I SA/Sz 619/22

I SA/Sz 619/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska /sprawozdawca/
Bolesław Stachura /przewodniczący/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art.8 par.1, art.11, art.80, art.107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art.145par.1pkt.1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję K. B. P. A. R. i M. R. dla powiatu choszczeńskiego z siedzibą w C. z dnia 27 maja 2022 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 9016-2022-000513-6400 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu c. z siedzibą w C. z dnia 27 maja 2022 r. nr 0299-2022-001165 w sprawie odmowy przyznania K. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że 16 czerwca 2021 r., przez aplikację e-WniosekPlus, wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok. We wniosku zawnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do bydła oraz płatności do krów.
W dniu 22 czerwca 2021 r. inspektorzy weterynaryjni Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w C. podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie stada wnioskodawcy w zakresie wzajemnej zgodności CC IRZ w obszarze A, B i C. Na powyższą okoliczność został sporządzony raport, w którym wskazano, że kontrola nie została przeprowadzona z winy rolnika.
W dniu 27 stycznia 2022 r. wnioskodawca wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji w sprawie oraz dołączył pismo skierowane do Inspekcji Weterynaryjnej w C. w sprawie dotyczącej ponownej weryfikacji protokołu z kontroli.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. o dokonanie ponownej weryfikacji zapisów raportu sporządzonego dla siedziby stada. W odpowiedzi, Lekarz Weterynarii wyjaśnił, że nie ma możliwości dokonania zmian w treści raportu na wiosek rolnika lub Agencji po uprawomocnieniu się raportu. Jednocześnie wskazał, że tryb podważania ustaleń z kontroli jest regulowany w przepisach szczególnych i ustalenia te nie mogą być podważane na innym etapie postępowania. Lekarz Weterynarii poinformował również, że w dniach 19-26 sierpnia 2021 r. w gospodarstwie została przeprowadzona kontrola dobrostanu zwierząt, podczas której stwierdzono niezgodności oraz wyznaczono termin na ich usunięcie. Rekontrola przeprowadzona 10 grudnia 2021 r. nie stwierdziła nieprawidłowości z poprzedniej kontroli. Odnosząc się do zastrzeżeń rolnika zawartych w raporcie z kontroli, Lekarz Weterynarii wskazał, że są one bezzasadne, gdyż nie ma możliwości ciągłej zmiany terminów kontroli.
W dniu 9 maja 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji wpłynęło pismo strony zawierające wyjaśnienia dotyczące kontroli z 22 czerwca 2021 r.
W dniu 27 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał opisaną na wstępie decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, w której odmówił przyznania wszystkich deklarowanych płatności.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z raportu Inspekcji Weterynaryjnej wynika, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, co skutkowało odmową przyznania płatności.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.
Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy powołał brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.) oraz art. 59 ust. 7 i art. 74 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.) wskazał, że państwa członkowskie przeprowadzają obowiązkowe kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków przyznawanej pomocy. Jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, są odrzucane.
Według organu odwoławczego, istotą sporu jest prawidłowość stwierdzenia przez organ I instancji uniemożliwienia przez rolnika wykonania kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności (identyfikacja i rejestracja zwierząt), co potwierdzać miały ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych (nr protokołu IW [...]). Organ ponownie przeanalizował ten dokument pod kątem prawidłowości wniosków jakie zostały z tego dokumentacji wyciągnięte i wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, iż rolnik został 10 czerwca 2021 r. poinformowany telefonicznie o kontroli zaplanowanej na 15 czerwca 2021 r. W dniu 14 czerwca 2021 r. rolnik podczas rozmowy telefonicznej wystąpił z prośbą o zmianę terminu kontroli na 22 czerwca 2021 r. Lekarz Weterynarii wyraził zgodę na przesunięcie tego terminu, a 21 czerwca 2021 r. rolnik wystąpił z wnioskiem o przesunięcie kontroli na 30 czerwca 2021 r. Lekarz Weterynarii nie wyraził zgody na kolejną zmianę terminu kontroli i 22 czerwca 2021 r. inspektorzy weterynaryjni podjęli próbę jej przeprowadzenia.
W ocenie organu odwoławczego ustalenia i wyjaśnienia inspektorów są spójne i logiczne. Na wniosek rolnika, raz termin kontroli został przesunięty, jednakże – tak jak wskazał Lekarz Weterynarii – nie ma możliwości przesuwania kontroli w nieskończoność, tym bardziej, że rolnik miał czas na przygotowanie się do niej. W sprawie zasadnie więc stwierdzono, iż postępowanie rolnika podczas próby przeprowadzenia kontroli wyczerpuje dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., który stanowi, że jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane.
Dalej, organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, o których miałaby informować strona w zakresie braku udostępnienia kontrolerom niezbędnej dokumentacji podczas zapowiedzianej na 22 czerwca 2021 r. kontroli, tym bardziej w sytuacji, gdy pod adresem strony znajduje się kilka siedzib stada, co zostało opisane w protokole z czynności kontrolnych. Nie zgłoszono również działania siły wyższej. Tym samym, "odrzucenie" wniosku skutkuje odmową przyznania wszystkich płatności, o które rolnik ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności. Wynika to z faktu, iż skoro wniosek został wytypowany do kontroli na miejscu, to protokół z kontroli musi zostać uwzględniony podczas prowadzonego postępowania. Kontrola ma wpływ na wszystkie płatności objęte wnioskiem, a ewentualne naruszenia w tym obszarze są podstawą do zmniejszeń wnioskowanych płatności.
Organ odwoławczy wskazał także, że w sytuacji, gdy wniosek został wytypowany do kontroli, lecz rolnik uniemożliwiła jej przeprowadzenie, organ odstępuje od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wydając decyzję odmowną w przedmiocie wnioskowanych płatności. Podkreślił przy tym, że raport inspektorów weterynaryjnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wskazał, że jego prośba o przesunięcie daty ostatecznej kontroli z 22 czerwca 2021 r. na 30 czerwca 2021 r. miała związek z brakiem dodatkowych osób do pomocy w gospodarstwie. Od 30 czerwca 2021 r. ten problem byłby rozwiązany, bo to okres wakacji i dwoje ludzi, którzy pomagają w tym okresie, dałoby szansę na skuteczną i dokładną kontrolę.
Skarżący zauważył, że w roku 2022, kontrola stada zajęła przedział czasowy od 8 kwietnia 2022 do 18 maja 2022 r. Inspektorzy weterynaryjni sprawdzili 278 sztuk bydła. W roku 2021 tych sztuk do sprawdzenia było 332, a tego nie zrobi się w jeden dzień, zatem data 30 czerwca 2021 r. dawała stuprocentową gwarancję, że sztuki zostaną sprawdzone i że zajmie to na pewno nie jeden dzień, ale kilka lub kilkanaście, jak w 2022 r.
Nadto, według skarżącego, inspektorzy weterynaryjni w 2021 r. nie byli tak przygotowani do kontroli jak w 2022 r.
Skarżący podniósł, że nie wie do dziś, jak można było sporządzić raporty bez konsultacji z szefem - Powiatowym Lekarzem Weterynarii i dać mu do podpisania. Jego zdaniem, w raporcie powinna być wpisana data rozpoczęcia kontroli: "22.06.2021 r." i data po zakończeniu, a nie data: "23.06.21 r.".
Następnie skarżący wskazał, iż w dniach 7 - 8 października 2021 r. jego gospodarstwo zostało poddane kontroli w ramach działania dobrostan zwierząt. Kontroli dokonani pracownicy ARiMR i dotyczyła ona dobrostanu krów mlecznych -wypas. Kontrola nie wskazała naruszeń i żadnych nieprawidłowości. Raport jest wielostronicowy i Zachodniopomorski Oddział Regionalny Agencji ma go w posiadaniu. Biuro Powiatowe Agencji w C. też ma wgląd do tego raportu.
Skarżący wniósł o uchylenie trzech wydanych decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w C. oraz trzech wydanych decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji.
W kolejnym piśmie z dnia 25 sierpnia 2022 r. skarżący wskazał, że organ w swojej odpowiedzi skupił się tylko jednostronnie na raporcie inspektorów weterynaryjnych. Według niego, raport z 23 czerwca 2021 r. wskazuje, że kontrola jego gospodarstwa nie została przeprowadzona, jednak inspektorzy byli na kontroli 22 czerwca 2021 r. w jego gospodarstwie; kontrola została przeprowadzona; kontrola trwała około 2 godzin i powinna być kontynuowana przez kolejne dni; stado zwierząt liczy ponad 300 sztuk zwierząt; sam fakt ich obecności w gospodarstwie i sprawdzenia krów oraz ich oznakowania jest dowodem, że nie złamał przepisów krajowych ani Unii Europejskiej.
Nadto, według skarżącego, Lekarz Weterynarii powinien przepytać swoich pracowników, którzy 22 czerwca 2021 r. byli u niego w gospodarstwie i kontrolowali znakowanie krów, oraz wstrzymać wystawienie już 23 czerwca 2021 r. raportu do podpisania przez rolnika, lecz kontrolę kontynuować aż do skutku, co zajęło by kilka lub kilkanaście dni. Taka kontrola miała miejsce w tym roku i trwała od 8 kwietnia 2022 r. do 18 maja 2022 r. Zdaniem skarżącego, to inspektorom nie zależało na kontroli w 2021 r., gdyż chcieli szybko i krótko ją przeprowadzić oraz wystawić raport, a on nieświadomy taki raport podpisał. Efektem takiego raportu są następnie wydane decyzje.
W ocenie skarżącego, nie jest prawdą, że nie poddał się kontroli. Takiego zapytania, czy inspektorzy byli w gospodarstwie i kontrolowali zwierzęta nie zadało Biuro Powiatowe Agencji Lekarzowi Powiatowemu; organy też tego nie wyjaśniły.
W kolejnym piśmie z 4 października 2022 r. skarżący rozwinął argumentację skargi. Wskazał, że zadeklarowane do płatności w e-Wniosku sztuki bydła były w jego gospodarstwie utrzymane i to samo odnosi się do płatności we wniosku za rok 2021 r. Powołując się na raport I RZ-3 wskazał, że wymogi wzajemnej zgodności zostały spełnione. Warunki bytu zwierząt – pomieszczenia gdzie jedzą, gdzie odpoczywają, dostęp do wody, do paszy, swoboda poruszania się – skarżący spełnia. Inspektorzy widzieli to. Skarżący posiada też dokumentację leczenia zwierząt, faktury na zakup nawozów, środków ochrony roślin. Te dokumenty skarżący przedstawił inspektorom w gospodarstwie oraz w Biurze Lekarza Powiatowego w C., zatem niezrozumiałe są znaki w raporcie I RZ-3, że kontrola nie została przeprowadzona.
Zdaniem skarżącego, organy opierają się o sporządzone raporty, które nie odpowiadają realiom jakie zaistniały 22 czerwca 2021 r., gdyż kontrola się odbyła. Inspektorzy zostali wpuszczeni do gospodarstwa. Krowy sprawdzili, pomieszczenia sprawdzili i dokumenty sprawdzili. W dniu 23 czerwca 2021 r. inspektorzy sporządzili raport i wezwali skarżącego na godzinę 14,00 do podpisania. Skarżący nie został poinformowany o tych znakach w raporcie i o możliwości wniesienia odwołania. Poinformowano go jedynie o tym, że w sierpniu 2021 r. będzie rekontrola gospodarstwa.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organy Agencji nie mają podstawy prawnej, aby ingerować w zapisy protokołu sporządzonego przez inspektorów weterynaryjnych i zobligowane są do jego zastosowania w sprawach, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli.
Skarga skarżącego została rozdzielona i zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Sz 619/22 (płatności bezpośrednie), I SA/Sz 620/22 (płatność ONW) i I SA/Sz 621/22 (płatność dobrostanowa).
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), gdyż skarżący pouczony o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast organ nie zajął stanowiska w tej kwestii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Sporna w sprawie jest zasadność pozbawienia skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.), zgodnie z którym: "Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.".
Organy obu instancji ustaliły, że skarżący został poinformowany 10 czerwca 2021 r. telefonicznie przez inspektorów Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w C. o kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz dobrostanu zwierząt zaplanowanej na 15 czerwca 2021 r. W dniu 14 czerwca 2021 r. skarżący podczas rozmowy telefonicznej wystąpił z prośbą o zmianę terminu kontroli na 22 czerwca 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wyraził zgodę na przesunięcie tego terminu. Następnie, 21 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przesunięcie kontroli na 30 czerwca 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie wyraził zgody na kolejną zmianę terminu kontroli i 22 czerwca 2021 r. inspektorzy weterynaryjni podjęli próbę przeprowadzenia kontroli, do której – według organów – skarżący nie dopuścił.
Natomiast, według skarżącego, inspektorzy weterynaryjni rozpoczęli kontrolę oznakowania stada w hali udojowej 22 czerwca 2021 r. i przerwali ją po ok. 1,5 godz., gdyż zwierzęta wyszły na teren przy oborze i zostały w jej trakcie pomieszane, co utrudniło ich identyfikację. Jednak, inspektorzy poinformowali go, aby dokumentację rejestracyjną zwierząt dostarczył do siedziby Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w C. – co też uczynił – oraz, że dalsze czynności kontrolne będą kontynuowane w sierpniu 2021 r. Dalsze czynności odbyły się w dniach 19-26 sierpnia 2021 r. Kontrola wykazała uchybienia, do usunięcia których skarżący został zobowiązany i które usunął w terminie, co potwierdzają raporty z 10 grudnia 2021 r.
Mając na uwadze taki przedmiot sporu i stanowisko stron postępowania, kontrolując legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.); dalej: "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że to organy prowadzą postępowanie administracyjne i powinny prowadzić je w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wiąże się to z kwestią przeprowadzenia rzetelnie postępowania, zebrania dowodów i ich oceny, a także sporządzeniem uzasadnienia decyzji według właściwych reguł. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nie może być postrzegana wyłącznie jako abstrakcyjny postulat wobec tych organów, lecz musi być traktowana jako norma prawna, której zastosowanie będzie mieć konkretny wymiar. Zasada ta wymaga, aby państwo w stosunku do obywatela zachowywało pewne reguły uczciwości (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, str. 47). Postępowanie prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej odczytywane, w powiązaniu z zasadą legalizmu i praworządności, to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, które równo traktuje interes strony i Skarbu Państwa.
Wprawdzie, z mocy art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81, ale tylko wówczas, jeśli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Podkreślenia jednak wymaga, iż decyzje, zwłaszcza przyznające kwoty finansowe w niższych niż zgłoszone lub pozbawiające płatności czy dopłat, powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji powinno zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie takiej decyzji realizować powinno, wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Pomimo modyfikacji postępowania prowadzonego przez organy Agencji, organy te nadal zobowiązane są, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz wyjaśnić dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom.
W ocenie składu orzekającego w sprawie ocena organów obu instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), niezależnie od tego, że oparta została na niewłaściwie zgromadzonym (tj. niepełnym) materiale dowodowym sprawy. Organy oceniły, że skoro inspektorzy weterynaryjni, którzy przystąpili do kontroli stada 22 czerwca 2021 r., wpisali do protokołu z kontroli z 22 czerwca 2021 r.: "Lista kontrolna SPIWET - gospodarstwa (dobrostan zwierząt)", że: "Kontrola nie została przeprowadzona w związku z brakiem możliwości udostępnienia bydła do kontroli przez właściciela w miejscu gospodarstwa znajdują się dodatkowo dwie siedziby stada należącego do dzieci właściciela i bydło jest pomieszane. W tej sytuacji Inspekcja Weterynaryjna nie jest w stanie przeprowadzić ww. kontroli bez pomocy rolnika...Data kontroli została przesunięta na miesiąc sierpień 2021 r.", zaś do protokołu z tej samej daty: "Lista kontrolna SPIWET – gospodarstwo, w którym utrzymuje się zwierzęta (BYDŁO): "Kontroli nie przeprowadzono z winy rolnika", to oznacza, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.
Jednak ww. ocena pomija analizę wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w swoich pismach adresowanych tak do organów Agencji, jak i do Powiatowego Lekarza Weterynarii. Skarżący, po pierwsze – podnosił, że inspektorzy poinformowali go, iż dalsze czynności kontrolne zostają przesunięte na sierpień 2021 r., bez wskazania, że ma to dotyczyć tylko kontroli w zakresie dobrostanu zwierząt, dlatego podpisał oba protokoły bez zgłoszenia uwag oraz nie wniósł w terminie dni 7 zastrzeżeń do protokołu dotyczącego wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacji i rejestracji zwierząt. Po drugie – skoro kontrolujący uznali, że skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia kontroli co do dobrostanu zwierząt i przesunęli dalsze czynności kontrolne na sierpień 2021 r., a te same czynności kontrolne dotyczyły także kontroli wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacji i rejestracji zwierząt, to dlaczego odstąpili od dalszych czynności w tym zakresie w terminie późniejszym, tym bardziej, że takich czynności nie można było zaplanować na 1 dzień w sytuacji, gdy stado liczyło ponad 300 sztuk bydła, co sygnalizował skarżący wnosząc o przesunięcie kontroli na 30 czerwca 2021 r., tj. na termin, w którym będzie miał pomoc w przygotowaniu stada do kontroli. Konieczność zaplanowania kontroli na więcej niż 1 dzień potwierdzają załączone do akt sprawy protokoły z rekontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w zakresie dobrostanu zwierząt w sierpniu 2021 r., która trwała od 19 do 26 sierpnia 2021 r. Nadto z "Protokołu I RZ-7 Kontrola w siedzibie stada – wymogi wzajemnej zgodności – dobrostan zwierząt" z dnia 18 maja 2022 r. wynika, że ta kontrola trwała od 8 kwietnia 2022 r. do 18 maja 2022 r. Podobnie, kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności - zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin trwała od 8 kwietnia 2022 r. do 18 maja 2022 r.
