I SA/SZ 619/19

I SA/Sz 619/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 881/20 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par 1 i art. 80, art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Dyrektor" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. i Miasta K. (dalej "Kierownik" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie przyznania I. M. (dalej" Strona" "Rolnik" "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") płatności rolnośrodowiskowej, w części dotyczącej działki rolnej B3, Wariant 8.2.1 Międzyplon ozimy oraz przyznano wyżej wymienionej płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu realizacji:
1. Wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w kwocie [...]zł,
2. Wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie [...]zł,
3. Wariantu 4.10 Użytki przyrodnicze w kwocie [...]zł,
4. Wariantu 5.1 w kwocie [...]zł, Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 w kwocie [...]zł
5. Wariant 8.2.1 Międzyplon ozimy – [...] zł,
oraz uznano działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności
w rozumieniu regulacji art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006.
Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji Dyrektora wynika, że w dniu
2 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek Rolnika o przyznanie płatności na rok 2017, obejmujący swym zakresem m.in. płatność rolnośrodowiskową (PROW 2007-2013)
w piątym roku realizacji zobowiązania podjętego w 2013 roku. Do wsparcia tego rodzaju zadeklarowanych zostało łącznie [...] ha, z czego:
1) [...] w wariancie 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania,
2) [...] ha w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000,
3) [...] ha w wariancie 4.10 - Użytki przyrodnicze poza obszarami Natura 2000 (torfowiska),
4) [...] ha w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000,
5) [...] ha w wariancie 8.2.1 - Międzyplon ozimy (realizowane na działce rolnej B3 zgłoszonej także do wsparcia w wariancie 1.1).
Organ wskazał, że w dniu 14 czerwca 2017 r. Strona przekazała innemu rolnikowi - wraz ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie
wariantu 5.1 - dwie działki ewidencyjne o łącznej deklarowanej powierzchni
[...] ha, pomniejszając tym samym areał zgłoszony do wsparcia w zakresie Wariantu 5.1 do [...] ha.
W dniu 28 września 2017 r. (data stempla pocztowego) Strona przesłała organowi I instancji informację o - spowodowanym deszczami nawalnymi
- braku możliwości wykonania koszenia na działkach rolnych objętych Wariantem [...] zlokalizowanych w obrębie K., gmina B.. Pismo informowało również
o oględzinach przeprowadzonych w dniu 19 września 2017 r. przez gminną komisję szacowania szkód i zawierało zobowiązanie do przekazania odnośnego protokołu pokontrolnego niezwłocznie po jego otrzymaniu.
W dniu 26 października 2017 r. Strona złożyła pismo, w treści którego wskazała, iż na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] nadal nie jest możliwe wykonanie koszenia z uwagi na utrzymujący się wysoki stan rzeki R. , przez
co nie następował odpływ wody, zaś wylewy rzeki zalewały rowy.
Wnioskodawczyni w dniu 19 grudnia 2017 r. złożyła druk wycofania części wniosku dotyczącego wycofania Wariantu 8.2.1 dla [...] ha w granicach działki rolnej B3, w wyniku czego areał deklarowany do wsparcia w tym wariancie uległ zmniejszeniu do [...] ha.
W dniu 21 czerwca 2018 r. Wnioskodawczyni złożyła w siedzibie organu
I instancji oświadczenie, w którym wskazała, że w roku 2017 na działkach nr [...]
i [...] zaistniała siła wyższa uniemożliwiająca wykonanie zabiegów agrotechnicznych
- koszenia. Pokos został wykonany jedynie częściowo, w terminie do końca października na obszarze ok. [...] ha. Na części koszonej przeprowadzono zbiór biomasy. Innych zabiegów nie przeprowadzano. Wraz z oświadczeniem złożyła kopię protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości strat w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego.
Organ I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał wyżej opisaną decyzję,
na mocy której – jak wskazał organ odwoławczy - umorzył postępowanie w sprawie przyznania wsparcia z tytułu realizacji wariantu 8.2.1 oraz przyznał wsparcie:
1) z tytułu realizacji wariantu 1.1 w kwocie [...]zł (do powierzchni deklarowanej);
2) z tytułu realizacji wariantu 4.1 w kwocie [...]zł (do [...] ha);
3) z tytułu realizacji wariantu 4.10 w kwocie [...]zł (do powierzchni deklarowanej);
4) z tytułu realizacji wariantu 5.1 w kwocie [...]zł (do [...] ha
z zastosowaniem pomniejszenia z uwagi na naruszenie 2 wymogów: dokonania pokosu w terminie i pozostawienia 5 - 10% powierzchni nieskoszonej);
5) z tytułu realizacji wariantu 8.2.1 w kwocie [...]zł (do powierzchni deklarowanej), uznając przy tym zgłoszenie zaistnienia przejawów siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu regulacji art. 47 rozporządzenia
nr 1974/2006.
Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że w zakresie wariantu 4.1. Strona zadeklarowała do wsparcia areał o 0,39 ha większy, niż objęty zobowiązaniem, w związku z czym powierzchnia kwalifikowana została pomniejszona do objętej zobowiązaniem. Areał stwierdzony dla wariantu 5.1 został ograniczony z uwagi na zawyżenie deklaracji powierzchni w stosunku do areału faktycznie użytkowanego o 0,01 ha. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do jedynej objętej wsparciem w tym wariancie działki rolnej N1 o stwierdzonej powierzchni [...] ha, zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K., stwierdzone zostało naruszenie wymogu dokonania terminowego (do 30 września danego roku) pokosu oraz pozostawienia 5 - 10% powierzchni nieskoszonej (pokos objął około [...] ha z [...] ha, a więc niewykoszone zostało powyżej 50% powierzchni działki). Z zaistnieniem tych nieprawidłowości regulacja § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – zwanego dalej też: "rozporządzeniem PR") związku z odnośnymi zapisami załącznika nr 7 wiązała konieczność zastosowania pomniejszeń płatności w stosunku do działki, na której nieprawidłowości zostały stwierdzone o - odpowiednio - 50% i 40% (łącznie o 90%).
Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Organu I instancji i we wniesionym odwołaniu wniosła o dopuszczenie dowodów w sprawie oraz zmianę w zakresie sankcji za niewykonanie działań agrotechnicznych.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Organ II instancji wskazał, że regulacja § 37 rozporządzenia PR dotyczy zmniejszeń w przypadku nieprzestrzegania podstawowych wymagań, wskazanych w § 3 pkt 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, podstawowe wymagania określone są w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Z jego treści wynika, że dotyczą one stosowania nawozów i środków ochrony roślin, utrzymywania porządku i czystości oraz szeregu zakazów odnoszących się do prowadzenia działalności w parkach narodowych i rezerwatach. Są to więc kwestie niezwiązane z nieprawidłowościami, jakie zaistniały w niniejszej sprawie.
Dalej Organ wskazał, że Strona nie wykazała, iż regulacja § 38 rozporządzenia PR miała odnosić się jedynie do uchybień zawinionych przez rolnika. W przekonaniu Organu przepis ten expressis verbis odnosi się do każdego rodzaju nieprawidłowości określonej w rozporządzeniu, bez różnicowania czy zaistniały one w wyniku poczynań wnioskodawcy, czy też z uwagi na okoliczności nadzwyczajne. Analiza treści § 45 rozporządzenia PR i korespondującego z nim art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wskazywała, że intencją ustawodawcy wspólnotowego i krajowego było - w przypadku zaistnienia nieprawidłowości w wyniku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności - jedynie zwolnienie beneficjenta płatności z obowiązku dokonania zwrotu wsparcia z lat poprzednich. Wynika to wprost z treści tych przepisów.
Następnie Organ II instancji wskazał, że termin na dokonanie pokosu jest określony w wymogach dla danego pakietu/wariantu i ma charakter materialnoprawny. Nie podlega przywróceniu bądź wydłużeniu ani z mocy prawa, ani decyzją jakiegokolwiek organu administracji. Dokonanie pokosu po terminie - niezależnie od okoliczności - jest naruszeniem wymogów programu.
Organ nie zgodził się ze Stroną także co do tego, że powierzchnia wykoszona
w roku 2017 na działkach nr [...] i [...] miała wynosić dokładnie [...] ha. Organ stwierdził, że różnica między powierzchnią wskazaną w oświadczeniu z 21 czerwca 2018 r. ([...] ha) a podaną w piśmie odwoławczym ([...] ha) jest na tyle duża, że jest dostrzegalna w terenie gołym okiem. Niewiarygodne jest wg organu, że Skarżąca, oceniając jesienią 2017 roku lub w czerwcu 2018 roku, kiedy składała Organowi I instancji oświadczenie odnośnie terminu, rodzaju i skali prac przeprowadzonych na zalanych użytkach zielonych jesienią 2017 r. - obszar wykoszony w rozmiarze [...] ha określiła na poziomie aż tak zdecydowanie mniejszym ([...] ha). Dodatkowo organ wskazał, że oświadczenie z oświadczenie Strony z 21 czerwca 2018 r. zostało złożone pod rygorem kary za złożenie fałszywych oświadczeń. Organ podkreślił, że próba korekty ww. powierzchni nastąpiła dopiero na skutek doręczenia decyzji organu I instancji i skutków tam określonych (zmniejszenie płatności) co potwierdza jej niewiarygodność.
W dalszej części decyzji Organ II instancji ocenił całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i odniósł się do przyznanego Stronie wsparcia
w 2017 roku w zakresie każdego wariantu. Odnośnie do Wariantu 1.1
- Zrównoważonego sposobu gospodarowania wskazał, że zarówno powierzchnia deklarowana jak i stwierdzona wynosiła [...] ha. Organ stwierdził, że ustalone przez niego, należne Stronie wsparcie odpowiadało kwocie pomocy przyznanej na mocy
ww. decyzji Organu I instancji.
Odnosząc się do Wariantu 4.1 - Ochrony siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 Organ II instancji wskazał, że Strona dokonała w roku 2017 nieuprawnionego powiększenia zadeklarowanych powierzchni działki rolnej
M1 w stosunku do wielkości zobowiązania podjętego na tych gruntach w roku 2013
(z uwzględnieniem jednorazowego zwiększenia powierzchni w drugim roku realizacji zobowiązania). Zważywszy na powyższe oraz na regulację § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PR, konieczne było ograniczenie areału zatwierdzonego do wielkości zobowiązania. Organ zauważył, że w odniesieniu do płatności z tytułu realizacji wariantu 4.1 nie miały zastosowania dodatkowe kary administracyjne sankcjonujące zawyżenie deklaracji powierzchni. Należne Stronie wsparcie z tytułu realizacji wariantu 4.1 w roku 2017 wynosiło wobec powyższego [...] zł i odpowiadało kwocie pomocy przyznanej na mocy decyzji Organu I instancji.
W zakresie Wariantu 4.10 - Użytki przyrodnicze poza obszarami Natura 2000 Organ po ustaleniu, że powierzchnia deklarowana i stwierdzona wynosiła [...] ha
i po przedstawieniu stosownych wyliczeń, wskazał, że należne Stronie wsparcie z tytułu realizacji tego wariantu w roku 2017 wynosiło [...] zł i odpowiadało kwocie pomocy przyznanej na mocy decyzji Organu I instancji.
Wypowiadając się na temat Wariantu 5.1 - Ochrony siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000, Organ II instancji stwierdził, że zasadnie Organ I instancji wskazał, iż największa stwierdzona powierzchnia spójna, jako użytkowana rolniczo zgodnie z wymogami na działce ewidencyjnej nr [...] wynosiła [...] ha wobec zadeklarowanych [...] ha (mniej o 0,01 ha).
Różnice pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a faktycznie kwalifikującymi się do płatności (łącznie 0,40 ha) zostały ustalone zgodnie z regulacją § 18 ust. 3 rozporządzenia PR. Organ uznał, że analogicznie jak w przypadku wariantu 4.1 różnica między powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną (0,01 ha) jest mniejsza niż
3% powierzchni stwierdzonej ([...]%) lub 2 ha, w związku z czym w odniesieniu
do płatności z tytułu realizacji wariantu 5.1 nie miały zastosowania żadne dodatkowe kary administracyjne przewidziane w art. 19 rozporządzenia nr 640/2014.
Niezależnie od powyższego Organ wskazał, że na działce rolnej N1, zaistniały
w 2017 r. nieprawidłowości, polegające na jej niewykoszeniu w terminie i pozostawieniu nieskoszonej powierzchni w rozmiarze większym, niż 5-10% (wykoszonych zostało ok [...] ha z [...] ha, tj. 42%, co oznaczało, że nie dokonano pokosu i zbioru biomasy na 58% powierzchni tej działki).
Jakkolwiek Strona terminowo zgłosiła zaistnienie powyższych nieprawidłowości z uwagi na działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (deszcze nawalne, uniemożliwiające przeprowadzenie prac polowych w terminie), to okoliczność ta pozostała bez wpływu na kwestię płatności na rok 2017. Jakkolwiek bowiem naruszenia te zaistniały z przyczyn niezależnych od Strony, to nie ulegało wątpliwości, że miały miejsce, a co za tym idzie nie zostały spełnione wymogi, od których zależy przyznanie wsparcia w pełnej kwocie.
Po przedstawieniu stosownych wyliczeń, Organ II instancji stwierdził, że należne Stronie wsparcie z tytułu realizacji wariantu 5.1 w roku 2017 wynosiło wobec powyższego [...] zł i odpowiadało kwocie pomocy przyznanej na mocy decyzji Organu I instancji.
Odnośnie do Wariantu 8.2.1 - Międzyplon ozimy Organ II instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana oraz stwierdzona wyniosła [...] ha. Należne Stronie wsparcie z tytułu realizacji tego wariantu w roku 2017 wynosiło wobec powyższego [...] zł i odpowiadało kwocie pomocy przyznanej na mocy decyzji Organu I instancji.
We wniesionej skardze Strona zaskarżyła w całości decyzję Organu II instancji, zarzucając jej naruszenie:
1) § 38 ust. 2 rozporządzenia PR polegające na błędnej wykładni i interpretacji
ww. przepisu poprzez błędne przyjęcie, iż ww. rozporządzenie PR
w sytuacji prawidłowego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej nie uprawnia Skarżącej do dopłat za obszar niewykoszony, który nie został wykoszony z winy Skarżącej a w związku z wystąpieniem siły wyższej, gdzie w stanu faktycznym sprawy jest bezsporne, że siła wyższa wystąpiła i została prawidłowo przez Skarżącą zgłoszona Organowi (tj. w przepisanym terminie) i po ustąpieniu siły wyższej, Skarżąca wykonała zabieg koszenia na pełnej deklarowanej powierzchni; gdzie z interpretacji Organu ww. przepisu wynikało tylko, że wystąpienie i prawidłowe zgłoszenie siły wyższej, uprawnia Organ
do zwolnienia Skarżącej z obowiązku zwrotu płatności uzyskanych w przeszłości;
2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "K.p.a." polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych
do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia poprzez przeprowadzenie kontroli w czerwcu 2018 r., na deklarowanych działkach Skarżącej, w celu ustalenia faktycznej wykoszonej powierzchni błędnemu przypisywaniu przez Organ znaczeniu złożenia oświadczenia pod odpowiedzialności karną, z którego wynikało, że Skarżąca wolała właśnie zaniżyć wskazaną powierzchnię ([...] ha) od faktycznej ([...] ha), żeby właśnie nie narazić się na odpowiedzialność karną w myśl zasadny: "lepiej mniej niż więcej" - co wynika z zasad logiki i doświadczenia życiowego,
a to właśnie Organ powinien sam przeprowadzić faktyczny pomiar w obecności Skarżącej i sporządzić z czynności protokół - czego nie uczynił;
3) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu z urzędu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie obowiązkowi
i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3, a polegającego
na niewypowiedzeniu się w sposób dostateczny dlaczego Organ nie zdecydował się na fizyczny pomiar skoszonej powierzchni działek [...] i [...] w czerwcu 2018 r., (tj. przed wydaniem decyzji), a oparł się wyłącznie na oświadczeniu, gdzie powszechnie obowiązującą zasadą jest, że lepiej podać mniejszą powierzchnię od wykoszonej od faktycznie wykoszonej żeby nie narazić się na odpowiedzialność karną;
4) naruszenie art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające
na niezastosowaniu tych przepisów i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji
w sposób dokładny dlaczego Organ nie zdecydował się na fizyczny pomiar skoszonej powierzchni działek [...] i [...] w czerwcu 2018 r. (tj. przed wydaniem decyzji), a oparł się wyłącznie na oświadczeniu, które jak się później okazało było błędne – a rolą Organu było faktyczne zweryfikowanie;
5) naruszenie art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady równości stron i niezażądanie od Skarżącej podania dokładnej powierzchni skoszonej, a nie ogólnikowej, gdzie dokładny pomiar na działce [...] ha "na oko", gdzie nie było punktów odniesienia, bez specjalistycznego sprzętu nie był możliwy,
co następnie było podstawą wydania błędnej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., i przypisania Skarżącej złej woli za podanie już właściwej powierzchni do odwołania od decyzji w sytuacji, gdy Organ nie przeprowadził sam fizycznego pomiaru w terenie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, w tym i decyzji poprzedzającej w całości,
2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji Organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności o jej uchylenie,
3) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji Organu II instancji z naruszeniem prawa,
4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według nom przypisanych.
W uzasadnieniu skargi Strona skarżąca odniosła się w szerszy sposób
do podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
W piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. Skarżąca ustosunkowała się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Strona wskazała m.in., że zgadza się z oceną Organu co do wystąpienia siły wyższej i nienałożenia na Skarżącą obowiązku częściowego lub całkowitego zwrotu wsparcia. Jednakże nie zgodziła się z zastosowaną wykładnią Organu co do art. 4 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., (Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181 ze zm.), która w ocenie Skarżącej jest błędna i przez to doszło do bezprawnego odebrania Skarżącej prawa do pomocy w odniesienia do obszaru, który był kwalifikowany w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, bo wystąpiły dodatkowe koszty - o czym świadczył materiał zgromadzony w sprawie przez Organ, a także przedłożony przez Skarżącą w postaci następujących dokumentów:
- faktury za paliwo rolnicze (zostaną przesłane gdyż aktualnie są w biurze księgowym),
- faktury za spłatę kredytu na zakup maszyn rolniczych w tym kosiarkę, pracę, przewracarkę do siana (umowa zawartą na syna, sprzęt użytkowany jest wspólnie z matką).
W związku z powyższym Skarżąca ponowne podniosła, że argumentacja Organu w zakresie wykładni ww. przepisu jest błędna oraz że postępowanie Organu narusza w sposób rażący zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do Organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi,
że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.
Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając sprawę w tak oznaczonym zakresie Sąd zauważa, że zasadniczym punktem sporu objęta była kwestia czy w sytuacji prawidłowego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej Strona utraciła czy też nie utraciła prawo do płatności za obszar niewykoszony w terminie przewidzianym w programie. Zdaniem Strony tylko zawiniony brak wykoszenia powoduje utratę prawa do płatności, podczas gdy organ twierdzi, iż kwestia zawinienia czy jego braku nie ma tu znaczenia, a prawidłowe zgłoszenie siły wyższej zwalnia jedynie Stronę z obowiązku zwrotu płatności uzyskanych w przeszłości. Kolejną kwestią sporną było także to czy termin do wykonania pokosu miał charakter pozwalający na jego przywrócenie.
Nadto zdaniem Strony organ w sposób nieprawidłowy ustalił powierzchnię obszaru niewykoszonego i nie podjął właściwych czynności w celu ustalenia faktycznie wykoszonej powierzchni, oraz nie wyjaśnił swojego stanowiska w tym względzie w uzasadnieniu decyzji, czym naruszył szereg norm postępowania administracyjnego.
Badając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w sporze należy przyznać rację organom.
Co do pierwszej zasadniczej kwestii spornej, tj. kwestii czy regulacja § 38 rozporządzenia PR odnosi się jedynie do uchybień zawinionych przez Skarżącą, to jest czy rozporządzenie PR w sytuacji prawidłowego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej nie uprawnia Skarżącej do dopłat za obszar niewykoszony, który nie został wykoszony w związku z wystąpieniem siły wyższej, gdzie jest bezsporne, że siła wyższa wystąpiła i została prawidłowo przez Skarżącą zgłoszona Organowi, to wskazać należy, iż problem ten był rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Warto przywołać tu przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1474/18 w którym wskazano, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, kwestia siły wyższej uregulowana została w par. 45 rozporządzenia PR oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w sprawie Wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W pierwszym ze wskazanych przepisów wymieniono określone kategorie okoliczności, z powodu wystąpienia których zwrot otrzymanej pomocy nie będzie wymagany - z uwagi na fakt, iż program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, a określone zdarzenie może nastąpić w drugim bądź dalszych latach realizacji programu, gdy choćby płatność za jeden rok realizacji została wypłacona, a w gospodarstwie wystąpi brak możliwości kontynuacji programu. W przepisie unijnym, poza wskazaniem określonych kategorii, w przypadku wystąpienia których częściowy bądź pełny zwrot pomocy nie będzie wymagany przez państwo członkowskie, wskazano, iż przypadki takie winny zostać zgłoszone organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia w których beneficjent bądź upoważniona przez niego osoba, będzie w stanie dokonać tych czynności.
NSA stwierdził na bazie analizy powyższych uregulowań, że w żadnym z tych przepisów, w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych.
Ponadto NSA wyjaśnił, że żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. NSA podkreślił, że skutkiem, uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu.
Sąd rozpoznający sprawę w pełni powyższe poglądy podziela, a w efekcie uznaje zarzuty w tym względzie za całkowicie nieuzasadnione.
Co do faktu dokonania pokosu po ustaniu siły wyższej, to Sąd uważa, iż kwestia ta nie ma żadnego znaczenia wobec niezachowania terminu pokosu przewidzianego programem oraz materialnoprawnego charakteru tego terminu. Sąd bowiem w pełni podziela stanowisko, że skoro termin jest określony w wymogach dla danego pakietu/wariantu to w związku z tym ma on charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu bądź wydłużeniu ani z mocy prawa, ani decyzją jakiegokolwiek organu. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia PR rolnik jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów określonych dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów, zaś zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia PR wymogi te są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem, jednym z wymogów w przypadku realizacji Pakietu: 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, Wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 - jest koszenie w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września. Słusznie zauważył więc organ, że dokonanie pokosu po terminie, niezależnie od jego przyczyn, jest naruszeniem programu, a terminu tego nie można przywrócić.
Nadto Sąd uznał że nie zasługują na uwzględnienie dalsze zarzuty podniesione w skardze, sformułowane w punktach 2-5, a dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Zdaniem Strony miały one polegać na niewyczerpującym zebraniu z urzędu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak przeprowadzenia kontroli faktycznie wykoszonej powierzchni i błędnym przypisaniu znaczenia oświadczeniu Skarżącej, niewypowiedzeniu w sposób dostateczny dlaczego Organ nie zdecydował się na fizyczny pomiar skoszonej powierzchni działek [...] i [...] w czerwcu 2018 r., (tj. przed wydaniem decyzji), a oparł się wyłącznie na oświadczeniu Strony – przez co wg Strony nastąpiło także sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto wg Strony organ winien zażądać od Strony podania dokładnej powierzchni skoszonej, a nie ogólnikowej.
W związku z powyższym Sąd zauważa, że w badanym postępowaniu zasady wynikające z k.p.a. doznają szeregu ograniczeń. Wynika to z faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst. jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1586) dalej zwana "Ustawą".
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy Ustawy stanowią inaczej.
Jak natomiast stanowi Ustawa w art. 21 ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zatem w powyższych przepisach Ustawa odwraca zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. wyłącznie na organie prowadzącym sprawę, lecz przede wszystkim na stronie postępowania (osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje wówczas jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Co więcej wskazać należy, że Strona składając wniosek o przyznanie płatności w niniejszej sprawie złożyła oświadczenie, iż zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej są jej znane. Potwierdziła to własnoręcznym podpisem, co wynika z akt sprawy.
W niniejszej sprawie jedynym dowodem przedstawionym przez Stronę w trakcie postępowania przed organem I instancji na potwierdzenie wielkości niewykoszonej powierzchni było jej oświadczenie, złożone do organu w dniu 21 czerwca 2018 r. Zostało ono złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o czym Strona została pouczona, a co potwierdza jej oświadczenie zawarte w treści ww. pisma. W treści tego pisma znajduje się też oświadczenie Strony, iż pouczono ją o możliwości skierowania sprawy do kontroli na miejscu.
Tymczasem jak wskazano wcześniej, zgodnie z regułą wynikającą z art. 21 ust. 3 Ustawy, to na Stronie spoczywał obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Organ był jedynie zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego też uznać należy że organ I instancji wypełnił swoje obowiązki opierając się na oświadczeniu Strony co do niewykoszonej powierzchni. To do Strony należało udowodnienie wielkości wskazanej powierzchni. W sytuacji złożenia takiego jakie miało miejsce – oświadczenia, Strona nie może zarzucać organowi, iż nie zakwestionował jego nieprecyzyjności. To ona bowiem zgodnie z przepisami Ustawy ponosi skutki swoich zaniedbań w tym względzie.
