I SA/Sz 566/11

I SA/Sz 566/11 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2011-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Kazimierz Maczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 30a ust. 1, art. 30c ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marian Jaździński,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. Spółka z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1 oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 25 maja 2010 r. "I" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P złożyła do Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego wniosek o dofinansowanie projektu pn: "Unowocześnienie procesu wytwarzania i zwiększenie produkcji opakowania IML dla potrzeb przetwórstwa mleczarskiego w zakładzie I Sp. z o.o. s.k." w Sie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013 Oś priorytetowa 1 Gospodarka - Innowacje - Technologie Działanie 1.1 Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje Poddziałanie 1.1.1. Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa Schemat A Nr konkursu: RPOWZ/1.1.1 /Schemat A/2010/1, któremu to wnioskowi został nadany numer [...].
Pismem z dnia 19 października 2010 r. Instytucja Zarządzająca Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego poinformowała skarżącą, iż w wyniku przeprowadzonej oceny środowiskowej, ekonomiczno-finansowej oraz merytoryczno- technicznej jej wniosek o dofinansowanie uzyskał 58 punktów, tj. 76,32% maksymalnej ilości punktów, i w związku z tym został przekazany pod obrady Zarządu Województwa w celu podjęcia decyzji o dofinansowaniu. Następnie pismem z dnia 25 października 2010 r. Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego poinformował skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie uzyskał pozytywną ocenę podczas poszczególnych etapów oceny, jednak z uwagi na ograniczoną ilość dostępnych środków w naborze, Zarząd Województwa podjął decyzję o umieszczeniu projektu skarżącej na liście rezerwowej, przy czym pouczono jednocześnie skarżącą, że w przypadku pojawienia się w przyszłości dodatkowych środków, Zarząd Województwa będzie występował do wnioskodawców z list rezerwowych z propozycją dofinansowania, zgodnie z kolejnością projektów na liście rezerwowej. W piśmie z dnia 25 października 2010 r. organ nie zawarł pouczenia w przedmiocie możliwości i trybu wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji projektu.
Wobec umieszczenia wniosku o dofinansowanie Spółki na liście rezerwowej, Spółka ta pismem z dnia 16 listopada 2010 r. wniosła protest, wskazując w nim na uchybienia w zakresie dokonanej oceny projektu, w konsekwencji czego projekt ten nie uzyskał dofinansowania, a został umieszczony na liście rezerwowej.
W odpowiedzi na złożony przez Spółkę protest, zaskarżony organ pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. poinformował Spółkę, iż jej protest postanowił pozostawić bez rozpatrzenia.
Od powyższego rozstrzygnięcia organu Spółka pismem z dnia
14 stycznia 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu Spółki została dokonana z naruszeniem przepisów prawa i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania merytorycznego protestu.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. I SA/Sz 36/11) uwzględnił skargę wniesioną przez Spółkę, stwierdzając, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem przepisów prawa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego.
W wyniku uwzględnienia przez WSA w Szczecinie powyższej skargi, protest skarżącej z dnia [...]r. został uwzględniony, a projekt Spółki ponownie oceniony (ocena merytoryczna) i w jej wyniku uzyskał on 65 punktów, o czym Spółka została poinformowana pismem z dnia 5 maja 2011 r. W piśmie tym organ poinformował Spółkę nie tylko o liczbie przyznanych punktów w wyniku ponownej oceny merytorycznej, ale również o skierowaniu sprawy pod obrady Zarządu Województwa w celu podjęcia uchwały w przedmiocie dofinansowania.
W dniu 2 czerwca 2011 r. na stronie internetowej organu opublikowana została informacja o dofinansowaniu 3 projektów z listy rezerwowej projektów utworzonej dnia 15 marca 2011 r. na mocy uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 marca 2011 r. nr [...]. Lista 3 projektów skierowanych do dofinansowania z listy rezerwowej z dnia 15 marca 2011 r. nie obejmowała wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącą Spółkę. Również w dniu 2 czerwca 2011 r., została opublikowana na stronie internetowej zaskarżonego organu informacja obejmująca zaktualizowaną listę rezerwową projektów w ramach przedmiotowego konkursu. Na tejże liście rezerwowej, projekt złożony przez Spółkę został umieszczony na pozycji dziesiątej. W dniu 7 czerwca 2011 r. na stronie internetowej zaskarżonego organu została opublikowana informacja dotycząca aktualizacji ostatecznej listy rezerwowej projektów w ramach przedmiotowego konkursu. Z informacji tej wynika, że - mimo pozytywnego rozpoznania protestu złożonego przez Spółkę i mimo uzyskania przez projekt Spółki, w wyniku ponownie przeprowadzonej oceny merytorycznej, 65 punktów - projekt ten nie uzyskał wnioskowanego dofinansowania, a został umieszczony na zaktualizowanej liście rezerwowej pod pozycją numer jeden. W informacji tej została również wskazana podstawa prawna zaktualizowania ostatecznej listy rezerwowej projektów, które nie uzyskały wnioskowanego dofinansowania, tj. uchwała Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...]r. nr [...].
O umieszczeniu projektu skarżącej na zaktualizowanej liście rezerwowej, skarżąca Spółka została poinformowana pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...]. W informacji tej Spółka nie została poinformowana o przysługujących jej środkach zaskarżenia.
Od powyższej informacji dotyczącej aktualizacji listy rezerwowej Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciła Instytucji Zarządzającej naruszenie następujących przepisów prawa:
- art. 26 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 w zw. z art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwaną dalej u.z.p.p.r.) poprzez niezawarcie ze skarżącą Spółką umowy o dofinansowanie mimo spełnienia przez nią przesłanek zawarcia takiej umowy, określonych w art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r.,
- art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) poprzez niewykonanie przez zaskarżony organ prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2011 r. (sygn. akt: I SA/Sz 36/11),
- art. 26 ust. 1 pkt 5, art. 30a ust. 1 i art. 30f u.z.p.p.r. w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niepowstrzymanie się przez zaskarżony organ w rozdysponowaniu środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów umieszczonych na liście rezerwowej do chwili zakończenia procedury odwoławczej oraz, co z tym związane, niezapewnienie przez zaskarżony organ niezbędnych środków finansowych do rozdysponowania wnioskodawcom, których projekty uczestniczyły w procedurze odwoławczej i uzyskały, w wyniku pozytywnego rozpatrzenia dla nich procedury odwoławczej i ponownej oceny złożonego wniosku o dofinansowanie, najwyższą liczbę punktów,
- uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...]z dnia
[...]r. poprzez rozdysponowanie środkami rezerwy finansowej dla konkursu nr RPOWZ/1.1.1/SchematA/2010/1 przed ostatecznym zakończeniem procedury odwoławczej przewidzianej w ustawie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając skargę skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, iż skarga została wniesiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślono bowiem,
że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżoną niniejszą skargą informację Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 czerwca 2011 r., informującą skarżącą o umieszczeniu jej projektu na zaktualizowanej liście rezerwowej, należy uznać za informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, o której stanowi art. 30b ust. 4 w zw. z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r.
Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, skarżąca podniosła, iż zgodnie z uchwałą nr 340/11 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...]r. ustalono ostateczną listę rezerwowych projektów w ramach przedmiotowego konkursu. Z załączonej do informacji z dnia 2 czerwca 2011 r. listy projektów skierowanych do dofinansowania wynikało, że podmioty, które zostały skierowane do dofinansowania z tejże listy rezerwowej uzyskały odpowiednio 60,5 pkt (79,61%), 60 pkt (78,95%) i 60 pkt (78,95%). Gdyby więc rozpatrywać wynik uzyskany przez projekt złożony przez skarżącą, osiągnięty wskutek ponownej oceny projektu, tj. 65 punktów (co daje 85,53% ostatecznego wyniku oceny) w kontekście głównej listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to złożony przez skarżącą projekt uzyskałby wnioskowane dofinansowanie już w rozdaniu dla listy głównej utworzonej uchwałą Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...]z [...]r. (projekt, który uzyskał dofinansowanie z listy głównej z pozycji nr 2 uzyskał bowiem również 65 punktów).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca stwierdziła zatem,
że pominięcie jej pośród podmiotów, które z listy rezerwowej, o której mowa w ww. uchwale zostały skierowane do dofinansowania, w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Według skarżącej, Instytucja Zarządzająca obowiązana była wstrzymać się z udzielaniem wsparcia finansowego innym podmiotom z założonej w tym celu rezerwy finansowej, która została utworzona na mocy uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...]2010 r. nr [...], do chwili ostatecznego zakończenia procedury odwoławczej w rozumieniu u.z.p.p.r. Jak podkreśliła skarżąca na gruncie tejże ustawy brak jest normatywnych podstaw do rozdzielania, jak to ma miejsce na zasadach ogólnych w kodeksie postępowania administracyjnego i p.p.s.a., procedury odwoławczej przed organem administracji publicznej (przed instytucją zarządzającą) i sądem administracyjnym. Ustawodawca rozstrzygnął tę kwestię wprost w przepisie
art. 30f u.z.p.p.r., gdzie prawodawca desygnatem jednego pojęcia "procedura odwoławcza" obejmuje zarówno tryb odwoławczy przewidziany w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, jak również drogę sądowoadministracyjną. Powyższe twierdzenia, zdaniem skarżącej, są poparte przepisami Rozdziału 1 pkt 1 wytycznych nr MRR/H/23(2)/08/2009 Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r.", z których wynika, że na gruncie ustawy mamy do czynienia z jedną procedurą odwoławczą, którą należy dzielić jedynie na dwa etapy: przesądową i sądową.
Dokonując analizy powołanej wyżej uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...]z dnia [...]2010 r., na mocy której została utworzona rezerwa finansowa, skarżącą stwierdziła, iż wynika z niej jednoznacznie, że utworzoną rezerwę finansową, zaskarżony organ utworzył z przeznaczeniem na zapewnienie finansowania projektów tych wnioskodawców, którzy pozytywnie przeszli procedurę odwoławczą obejmującą, w okolicznościach niniejszej sprawy, środek prawny w postaci protestu oraz skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżony organ wyraźnie bowiem wskazuje, że w jego rozumieniu "procedura odwoławcza" obejmuje środek odwoławczy przewidziany w systemie realizacji programu (protest) oraz skargę do sądu administracyjnego. Identyczny wniosek należy wywieść po analizie przepisu rozdziału 4.4. wytycznych.
W kontekście powyższego Spółka szczególną uwagę zwróciła z jednej strony na daty, w których instytucja zarządzająca podejmowała określone czynności, a z drugiej strony na temporalny przebieg postępowania sądowoadministracyjnego (drugiego etapu procedury odwoławczej w rozumieniu ustawy) wywołanego wniesieniem przez skarżącą skargi. Wskazano, że skarga do WSA w Szczecinie (sprawa o sygn. akt. I SA/Sz 36/11) została złożona przez skarżącą w dniu 14 stycznia 2011 r., a Sąd wydał wyrok w przedmiotowej sprawie już w dniu 16 lutego 2011 r. Uchwała Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...], na mocy której została utworzona "pierwsza" ostateczna lista rezerwowa została natomiast podjęta w dniu [...]r. Z powyższego wynika zatem, że już od dnia zawiadomienia przez WSA w Szczecinie instytucji zarządzającej o wyznaczeniu rozprawy i doręczeniu odpisu skargi, organ ten powinien wstrzymać się z rozdysponowaniem z rezerwy celowej środków finansowych. Z tą bowiem chwilą organ ten dowidział się o fakcie, że procedura odwoławcza (drugi etap procedury odwoławczej na poziomie sądowoadministracyjnym) nie została jeszcze zakończona. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego podejmował uchwały w zakresie ustalenia oraz aktualizacji list rezerwowych (ustalenia jej ostatecznej wersji) oraz uchwały w przedmiocie dofinansowania projektów umieszczonych na liście rezerwowej, już po tej dacie, tj. w dniach [...]r. - uchwała nr [...]oraz w dniu [...]r. - uchwała nr [...].
Reasumując, skarżąca stwierdziła, że przy ocenie projektu złożonego przez Spółkę doszło niewątpliwie do naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów prawa. W szczególności, za rażące naruszenie przepisu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. należy uznać takie procedowanie zaskarżonego organu, który rozdysponował środkami rezerwy celowej (środki finansowe przeznaczone na sfinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą) zanim procedura odwoławcza w ramach konkursu ostatecznie się zakończyła. W ten sposób doszło do przyznania przez zaskarżony organ dofinansowania w sposób naruszający zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów.
Skarżąca wskazała także, że zgodnie z przytoczonym już wyżej przepisem
art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie jest zawierana przez właściwą instytucję wówczas, gdy w ramach alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego dostępne są środki na sfinansowanie wnioskowanego projektu. Przepis art. 30a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. określa również inne przesłanki zawarcia umowy o dofinansowanie, jednak z uwagi na fakt, że ich spełnienie przez skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i sporu, można je pominąć. Istota powyższych regulacji sprowadza się zatem do tego,
że umowa o dofinansowanie nie może być zawarta, przy spełnieniu przesłanek określonych w przepisie art. 30a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r., tylko wówczas, gdy brak jest w ramach alokacji na działalnie i priorytet środków, które pozwoliłyby sfinansować dany projekt. Interpretując a contrario przepis art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., stwierdzić należy, że wyczerpanie środków przewidzianych w ramach alokacji danego konkursu, dla oceny możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie jest w zasadzie obojętne, co oznaczać powinno w konsekwencji, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie w tym przypadku jest czynnością naruszającą przepis prawa, tj. art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej.
Jak wskazał organ, wbrew stanowisku skarżącej jej protest został ponownie rozpatrzony zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z 16 lutego 2011 r. Organ zwrócił uwagę na to, że o ile w niniejszej sprawie wyczerpane zostały już wszystkie dostępne Spółce środki odwoławcze, o tyle przedmiot skargi nie dotyczy negatywnego wyniku procedury odwoławczej. Przeciwnie, jak wskazała skarżąca, na skutek poprzednio wszczętej procedury odwoławczej jej projekt został oceniony w kierunku przez nią postulowanym, tj. został oceniony pozytywnie i został zakwalifikowany do dofinansowania. Spółka oceny tej w ogóle nie kwestionuje (uznając przy tym swój projekt jako oceniony pozytywnie i zakwalifikowany do dofinansowania), zaś skarga dotyczy informacji z dnia 8 czerwca 2011 r. o umieszczeniu jej projektu na liście rezerwowej (na pierwszej pozycji), co stanowi naturalną konsekwencję zmiany liczby punktów uzyskanych przez projekt skarżącej i wcześniejszego, ostatecznego zamknięcia listy rankingowej. Wskazano też, iż zawarcie ze skarżącą umowy o dofinansowanie będzie możliwe w przypadku pojawienia się odpowiednich środków finansowych (kwota wolnych środków w ramach przedmiotowego konkursu wynosi aktualnie 911 tys. zł, co oznacza, że Instytucja Zarządzająca - zgodnie z systemem realizacji RPO WZ - w najbliższym czasie wystąpi do skarżącej z zapytaniem, czy jest zainteresowana realizacją projektu).
Organ przytoczył także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 248/10), zgodnie z którym przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Według organu dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Tymczasem oczywistym jest, że skarżąca zgadza się z wynikami oceny merytorycznej i ich w ogóle nie kwestionuje, zaś skarga w istocie dotyczy żądania wypłaty środków finansowych. Z tych też powodów w opinii Instytucji Zarządzającej RPO WZ skarga Spółki winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna (niedopuszczalna w trybie wynikającym z art. 30c w zw. z art. 30b u.z.p.p.r.).
W dalszej kolejności podniesiono, iż zarzuty stawiane przez wnioskodawcę w skardze odnoszą się generalnie do faktu zawarcia przez Instytucję Zarządzającą RPO WZ umów z beneficjentami przed ostatecznym zakończeniem procedury odwoławczej wywołanej przez Spółkę i w tym działaniu organu Spółka upatruje naruszenie prawa, które jej zdaniem winno skutkować jego stwierdzeniem przez sąd. W ocenie organu, stanowisko Spółki jest całkowicie pozbawione racji. Jak bowiem jednoznacznie wynika z przywołanego w skardze art. 30f u.z.p.p.r., procedura odwoławcza wywołana przez skarżącą - która zakończyła się skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia - nie mogła wstrzymać zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Skoro w czasie trwania procedury rozpoznawania środków odwoławczych inne projekty zostały wcześniej zakwalifikowane do dofinansowania (i ich dofinansowanie było możliwe w ramach środków konkursowych), Instytucja Zarządzająca RPO WZ zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz dyspozycją art. 30f u.z.p.p.r musiała przekazać dofinansowanie tym projektom. Instytucja Zarządzająca RPO WZ nie może wstrzymywać się z zawieraniem umów i przekazywaniem środków, jeżeli dostępne są środki w ramach alokacji dla danego konkursu, gdyż tak nakazują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wbrew zarzutom skarżącej, właśnie wstrzymanie się z tymi czynnościami i nie zawarcie umów z beneficjentami, których projekty przeszły pozytywnie ocenę i zostały zakwalifikowane do dofinansowania, byłoby naruszeniem równego dostępu do pomocy i pokrzywdzeniem właśnie tych beneficjentów oraz naruszeniem zasad przejrzystości określonych w przepisach powszechnie obowiązujących.
Organ zgodził się ze skarżącą, że u.z.p.p.r. nie jest wolna od luk. Luki te Instytucja Zarządzająca RPO WZ, jak każda inna właściwa instytucja zarządzająca, uzupełnia poprzez tworzenie odpowiednich procedur w ramach własnego systemu realizacji projektu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 8 i 10 u.z.p.p.r. do jej zadań i obowiązków należy określanie systemu realizacji własnego programu operacyjnego i zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych. Instytucja Zarządzająca RPO WZ musi mieć przy tym na względzie efektywne wdrażanie programu. Instytucja Zarządzająca RPO WZ w ramach systemu stworzyła możliwość umieszczania projektów na listach rezerwowych w oczekiwaniu na przyznanie dofinansowania, zamiast zamykania procesu dofinansowania tylko do tych projektów, które zostały umieszczone na liście rankingowej. Instytucja Zarządzająca RPO WZ opracowała zatem również procedury aktualizacji list rezerwowych, które umożliwiają sprawne przekazywanie środków - systematycznie w razie pojawienia się wolnych środków przeznaczonych na rozdysponowanie w ramach danego konkursu. Należy także zauważyć, że alokacje dla konkretnego poddziałania, czy tym bardziej konkursu, są istotnymi kwestiami finansowymi dla Instytucji Zarządzającej przy zarządzaniu środkami finansowymi w ramach programu. Łączna ilość środków w ramach tych alokacji wyznacza ramy zarówno list rankingowych, jak i rezerwowych. Ustawodawca dał instytucjom zarządzającym możliwość i prawo do określania nie tylko specyficznych procedur obowiązujących w systemie realizacji programu, ale również prawo do samodzielnego zarządzania środkami finansowanymi w ramach programu. Stąd zgodnie z zasadami przyjętymi przez Instytucję Zarządzającą RPO WZ projekty, które zostały umieszczone na listach rezerwowych - specyficznym i nieznanym ustawie rozwiązaniu systemowym - mają możliwość otrzymania środków w ramach dofinansowania wyłącznie wówczas, gdy dostępne będą środki w ramach alokacji konkursowej, a następnie, gdy inne środki w ramach działania czy priorytetu zostaną uwolnione dla tych projektów.
Podkreślono także, że Instytucja Zarządzająca RPO WZ nie odmówiła skarżącej przyznania dofinansowania, ale po przeprowadzeniu pozytywnej oceny jej projektu, umieściła go ostatecznie na pierwszym miejscu listy rezerwowej. Faktem jest też, że alokacja w ramach danego działania nie uległa jeszcze wyczerpaniu, co oznacza, iż skarżąca ma możliwość otrzymania wnioskowanego dofinansowania w najbliższym czasie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wskazanej wyżej podstawie prawnej, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonania przez Instytucję Zarządzającą programami operacyjnymi, oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.) – dalej u.z.p.p.r. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie trybie i na warunkach tam określonych (art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r.). Właściwa Instytucja Zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r.
Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu w tym szczególnym trybie, uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć należy, że kwestie związane z realizacją programów operacyjnych reguluje powoływana już ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponadto art. 26 ust.1 pkt 2 u.z.p.p.r. wskazuje, że przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, należy do zadań instytucji zarządzającej. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Biorąc pod uwagę, że są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące, stwierdzić trzeba, że jakkolwiek nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, tym niemniej spełniają kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Zatem zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu, jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego. Przeprowadzone zaś w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej oceny projektu nie wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można instytucji zarządzającej skutecznie zarzucić, iż przy dokonywanej ocenie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w przedmiotowym zakresie.
Na wstępie przypomnieć należy, że ocenie sądu administracyjnego podlega proces oceny projektu, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, w ramach zakreślonych warunkami konkursu.
Materialnoprawną podstawę rozpoznania skargi stanowią w niniejszej sprawie przepisy powołanej wyżej ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 30e u.z.p.p.r., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Odnosząc się do wstępnej kwestii dopuszczalności skargi (także ze względu na wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności) stwierdzić należy, że wątpliwości co do przedmiotu i zakresu sądowej kontroli w tego rodzaju sprawach wynikają przede wszystkim z niejasnego określenia pojęcia negatywnej oceny projektu. W tej kwestii istotne znaczenie ma art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., w myśl którego umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.
Dokonując analizy tego przepisu należy więc kierować się względami celowościowymi, mając na uwadze to, że konkurs służy wyłonieniu projektów, które mogą uzyskać dofinansowanie. Dokonywane w postępowaniu konkursowym oceny projektów są jedynie instrumentem służącym wyborowi projektów do dofinansowania, a nie celem samym w sobie - "nagrodą" w konkursie nie jest bowiem sama ocena, lecz zawarcie umowy o dofinansowanie. Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się na ochronę praw i interesów uczestników konkursu w postaci środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego, to minimalnym warunkiem racjonalności i skuteczności tej ochrony jest poddanie kontroli co najmniej tych ocen, które sytuują projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach środków określonych w danym konkursie.
Zdaniem Sądu, użyte w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. pojęcie negatywnej oceny projektu należy więc utożsamiać z oceną niepozwalającą na zakwalifikowanie do dofinansowania, a zakwalifikowanie do dofinansowania, o którym mowa w art. 30a
ust. 1 pkt 1 ustawy, z wytypowaniem do zawarcia umowy o dofinansowanie. Nie stanowi zatem zakwalifikowania do dofinansowania umieszczenie na tzw. liście rezerwowej, rodzące jedynie pewną ekspektatywę uzyskania dofinansowania. Kontrola negatywnej oceny projektu w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym daje zatem kompetencje do weryfikowania wyniku oceny, wyrażonego liczbą przyznanych punktów, jak również miejscem w rankingu, nie dającym prawa do zawarcia umowy o dofinansowanie.
Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych zdania na temat rozumienia pojęcia "negatywna ocena projektu" są podzielone (np. w wyroku NSA z 10 lutego 2010 r., II GSK 47/10, Sąd stwierdził, że informacja o pozytywnej ocenie projektu ze wskazaniem na umieszczenie projektu na liście rezerwowej, nie stanowi informacji
o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy i tym samym wyklucza wniesienie środka odwoławczego, przewidzianego tym przepisem (tak też
w postanowieniu NSA z 18 lutego 2010 r., II GSK 92/10, oraz postanowieniu WSA
w Łodzi z 30 marca 2010 r., II SA/Łd 171/10, postanowieniu WSA w Gdańsku
z 1 kwietnia 2010 r., l SA/GD 288/10). Natomiast w postanowieniu NSA z 24 marca 2010 r., II GSK 248/10 Sąd przyjął, że negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy to ocena uznana za taką przez stronę, która zamierza, w związku z tym, skorzystać z przysługującego środka odwoławczego. Również w wyroku WSA
w Warszawie z 18 lutego 2010 r., V SA/Wa 2054/09, Sąd zauważył, że w części pierwszej art. 30a ust.1 pkt 1 u.z.p.r. jest mowa o etapach projektu, a nie o ocenie projektu jako takiego. Dopiero przez łącznik "i" oraz dodanie drugiej części przepisu stanowiącej o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania możemy mówić
o pozytywnej ocenie projektu jako takiego w ramach prowadzonego konkursu mającego na celu doprowadzenie do wyboru projektu i do zawarcia stosownej umowy
o dofinansowaniu. Podobnie w postanowieniach NSA z 10 czerwca 2010 r., II GSK 565/10 i z 29 czerwca 2010 r. II GSK 657/10, a także w wyrokach: WSA we Wrocławiu
z 11 sierpnia 2010 r., III SA/Wr 409/10, WSA w Gliwicach z 29 listopada 2010 r.,
III SA/GL 2412/10 i WSA w Kielcach z 27 października 20101 r., II SA/Ke 550/10, uznano, iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej w połączeniu z informacją o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej z powodu braku środków stanowi ocenę negatywną podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej.
Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie dopuszczono (w związku z wyrokiem ww. wyrokiem WSA w Szczecinie) i rozpatrzono w postępowaniu odwoławczym protest od oceny kwalifikującej projekt na listę rezerwową, w wyniku czego po przyznaniu większej ilości punktów ponownie umieszczono projekt – na wyższym (pierwszym) miejscu – na liście rezerwowej, to należy uznać, iż mamy do czynienia z negatywnym wynikiem procedury odwoławczej i skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również wzgląd na wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, statuującą tzw. prawo do sądu. Także z powyższego powodu (rozpatrzenia protestu) brak było podstaw do odrzucenia skargi.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie są one zasadne.
Przede wszystkim nie można się zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi niewykonania wyroku sądowego z dnia 16 lutego 2011 r. bowiem - jak wynika to z akt sprawy – po rozpatrzeniu protestu zgodnie ze wskazaniami Sądu, projekt skarżącej został ponownie oceniony i w wyniku tej ponownej oceny projekt Spółki uzyskał większą ilość (65) punktów. Fakt, iż w międzyczasie, w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych wniesionych przez innych wnioskodawców, środki na dofinansowanie zostały rozdysponowane na rzecz innych beneficjentów umieszczonych na "pierwotnej" liście rezerwowej - w ocenie Sądu - nie może stanowić o naruszeniu prawa przez organ.
Stosownie bowiem do przepisu ww. art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:
1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz
2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.
W myśl ust. 2 wymienionego artykułu, instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, natomiast zgodnie z ust. 3, właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Z akt sprawy wynika, iż instytucja zarządzająca postąpiła zgodnie z wymienionymi przepisami, a więc nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 26 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 w zw. z art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r.
Zdaniem Sądu, rację ma organ podnosząc, iż procedura odwoławcza wywołana przez skarżącą - która zakończyła się skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia - nie mogła wstrzymać zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Skoro w czasie trwania procedury rozpoznawania środków odwoławczych inne projekty zostały wcześniej zakwalifikowane do dofinansowania (i ich dofinansowanie było możliwe w ramach środków konkursowych), Instytucja Zarządzająca RPO WZ zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz dyspozycją art. 30f u.z.p.p.r. musiała przekazać dofinansowanie tym projektom. Instytucja Zarządzająca RPO WZ nie może wstrzymywać się z zawieraniem umów i przekazywaniem środków, jeżeli dostępne są środki w ramach alokacji dla danego konkursu, gdyż tak nakazują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 30f u.z.p.p.r., zgodnie z którym "procedura odwoławcza, o której mowa w art. 30a-30e, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania".
Celem tego przepisu jest zatem zapewnienie, aby sytuacja prawna i faktyczna tych wnioskodawców, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania nie była uzależniona od czasu trwania i wyników procedur odwoławczych uruchamianych przez innych wnioskodawców, a przez to także przyspieszenie realizacji dofinansowania dla uczestników konkursu, spełniających jego warunki. Zgadzając się bowiem ze skarżącą, iż procedura odwoławcza o której mowa w przepisach u.z.p.p.r. obejmuje także postępowanie sądowoadministracyjne (dwuinstancyjne), zauważyć należy, że taka procedura odwoławcza mogłaby na długi okres czasu (mimo ustawowego skrócenia terminów odnoszących się do procedury przed sądami administracyjnymi) wstrzymać wypłatę dofinansowania.
Zdaniem Sądu, zasada wyrażona w art. 30f u.z.p.p.r. obejmuje także wnioskodawców zakwalifikowanych do dofinansowania, lecz z powodu braku środków finansowych, umieszczonych na liście rezerwowej. Taka lista tworzona jest bowiem nie tyle z powodu wniesionych protestów, lecz dla umożliwienia objęcia dofinansowaniem także tych wnioskodawców spełniających wymogi konkursowe, którzy nie zostali umieszczeni na iście rankingowej właśnie z powodu braku dostatecznych środków na dofinansowanie, a których dofinansowanie może okazać się możliwe w razie uzyskania dodatkowych środków na realizację konkursu lub w wyniku "oszczędności" powstałych z przyczyn zależnych od uczestników konkursu. Możliwość umieszczania projektów na listach rezerwowych umożliwia więc systematyczne przekazywanie środków miarę ich pojawiania się w ramach danego konkursu.
Jeżeli zatem takie środki zostaną uzyskane, brak jest podstaw prawnych, aby instytucja zarządzająca wstrzymywała się z zawieraniem umów z beneficjentami, których projekty przeszły pozytywnie ocenę i zostały zakwalifikowane do dofinansowania, w kolejności w jakiej zostali oni umieszczeni na liście rezerwowej. Zasady konkursu nie uzależniały bowiem zawierania takich umów z wnioskodawcami umieszczonymi na liście rezerwowej od ostatecznego zakończenia wszystkich postępowań odwoławczych.
Sąd nie podzielił więc zarzutu skarżącej, iż instytucja zarządzająca powinna się wstrzymać z zawieraniem takich umów do czasu ostatecznego zakończenia wszystkich postępowań odwoławczych, a zawarcie takich umów przed tym upływem tego okresu stanowiło naruszenie wskazywanych w skardze przepisów u.z.p.p.r. oraz uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...]z [...]2010 r., w szczególności poprzez naruszenie równego dostępu do pomocy.
Z tych powodów Sąd nie podzielił też opinii wyrażonej w przedłożonym przez skarżącą na rozprawie piśmie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 8 lipca 2011 r. (adresowanego do skarżącej), iż do czasu ostatecznego zatwierdzenia nowej listy rezerwowej "nie powinny być zawierane umowy z żadnymi wnioskodawcami znajdującymi się na obecnej liście rezerwowej" – z powołaniem się na treść art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, "do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków". Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie instytucja zarządzająca poprzez zawarcie umów o dofinansowanie z beneficjentami umieszczonymi na "pierwotnej" liście rezerwowej przed ostatecznym zakończeniem wszystkich procedur odwoławczych "spowodowała pogorszenie zasad konkursu, warunków realizacji projektu lub nałożyła na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowe obowiązki".
Mając wszystko powyższe na względzie Sąd uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd orzekł o jej oddaleniu.