Zatem, chociaż zapisy protokołów z kontroli weterynaryjnej – jak słusznie wskazywały organy obu instancji – posiadają moc dokumentu urzędowego i dowodzą okoliczności w nich przedstawionych na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.", to jednak przepis art. 76 § 3 k.p.a., zgodnie z którym: "Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.", daje możliwość przeprowadzenia przeciwko ich treści dowodu.
Zatem, skoro w sprawie istniała istotna rozbieżność pomiędzy zapisem jednego z protokołów, iż kontroli nie przeprowadzono z winy rolnika, a zapisem drugiego protokołu z tych samych czynności kontrolnych, iż czynności kontrolne odbyły się, a dalsze czynności przesunięto na sierpień 2021 r., to oczywiste jest, że taka rozbieżność – w kontekście podnoszonych przez skarżącego argumentów co do pomieszania się stada podczas kontroli – powinna była skutkować wyjaśnieniem tych rozbieżności przez organy Agencji z urzędu, a nie dokonywać przedwczesnej oceny (niepełnego) materiału dowodowego, z przekroczeniem granic swobodnej ocen dowodów.
W ocenie składu orzekającego w sprawie, organ I instancji zobowiązany był, na podstawie okoliczności opisywanych w swoich pismach przez skarżącego co do przebiegu kontroli, przeprowadzić dowód z jego przesłuchania w charakterze strony oraz ewentualnie jego żony, która, jak wynika z pism skarżącego, była obecna przy czynnościach kontrolnych i pomagała w ich przeprowadzeniu, w charakterze świadka na okoliczność przebiegu tych czynności i powodu odstąpienia inspektorów od czynności kontrolnych w celu ustalenia, czy to w istocie z winy skarżącego czynności te zostały przerwane (niedokończone). Okoliczność pomieszania stada może bowiem być oceniana jako zawiniona i niezawiniona przez rolnika, w zależności od okoliczności i przebiegu zdarzenia, tym bardziej w sytuacji gdy stado przekracza 300 sztuk zwierząt.
Zatem, aby prawidłowo zastosować w sprawie przepis art. 59 ust. 7 przywołanego rozporządzenia nr 1306/2013 i pozbawić skarżącego płatności z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu, konieczne jest niewątpliwe ustalenie przebiegu ww. zdarzenia.
Nadto, sąd wskazuje, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie powołały podstawy prawnej, ani nie wyjaśniły dlaczego sankcję z art. 59 ust. 7 ww. rozporządzenia rozciągnęły także na płatności, których kontrola na miejscu nie dotyczyła, w tym pozostałych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Kontrola weterynaryjna dotyczyła tylko trzech płatności z sześciu zgłoszonych przez skarżącego we wnioskach na wspólnym formularzu z dnia 16 czerwca 2021 r., tj. płatności do krów, płatności do bydła i płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020). Jak już wskazano, kontrola miała być przeprowadzona w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) oraz dobrostanu zwierząt (SPIWET). Organy obu instancji w swoich decyzjach ograniczyły się w zasadzie do przedstawienia przebiegu kontroli, upoważnienia i uprawnień osób przeprowadzających kontrolę oraz skutków uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w postaci odrzucenia wniosku (art. 59 ust. 7 ww. rozporządzenia). Organy te natomiast w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji – poza stwierdzeniem, że kontrola ma wpływ na wszystkie płatności objęte wnioskiem, a ewentualne naruszenia w tym obszarze są podstawą do zmniejszeń wnioskowanych płatności – nie zawarły wyjaśnienia, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej i pozostałymi płatnościami w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poza "zwierzęcymi". Skoro zgodnie z powołanym przepisem ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, to organy powinny precyzyjnie określić, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, a płatnością o którą ubiega się rolnik (innymi poza "zwierzęcymi" w ramach systemu wsparcia bezpośredniego). Brak takiego wyjaśnienia stanowi istotne uchybienie (art. 107 § 3 k.p.a.) mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje, że nie można zweryfikować prawidłowości stanowiska organów w tym zakresie.
W tej sytuacji, wobec naruszenia w sprawie przez organy obu instancji przepisów art. 8 § 1, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329); dalej: "p.p.s.a." – sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis od skargi w wysokości [...] zł pobrany na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535).