczalnym przepisami unijnymi 3% marginesie niezgodności. W takim przypadku sankcje nie powinny mieć w ogóle zastosowania, według art. 57 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy przyznać rację organowi co do tego, że skarżący nie wywiązał się w rozpatrywanym roku ze zobowiązań rolnośrodowiskowych w zakresie opisanym w motywach kontrolowanej decyzji. Skarżący w tej kwestii nie podważył ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, ani ustaleń faktycznych przedstawionych przez organ u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Nie wymienił żadnych konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby zasadnie zmienić obraz sprawy ustalony przez organ. Podkreślić przy tym należy, że to przede wszystkim skarżący powinien dysponować konkretną wiedzą o pracach wykonywanych na działkach objętych omawianą płatnością, jako beneficjent pomocy finansowej z tytułu realizowania zobowiązana rolnośrodowiskowego.
Postępowanie organu w powyższej materii spełniło wymagania wynikające z art. 10a ust. 1, ust. 1a pkt 1, pkt 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2023.1199 - ustawa o ARiMR), art. 6, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.
W konsekwencji trafnie organ nawiązał do wymogów ustanowionych w § 1 - § 4 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej.
Prawidłowe jest również stanowisko organu, wykluczające w dotychczasowym stanie sprawy istnienie siły wyżej czy innych nadzwyczajnych okoliczności. w rozumieniu art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15 ze zm.) oraz § 45 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, co wynika wprost z treści tych regulacji (por. też dla ścisłości art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 807/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe, Dz.U.UE.L.2014.227.1 ze zm.).
W realiach analizowanej sprawy organ wykazał, że skarżący nie podjął aktywności wymaganej w ramach wykonywania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednocześnie skarżący nie potrafił wykazać, że taką aktywność podjął. Skarżący niewątpliwie posiadałby konkretną, miarodajną wiedzę o tym, co i kiedy wykonał, gdyby faktycznie realizował w omawianym roku wszystkie warunki zobowiązania rolnośrodowiskowego. Co do zasady, trudno racjonalnie przyjąć, że jakiekolwiek inne osoby mogą wiedzieć o realizowaniu przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego więcej od samego skarżącego.
Natomiast sąd uchylił kontrolowaną decyzję organu z tego powodu, że w jej uzasadnieniu organ w zasadzie ograniczył się do przedstawiania działań rachunkowych, posługując się przy tym pojęciami: areału zadeklarowanego, powierzchni zatwierdzonej, stawki płatności, stawki płatności po sankcjach, pomniejszenia - bez rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia co te pojęcia oznaczają, jaka jest ich podstawa prawna, jak je należy prawidłowo interpretować i na czym polega ich właściwe zastosowanie, a w konsekwencji jak kształtują wynik sprawy, przekładają się na wysokość płatności należnej skarżącemu.
Co więcej, organ nawiązał do sankcji w wysokości 20% bez przedstawienia rzetelnej i wyczerpującej argumentacji prawnej, analizy zmiany stanu prawnego, przepisów przejściowych. Tymczasem trzeba zauważyć, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się decyzja z 18 stycznia 2019 r., w której organ stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z 30 czerwca 2016 r., dotyczącej skarżącego i płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., z powodu zastosowania sankcyjnej stawki zmniejszenia płatności w wymiarze 20% zamiast 10%. Kwestia ta została przemilczana przez organ w motywach kontrolowanej decyzji.
W myśl art. 107 § 3 K.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 306–307) podkreśla się, że uzasadnienie decyzji:
1) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta;
2) daje podstawę kontroli poprawności decyzji;
3) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym;
4) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego;
5) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania ustanowioną w art. 11 K.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.
Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się system prawny, jest konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa. Musi być ona przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa. W sferze prawa administracyjnego oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. "Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki sposób można bowiem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (...)." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. II SA 1161/84, ONSA 1984/2, poz. 97, z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego, OSPiKA 1986/3, poz. 48).
"Zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak i z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie" (por. szerzej NSA w sprawie sygn. II SA 1208/84).
"Elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. I SA 47/82, PiP 1985/1, s. 147, z glosą J. Borkowskiego).
"Artykuł 107 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. I SA 178/83, ONSA 1983/1, poz. 51, z glosą J. Zimmermanna, NP 1984/5, s. 153).
W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, iż "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie." (por. J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 488).
"Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej.
W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.
Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.
Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo."
"Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy" (por. szerzej NSA w sprawie sygn. SA 910/80, ONSA 1981/1, poz. 7, z glosami A. Zielińskiego, OSPiKA 1982/5–6, poz. 57, oraz Z. Żukowskiego, OSPiKA 1983/2, poz. 21).
"Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. IV SA 385/87).
"Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa co polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną." (por. szerzej opracowanie komentatorskie do art. 107 K.p.a., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, dostępne w systemie elektronicznym LEX).
W świetle powyższego, utrwalonego dorobku orzecznictwa sądowego i doktryny należy ocenić, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu nie spełnia ustawowych standardów.
Organ nie zawarł w uzasadnieniu analizowanej decyzji rzetelnego i ścisłego omówienia mechanizmu wyliczenia płatności należnej skarżącemu. Nie wystarczy samo przedstawienie działań arytmetycznych, przyporządkowanie pojęć do poszczególnych wielkości. Z punktu widzenia zadań, jakie w obrocie prawnym ma spełniać uzasadnienie decyzji organu, kluczowe znaczenie ma wyczerpujące omówienie przez organ, jaka jest podstawa prawna mechanizmu wyliczeń, wyjaśnienie tej podstawy prawnej, przedstawienie wykładni pojęć wpisanych w przyjęty mechanizm kalkulacyjny.
W efekcie skarżący został pozbawiony możliwości realnej kontroli stanowiska prawnego organu w zakresie prowadzącym do wyliczenia określonej kwoty płatności.
Powyższe, podstawowe luki w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji świadczą o tym, że organ nie rozpoznał samodzielnie istoty sprawy w instancji odwoławczej, a więc samodzielnie nie przeanalizował mechanizmu wyliczenia płatności należnej skarżącemu na gruncie poczynionych ustaleń faktycznych i adekwatnych przepisów prawa. Świadczy to o dowolności postępowania organu.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę we wszystkich istotnych aspektach faktycznych i prawnych. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji.
Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie organu w brzmieniu "Organ odwoławczy zgadza się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że naliczone sankcje dotyczące nieprzestrzegania wymogów, zastosowane zostały zgodnie z przepisami zawartymi w krajowym rozporządzeniu PRŚ, którym nie sprzeciwiają się żadne przepisy zawarte w aktach unijnych." (por. s. 14 decyzji organu). Taki wniosek organ byłby uprawniony sformułować dopiero w rezultacie samodzielnej, odrębnej od organu I instancji, analizy i wykładni stanu prawnego, odniesionych następnie do konkretnych wielkości dotyczących indywidualnej sprawy skarżącego, czego dotychczas organ nie uczynił. W ten sposób organ nie wykonał ustawowych obowiązków spoczywających na nim jako na organie odwoławczym, polegających na ponownym, samodzielnym rozpoznaniu sprawy we wszystkich istotnych aspektach, także prawnych.
Oznacza to w konsekwencji, że organ stwierdzonymi zaniechaniami istotnie naruszył art. 10a ust. 1, ust. 1a pkt 1, pkt 2 ustawy o ARiMR, art. 6, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 K.p.a., w sposób, który niewątpliwie może wpłynąć na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy w instancji odwoławczej organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyczerpująco omówi, jakie rozwiązania prawne obowiązują w przypadku poszczególnych elementów kalkulacyjnych wyliczenia płatności, jak je należy prawidłowo interpretować i na czym polega ich adekwatne zastosowanie w realiach indywidualnej, rozpatrywanej sprawy. Działania arytmetyczne mogą stanowić jedynie konsekwencję, finalny efekt wyczerpującego i trafnego toku rozumowania prawnego przeprowadzonego przez organ rozpatrujący sprawę w instancji odwoławczej. Natomiast nie mogą zastępować argumentacji prawnej, jakiej wymagają od organu standardy ustanowione w wymienionych wyżej unormowaniach ustawy o ARiMR i K.p.a.
Należy przy tym podkreślić, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - odtworzenie prawdy obiektywnej i zastosowanie adekwatnych przepisów prawa - należy do organu. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków; do rozstrzygania sprawy za organ na płaszczyźnie faktów i prawa. Rola sądu polega na kontroli decyzji organu z punktu widzenia przepisów prawa - proceduralnego, materialnego - o czym stanowi art. 3 § 1, § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.).
Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego [...] zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935).
Obejmują one wpis od skargi ([...]) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł).