I SA/SZ 559/19

I SA/Sz 559/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska
Kazimierz Maczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 275/20 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez A.-D. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w R. uchylił decyzję nr [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...], w części dotyczącej kwoty zwrotu dyscypliny finansowej oraz umarzył postępowanie w tym zakresie a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.
2. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wpłynął wniosek Spółki A.-D. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. We wniosku Strona zawnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej i płatności do bydła.
3. W dniu [...] lutego 2018 r. w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę gospodarstwa w zakresie kwalifikowalności powierzchni w zakresie EFA, w trakcie której ustalono, że powierzchnia deklarowana obszaru proekologicznego (EFA) jest większa od stwierdzonej, wobec czego zastosowano kod nieprawidłowości E1+.
Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączono szkic z pomiaru działki rolnej z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentację fotograficzną. Po dokonanej kontroli administracyjnej, raport został zatwierdzony w dniu [...] kwietnia 2018 r. i w dniu następnym wysłany do Strony.
4. W piśmie z [...] maja 2018 r. (wpływ do ARiMR [...].05.2018 r.) Strona złożyła zastrzeżenia do wyników kontroli gospodarstwa. Strona wskazywała na wysianie międzyplonu ozimego zgodnie z deklaracją (żyto z łubinem), wskazując na osobę dokonującą tej czynności ("pracownik Z. R. z firmy zewnętrznej, co może potwierdzić".
Pismem z [...] maja 2018 r. organ poinformował Stronę o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do raportu. Inspektor kontrolujący gospodarstwo Strony podtrzymał ustalenia zawarte w protokole, co do stwierdzonej powierzchni obszarów EFA, tj. [...] m2 zamiast deklarowanej [...] m2.
5. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ I instancji ARiMR przyznał Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Strona nie spełniła wymogów w zakresie EFA, ponieważ powierzchnia stwierdzonych elementów proekologicznych (EFA) w kontroli na miejscu była mniejsza, niż deklaracja Strony we wniosku.
6. W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazując na błędne ustalenia kontroli na miejscu.
Do odwołania Strona dołączyła: oświadczenie R. Z. (o zasianiu [...].09.2017 r. mieszanki żyta i łubinu na powierzchni ok. [...] ha), wydruk artykułu prasowego, wydruk charakterystyki łubinu, fakturę potwierdzającą zakup łubinu.
7. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
8. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r. organ I instancji ponownie przyznał Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Strona nie spełniła wymogów w zakresie EFA, ponieważ powierzchnia stwierdzonych elementów EFA w kontroli na miejscu była mniejsza niż deklaracja Strony we wniosku.
9. W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:
- art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez dokonanie zmniejszeń płatności, podczas gdy nie było ku temu przesłanek,
- art. 41 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez sporządzenie i doręczenie Stronie raportu kontroli ponad dwa miesiące po jej przeprowadzeniu, co z jednej strony obniża wiarygodność raportu, a z drugiej uniemożliwiło skarżącej wykazanie błędów w ustaleniach kontrolujących,
- art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia 809/2014 poprzez przeprowadzenie kontroli w okresie, który uniemożliwiał skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy,
- art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, mimo wniesienia przez Stronę zastrzeżeń do raportu kontroli i wskazania nazwiska osoby, która może potwierdzić zasianie łubinu z żytem ozimym na całej deklarowanej powierzchni, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i oparciem rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy.
Strona wniosła również o przesłuchanie w charakterze świadka R. Z. oraz w charakterze strony J. J., na okoliczność wysiania poplonu (łubinu z żytem ozimym) na całej deklarowanej powierzchni.
10. Uzasadniając podjęte w ww. decyzji z [...] maja 2019 r. rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji w części dotyczącej przyznania kwoty zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie [...]zł rażąco naruszyła prawo, tj. art. 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 2017/2197, zgodnie z którym wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię jedynie w przypadku wypłacenia odpowiednich kwot beneficjentom przed dniem [...] października 2018 r. Wydając decyzję w dniu [...] lutego 2019 r. organ I instancji nie mógł już przyznać ww. formy zwrotu, powinien więc umorzyć postępowanie w tym zakresie.
Zatem w tej części organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie przyznania kwoty zwrotu dyscypliny finansowej oraz umorzył postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy wyjaśnił równocześnie, że w związku z przyznaniem kwoty zwrotu dyscypliny finansowej i wypłaceniem już z tego tytułu kwoty [...]zł pozostała kwota [...]zł nie zostanie wypłacona, z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 2017/2197, tj. [...] października 2018 r.
11. Odnosząc się do przyznanej Stronie płatności za zazielenienie organ odwoławczy wskazał, że została ona pomniejszona, ponieważ podczas kontroli gospodarstwa w zakresie powierzchni obszarów proekologicznych (EFA), inspektorzy terenowi ustalili, że zadeklarowany na działce nr [...] element EFA z międzyplonem ozimym jest mniejszy. Warunkiem przyznania płatności za zazielenienie jest realizacja praktyk w zakresie dywersyfikacji upraw, utrzymania trwałych użytków zielonych (TUZ), w tym wyznaczonych jako wartościowe pod względem środowiskowym (TUZ C) oraz utrzymania EFA.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego był obszarem proekologicznym. Wobec tego, że w gospodarstwie Strony grunty orne zajmują powierzchnię powyżej [...] ha, zatem jest ona zobowiązana do utrzymywania w gospodarstwie obszaru proekologicznego odpowiadającemu przynajmniej 5% gruntów rolnych.
W ocenie organu, kontrola w gospodarstwie Spółki A.-D. przeprowadzona została w sposób rzetelny przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Inspektorzy poprzez posiadane wykształcenie dają pewność, iż kontrola dokonana została w sposób prawidłowy, a jej wyniki nie budzą wątpliwości. Ponadto, stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działki zadeklarowanej przez Stronę oraz szkic pomiarowy zawierający informacje o zasięgu obszarów uwzględnionych w stwierdzonej powierzchni działki rolnej oraz położeniu obszarów niekwalifikujących się do płatności a zlokalizowanych na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez inspektorów terenowych, dodatkowo udokumentowanych na fotografiach kontrolowanych obszarów znajdujących się w aktach sprawy.
Inspektorzy terenowi ustalili, że na działce, na której Strona wskazała elementy EFA14b - międzyplon ozimy składający się z żyta i łubinu – tylko na części stwierdzono deklarowaną uprawę międzyplonu ozimego, a na pozostałej części stwierdzono ściernisko po zbożu oraz kukurydzy. Stwierdzenie to zostało udokumentowana na bardzo licznej dokumentacji zdjęciowej.
Odnosząc się szczegółowo do takich stwierdzeń dotyczących powierzchni deklarowanej przez Stronę jako element EFA na działce nr [...] i stwierdzonej w kontroli na miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że na załączniku graficznym (nr 2/9) Strona wskazała, iż element EFA zajmuje całą deklarowaną działkę rolną G/Gl położoną na działce ewidencyjnej nr [...], natomiast kontrolerzy ustalili, że obszar poplonu ozimego znajduje się wzdłuż wschodniej części działki. W pozostałej części działki kontrolerzy nie stwierdzili poplonu ozimego. Fotografie nr 0108 (po prawej stronie widać obszar wykluczony a po lewej stronie zakwalifikowany) oraz 0119 (po prawej stronie widać obszar zakwalifikowany a po prawej stronie wykluczony, na którym znajduje się ściernisko) w bardzo czytelny sposób obrazuje różnicę pomiędzy obszarem, na którym znajdował się poplon ozimy, a obszarem wyłączonym z obszaru EFA. Na wykluczonej części widać, że Strona dokonała tylko zabiegu skoszenia roślinności, po której zostało ściernisko, natomiast kontrolujący do obszaru EFA zaliczyli grunt, który wskazywał na występowanie poplonu ozimego. Kolejne zdjęcia nr 0113, 0116 dokumentują obszar na którym znajduje się obszar EFA, natomiast nr 0102, 0103 nie wskazują aby na tym obszarze występował poplon ozimy składający się z żyta i łubinu.
W ocenie organu II instancji, nie ma wątpliwości co do zasadności pomniejszenia przez organ I instancji płatności za zazielenienie dla Strony, ponieważ wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego.
Odnosząc się do argumentu Strony, że zapowiedzenie kontroli i udział w niej przedstawiciela Spółki mogłoby zapobiec błędnym ustaleniom, które zostały dokonane w trakcie kontroli organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane.
W niniejszej sprawie Strona nie została powiadomiona o kontroli, ponieważ wszystkie dane niezbędne do skontrolowania gospodarstwa Strony inspektorzy posiadali na podstawie wniosku o przyznanie płatności, który Strona złożyła [...] maja 2017 r. wraz z załącznikami. Na ich podstawie została zlokalizowana działka na której miał znajdować się element EFA, jak również deklaracja roślin stanowiących poplon. Ponadto, inspektorzy w takiej kontroli nie sprawdzają dokumentacji, którą dysponuje Strona (jak np. podczas kontroli rolnictwa ekologicznego), zatem – zdaniem organu – powiadamianie o kontroli jest zbędne i zgodne z ww. artykułem, a ustalenia stwierdzone w kontroli na miejscu nie są błędne.
W ocenie organu odwoławczego, niezasadnie również Strona zarzuciła, że dokonanie kontroli na przełomie stycznia i lutego stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia 809/2014, gdyż kontrolujący nie mogli poczynić miarodajnych ustaleń, ponieważ na działce zalegał śnieg. Wprawdzie działka podlegająca kontroli pokryta była warstwą śniegu, jednak pokrywa taka nie ograniczała możliwości stwierdzenia obszaru kwalifikującego się jako obszar EFA z międzyplonem ozimym. Na zdjęciach, w miejscu występowania stwierdzonego przez inspektorów braku międzyplonu ozimego, widać widoczne, przebijające ponad niewielką warstwę śniegu ściernisko. Natomiast obszar zaliczony do EFA posiada zupełnie inną postać - nie ma na nim ścierniska.
Nadto organ podkreślił, że termin przeprowadzenia kontroli jest jak najbardziej odpowiedni dla stwierdzenia poplonu ozimego i zgodny z procedurami obowiązującymi inspektorów terenowych.
Odpowiadając na zarzut, że raport z kontroli przeprowadzonej na przełomie stycznia i lutego 2018 r. został sporządzony [...] kwietnia i doręczony Stronie [...] kwietnia 2018 r., a taki odstęp czasowy dyskwalifikuje raport jako podstawę ustaleń faktycznych oraz pozbawia Stronę możliwości wykazania, że stan faktyczny jest inny niż wskazany w raporcie, organ stwierdził, że inspektorzy terenowi niezwłocznie po dokonaniu kontroli w gospodarstwie (lub na miejscu kontroli) wypełniają formularz raportu, w którym opisują stan zastany w gospodarstwie, m.in.: stwierdzoną powierzchnię i rodzaj uprawy, wpisują ewentualne uwagi oraz numery zdjęć wykonanych na kontrolowanej działce. Data [...] kwietnia 2018 r. jest datą zatwierdzenia raportu po kontroli formalnej, czyli sprawdzeniu poprawności wypełnienia raportu (elementy oceny zawarte są w formularzu P-4/37), a nie dokonania wpisów stwierdzonych w kontroli na miejscu.
W ocenie organu, także ww. data doręczenia raportu Stronie nie ma znaczenia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem Strona skorzystała z prawa złożenia zastrzeżeń do raportu, które Biuro Kontroli na Miejscu oceniło jako bezzasadne. Na etapie postępowania przed organem I instancji, a przed wydaniem decyzji Strona nie wniosła żadnych przeciw dowodów do stwierdzeń zawartych w kontroli na miejscu. W zastrzeżeniach do raportu wskazała wprawdzie na pracownika R. Z. , który mógł potwierdzić wysianie poplonu, jednak nie wniosła o przesłuchanie tej osoby ani nie wniosła o przeprowadzenie innych dowodów. Organ I instancji mając na uwadze art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, że na Stronie spoczywa ciężar udowodnienia faktów przemawiających za ich zasadnością, nie miał więc obowiązku wzywania ww. osoby, ponieważ Strona z takim wnioskiem do organu nie wystąpiła. Organ I instancji, posiadając wyniki kontroli na miejscu, udokumentowanej licznymi zdjęciami, które w bardzo czytelny sposób przedstawiały sposób zagospodarowania terenu, postąpił więc - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowo.
Odnosząc się do twierdzeń Strony co do trudności uprawy łubinu, na który oddziałują warunki atmosferyczne i może dojść do wymarznięcia, należy wskazać, że uprawa została wybrana przez Stronę i winna ona była zdawać sobie sprawę z faktu braku udatności uprawy. Organ nie neguje też, że Strona mogła zakupić nasiona łubinu (na co przedstawiła fakturę zakupu) oraz wysiać mieszankę składając się z m.in. z łubinu, jednak kontrola na miejscu nie stwierdziła jej na całej deklarowanej powierzchni, o czym świadczy opisana wyżej dokumentacja zdjęciowa.
Odnosząc się do wniosku Strony o przesłuchanie R. Z. oraz J. J. (prezesa zarządu Spółki) na okoliczność wysiania poplonu (łubinu z żytem), organ stwierdził, że mając zebrany materiał dowodowy z kontroli, udokumentowany zdjęciami zastanego stanu w terenie było to zbyteczne. Organ bowiem nie neguje, że Strona mogła wysiać poplon, jednak kontrola na miejscu, która odbyła się w odpowiednim terminie nie stwierdziła poplonu na gruncie. Płatności są przyznawana nie tylko za wykonanie siewu ale również za utrzymywanie uprawy w odpowiednim terminie na gruncie. Tym bardziej w przypadku zgłaszanego gruntu jako elementy EFA, jako realizację praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska.
Wyniki kontroli na miejscu, czyli ustalenie powierzchni mniejszej obszaru EFA niż deklarowany przez Stronę przesądziło więc o braku możliwości zakwalifikowania całego deklarowanego obszaru jako EFA, ponieważ płatność za zazielenienie przysługuje za realizację praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, które nie mogą ograniczać się jedynie do zasiewów lecz obejmują również utrzymywanie, w tym wypadku międzyplonu na gruntach, w odpowiednich terminach agrotechnicznych, czego kontrola na miejscu nie potwierdziła na całej deklarowanej powierzchni.
Organ odwoławczy przedstawił następnie sposób wyliczenia płatności za zazielenienie, powołując się na art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. 181 z 20.06.2014 r., str. 48), który stanowi, że obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono. Wobec tego, iż powierzchnia stanowiąca w gospodarstwie EFA powinna wynosić [...]ha, a powierzchnia EFA stwierdzona wynosi [...] ha, zatem różnica w powierzchni EFA wyniosła [...], a dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono stanowi [...]. Płatność wyliczono zatem do powierzchni [...] ha ([...] – [...] ha) w kwocie [...]zł.
Ponadto organ uwzględnił przepis art. 28 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, który stanowi, że jeżeli obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27, płatność z tytułu zazieleniania oblicza się na podstawie tego drugiego obszaru pomniejszonego o dwukrotność ustalonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 20%, pomoc nie jest przyznawana. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50%, pomoc nie jest przyznawana, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między obszarem wykorzystywanym do obliczania płatności z tytułu zazielenienia, na podstawie zatwierdzonej powierzchni do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną - po zastosowaniu zmniejszeń wynikających z art. 24-27. Jednak w kampanii 2017 r., zgodnie z art. 28 ust. 3, kara administracyjna ustalona zgodnie z powyższym zostaje podzielona przez 5 i ograniczona do 20%.
W związku z tym wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania ([...] ha) wynosi 25,40%. Mając to na uwadze oraz zastosowane zmniejszenie kary administracyjnej zgodnie z art. 28 ust. 3, wyznaczono karę administracyjną w wysokości [...] zł [([...] x [...] zł):5]. Kwota ta nie przekracza 20% wnioskowanej kwoty płatności.
Ponadto kwota została jeszcze pomniejszona prawidłowo o współczynnik korygujący i ostatecznie została płatność przyznana w wysokości [...] zł.
Pozostałe płatności, tj.: JPO w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjna w wysokości [...] zł oraz płatność do bydła w wysokości [...] zł zostały przyznane w prawidłowej wysokości.
W zakresie ww. płatności rolnych organ II instancji utrzymał zatem w mocy decyzję organu I instancji.
12. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca Spółka zaskarżyła decyzję organu II instancji w punkcie 2 rozstrzygnięcia, zarzucając:
1) naruszenie prawa procesowego: art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona;
2) naruszenie prawa materialnego: art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie za prawidłowe dokonanie zmniejszeń płatności, podczas gdy nie było ku temu przesłanek;
3) naruszenie prawa procesowego: art. 41 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 poprzez uznanie za prawidłowe przebiegu kontroli, o której strona nie została zawiadomiona, która została przeprowadzona w okresie, który uniemożliwiał skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, a ponadto raport z kontroli został doręczony stronie ponad dwa miesiące po jej przeprowadzeniu, co z jednej strony obniża wiarygodność raportu, a z drugiej uniemożliwiło skarżącemu wykazanie błędów w ustaleniach kontrolujących;
4) naruszenie prawa procesowego: art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, mimo wniesienia przez stronę zastrzeżeń do raportu kontroli i złożenia wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka osoby, która może potwierdzić zasianie łubinu z żytem ozimym na całej deklarowanej powierzchni, a także błędną ocenę dokumentów załączonych do odwołania, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i oparciem rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.
13. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawowym błędnym ustaleniem organów obu instancji jest to, że tam, gdzie spod śniegu przebijało ściernisko, nie było uprawy proekologicznej. Tymczasem poplon (czyli rośliny mające użyźnić glebę; w tej sprawie łubin z żytem ozimym) - może być wysiewany na ściernisku, i został wysiany przez Spółkę. Gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo (odgarnięty został śnieg), kontrolujący dostrzegliby poplon. Ponieważ jednak kontrolujący poprzestali na ustaleniu, że na części pola jest ściernisko, a przy kontroli nie było przedstawicieli strony, którzy mogliby zwrócić na to uwagę, doszło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie.
Na skutek zaniechania organów, tj. niezawiadomienia strony o kontroli, przeprowadzenia kontroli na przełomie stycznia i lutego, wykonanie zdjęć bez odgarnięcia śniegu, a następnie sporządzenie raportu po prawie trzech miesiącach, kiedy pole było już zaorane i zbyt późnego doręczenia go stronie [...].04.2018 r.) oraz odmowy przesłuchania świadka i przesłuchania strony, mimo zgłoszenia wniosku przez stronę, organ uniemożliwił stronie wykazanie błędów w ustaleniach kontroli, a organ II instancji takie działanie uznał za prawidłowe.
Wprawdzie kontrole na miejscu mogą być niezapowiedziane, bez "przygotowania" strony, to jednak zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu "są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczna weryfikację: poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji".
W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona została niezgodnie z tym przepisem, bowiem kontrolerzy wykonali kontrolę bez odgarnięcia śniegu, a na wykonanych zdjęciach, znajdujących się w aktach sprawy, nie widać, czym obsiane jest pole. Widać głównie śnieg, którym jest ono pokryte.
Fakt, że na części obszaru było ściernisko, nie oznacza, że nie było tam wysianego poplonu, bowiem poplon może być wysiewany na ściernisku. Aby to ustalić, należało przede wszystkim odgarnąć śnieg, a nawet wierzchnią warstwę ziemi, i wówczas łubin był widoczny. Różnice na zdjęciach między wyglądem części pola, które eksponuje organ wynikają stąd, że po prawej stronie użyto agregatu (maszyny służącej do spulchniania gleby), a po lewej nie. Jest to zatem kwestia dwóch różnych technologii siewu poplonu, przy czym zastosowanie dwóch technologii było spowodowane dużymi opadami. Dlatego po stronie lewej (gdzie nie użyto agregatu) pozostało ściernisko. Łubin z żytem zasiany został we wrześniu na całej deklarowanej powierzchni. Aby to ustalić, należało kontrolę przeprowadzić w listopadzie lub w grudniu.
Ponadto na łubin i żyto oddziaływał mróz i śnieg. Nie bez znaczenia były także wcześniejsze opady - nawalne deszcze i długie stagnowanie wody na polach. Zatem, częściowo zasiany na poplon łubin mógł wymarznąć. Jednak, gdyby kontrolujący przeprowadzili kontrolę prawidłowo, to dostrzegliby zarówno nasiona, jak i - w miejscach, gdzie łubin wymarzł - pozostałości po łubinie. Poprzestając na zrobieniu zdjęć, nie mogli dokonać prawidłowych ustaleń.
Gdyby w kontroli uczestniczył przedstawiciel skarżącego, lub gdyby raport z kontroli został doręczony wcześniej, byłaby możliwość wyjaśnienia i wykazania błędu kontrolujących. Ponieważ jednak organ doręczył stronie raport z kontroli, gdy pole było już zaorane, nie było takiej możliwości.
Skarżąca podkreśliła, że przy płatności za zazielenienie istotny jest sam fakt wysiania poplonu. Rośliny nie są przeznaczone do zbioru, gdyż ich rolą jest użyźnienie gleby; przy zaoraniu, mieszają się one z glebą. Obowiązek "utrzymania" uprawy, na który powołuje się organ, musi być interpretowany przy uwzględnieniu specyfiki uprawy poplonu.
Ponadto, gdyby strona otrzymała raport niezwłocznie, byłaby możliwość powtórzenia oględzin i wykazania, że w miejscach zakwestionowanych przez kontrolerów został zasiany łubin, ewentualnie strona mogłaby wykonać zdjęcia we własnym zakresie, po odgarnięciu śniegu, i udokumentować, że cały obszar był obsiany łubinem. Wykazany odstęp czasowy pomiędzy datą przeprowadzenia kontroli a doręczeniem raportu dyskwalifikuje raport jako podstawę ustaleń faktycznych.
Organ II instancji błędnie też przyjął, że nie było obowiązku przesłuchania świadka R. Z. ani strony. Zdaniem Skarżącej, skoro strona wniosła zastrzeżenia do raportu i wskazała osobę, która dokonywała siewu (R. Z. ), która mogła potwierdzić, że łubin z żytem ozimym był zasiany na całej deklarowanej powierzchni, to tym samym wniosła o przesłuchanie tej osoby w charakterze świadka. Natomiast wprost wniosek taki został złożony w odwołaniu.
Organ II instancji dokonał też błędnej oceny dowodów z dokumentów, załączonych do odwołania, tj. kopii dokumentów potwierdzających zakup łubinu i jego wyjście z magazynu, a taka ilość nasion wystarczała na obsadzenie całej deklarowanej powierzchni.
Organ I instancji naruszył też art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, bowiem uniemożliwił stronie skuteczną obronę, sporządzając i doręczając raport z kontroli zbyt późno, aby była możliwość weryfikacji ustaleń kontroli. Ponadto, uznał zastrzeżenia strony za bezzasadne, nie przeprowadzając żadnych czynności dowodowych - nie przesłuchał wskazanego przez stronę świadka, nie przesłuchał strony, ani nie zweryfikował w żaden sposób swoich ustaleń, poprzestając na dołączeniu do akt notatki służbowej pracownika dokonującego kontroli. Doprowadziło to do błędnych ustaleń odnośnie deklarowanej powierzchni EFA, w szczególności ustalenia, że na powierzchni określonej jako "ściernisko" nie było poplonu.
14. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił też, że kontrola została przeprowadzona w odpowiednim terminie, gdyż kontrolę elementu EFA 14b (międzyplon lub okrywa zielona /międzyplon ozimy/) należy przeprowadzić do 15 lutego. Zatem kontrola przeprowadzona w gospodarstwie Strony w terminie od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r. mieściła się w terminie przewidzianym na kontrolowanie tego elementu proekologicznego. Odnosząc się do zarzutu, że łubin i żyto podlegają działaniu warunków atmosferycznych (mróz, śnieg, nawalne deszcze i długie stagnowanie wody na polach) i z tego powodu mogło wymarznąć, organ stwierdził, że naturalnym jest, iż łubin jako roślina jara, ulega wymarznięciu w okresie zimowym, jednak nie spowoduje to, że nie będzie można stwierdzić obecności tej rośliny na gruncie.
Organ nie zgodził się też z twierdzeniem Skarżącej, że przy płatnościach za zazielenienie istotny jest sam fakt wysiania poplonu. Poplon musi składać się z zdeklarowanych we wniosku roślin oraz znajdować się na gruncie od wysiewu (od dnia 1 lipca do dnia 1 października) i musi być utrzymywany na polu co najmniej do dnia 15 lutego. Płatności są przyznawane do deklarowanych we wniosku rodzajów upraw, które podczas kontroli (wykonanej w odpowiednim terminie, tak jak w niniejszej sprawie) muszą znajdować się na gruncie, a nie do faktu zakupu materiału do wysiania rośliny lub tylko do jej wysiania na polu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:
15. Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja ta nie narusza prawa.