Również organ odwoławczy prawidłowo wypełnił swoje obowiązki oceniając dowody przedłożone wraz z odwołaniem i uznając jej jako niewiarygodne. Zasadna jest zdaniem Sądu ocena, iż wobec tego, że Strona dopiero w odwołaniu przedłożyła dowód w postaci oświadczenia J. F., na okoliczność wykoszenia na jej działkach [...] oraz [...] powierzchni [...] ha, podczas gdy wcześniej pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczała, iż było to jedynie ok. [...] ha – to taki nowy dowód nie może być uznany za wiarygodny. Sąd zauważa, że twierdzenie o nieprawidłowości oświadczenia Strony co do wielkości obszaru, istotnie pojawiło się dopiero w odwołaniu, po ujawnieniu w decyzji I instancji konsekwencji finansowych pozostawienia większej niż dopuszczalna nieskoszonej w terminie powierzchni działek. Organ wbrew zarzutom Strony w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko. Wyjaśnił dlaczego oparł się na oświadczeniu Strony i nie dokonał pomiaru fizycznego działki. Sąd dodatkowo zauważa, że pokos został dokonany w miesiącach październik-listopad 2017, Strona oświadczenie o powierzchni [...] ha złożyła w czerwcu 2018, a powierzchnię [...] ha wskazała dopiero wraz z odwołaniem od decyzji w lipcu 2018 r. tj. niemal rok pod dokonaniu pokosu, co tylko dodatkowo poddaje w wątpliwość możliwość dokonania w tym czasie precyzyjnych pomiarów. Zasadna jest też uwaga, że Strona między dokonaniem pokosu w 2017 r., a złożeniem oświadczenia w czerwcu 2018 r. miała wiele miesięcy na dokonanie pomiaru dokładnej powierzchni wykoszonej i uwzględnienia tego pomiaru w złożonym oświadczeniu.
Nietrafny jest też zarzut zgłoszony w dodatkowym piśmie procesowym Strony, dotyczącym interpretacji przez organy art. 4 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., (Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181 ze zm.), która w ocenie Skarżącej jest błędna, przez co miało dojść do bezprawnego odebrania Skarżącej prawa do pomocy w odniesienia do obszaru, który był kwalifikowany w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, albowiem wystąpiły dodatkowe koszty - o czym miał świadczyć materiał zgromadzony w sprawie przez Organ, a także mający zostać przedłożony przez Skarżącą w postaci dokumentów: faktur za paliwo rolnicze (Strona wytłumaczyła, iż zostaną one przesłane do Sądu, gdyż aktualnie są w biurze księgowym) oraz faktur za spłatę kredytu na zakup maszyn rolniczych w tym kosiarkę, prasę, przewracarkę do siana (wg Strony umowa została zawarta na syna, jednak sprzęt użytkowany jest wspólnie z matką).
Sąd podkreśla tu, że za trafne uznaje stanowisko Organu zawarte w odpowiedzi na pismo procesowe Strony, iż działanie Strony nie należy do płatności bezpośrednich – objętych regulacją akapitu pierwszego art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, nie jest też objęte akapitem drugim regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, albowiem akapit ten dotyczy działań realizowanych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, podczas gdy działanie w ramach której został złożony wniosek Skarżącej objęte jest Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Co więcej, rzekomych faktur za paliwo rolnicze Strona nigdy Sądowi nie przedłożyła, natomiast faktury za spłatę kredytu na zakup maszyn rolniczych przez syna, w istocie dotyczą innego podmiotu - nie zaś Skarżącej.
Trafne jest zatem stanowisko organu, że realizowane przez Stronę działanie nie zaliczając się do akapitu pierwszego, ani drugiego art. 4 ust. 1 mieściło się w grupie "innych środków rozwoju obszarów wiejskich" do których odnosi się akapit trzeci art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014.
Także przywołane w piśmie strony orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych nie odnosi się do badanej sytuacji, albowiem jak trafnie wskazał organ dotyczy ono płatności ekologicznej PROW na lata 2014-2020 (nie zaś 2007-2013 jak w niniejszej sprawie) i regulacji akapitu drugiego art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, który jak wskazano wyżej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania .
Wobec powyższego, nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazywanych w skardze lub innych przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w również internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.