Na wstępie wskazać należy, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie są ustalenia dokonane przez inspektorów w trakcie kontroli na miejscu gospodarstwa skarżącej Spółki udokumentowane w raporcie kontroli, załączonym szkicu i dokumentacją zdjęciową, przyjęte przez organy ARiMR jako podstawa do ustaleń faktycznych w sprawie.
Skarżąca kwestionuje bowiem prawidłowość tych ustaleń, zarzucając, że kontrola została przeprowadzona niestarannie, gdyż w sytuacji gdy pole przykryte było warstwą śniegu, kontrolujący powinni byli "przede wszystkim odgarnąć śnieg, a nawet wierzchnią warstwę ziemi, i wówczas łubin był widoczny". Ponadto Skarżąca uważa, że wobec niezawiadomienia Spółki o kontroli raport z tej kontroli powinien jej zostać przekazany niezwłocznie, aby byłą możliwość ponownego skontrolowania pola i sporządzenia nowych zdjęć, co potwierdziłoby jej stanowisko a zarazem podważyło ustalenia dokonane w ww. kontroli. Wobec dostarczenia raportu z kontroli dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r. niemożliwe było dokonanie powtórnej kontroli, gdyż pole zostało już zaorane (Spółka nie wskazała kiedy to nastąpiło).
Odnosząc się zatem do takich zarzutów stwierdzić należy, że niesporne jest w sprawie, iż dopuszczalne jest przeprowadzanie kontroli na miejscu bez powiadamiania rolnika. Oczywistym jest też przy tym, że dla uniknięcia ewentualnych zarzutów co do prawidłowości przeprowadzanej kontroli (jak np. w rozpoznawanej sprawie) uzasadnione jest aby rolnik był powiadamiany o kontroli. Brak takiego powiadomienia nie może być jednak uznany za naruszenie prawa. W takiej sytuacji – w razie kwestionowania dokonanych ustaleń - konieczne jest więc zweryfikowanie przez organy ARiMR tych ustaleń, także mając na względzie późne dostarczenie raportu z kontroli, co Skarżąca uznała za pozbawienie możliwości obrony swego stanowiska.
Zgodzić się więc należy ze Skarżącą, że obowiązkiem organu ARiMR jest niezwłoczne przekazanie kontrolowanemu raportu z kontroli, aby mógł on wnieść ewentualne zastrzeżenia do dokonanych ustaleń. Uznać należy, że ten obowiązek nie został należycie wykonany, skoro dostarczenie raportu nastąpiło po upływie niespełna 3 miesięcy. Organ wprawdzie wyjaśnił, że taki raport podlega formalnej weryfikacji i nanoszone są ewentualne poprawki i uzupełnienia, to jednak i tak należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek niezwłocznego doręczenia raportu nie został należycie dochowany.
Takie uchybienie organu nakłada więc na Sąd konieczność wnikliwego rozważenia czy mogło ono naruszać prawa skarżącej Spółki.
Aby dokonać takiej oceny należy więc na wstępie odnieść się do dokonanych przez kontrolujących ustaleń. Podczas przedmiotowej kontroli kontrolujący dokonywali m.in. ustaleń powierzchni EFA (obszaru proekologicznego), przy czym w gospodarstwie Spółki wymagana dla uzyskania płatności na zazielenienie powierzchnia powinna wynosić co najmniej [...] m2. Spółka zadeklarowała jako EFA14b poplon mieszanki żyta i łubinu. W trakcie kontroli w dniu [...] lutego 2018 r. kontrolujący stwierdzili jednak taką uprawę tylko na części deklarowanej działki, tj. powierzchnię [...] m2. Wykazany brak wymaganej powierzchni EFA spowodował pomniejszenie płatności na zazielenienie, szczegółowo wyjaśnione w decyzjach organów ARiMR.
Wskazać należy, że kontrolujący stwierdzili na ww. powierzchni [...] m2 deklarowany poplon żyta i łubinu, natomiast na pozostałej części działki stwierdzili ściernisko po zbożu i kukurydzy. Na potwierdzenie stanu upraw na działce sporządzili liczne zdjęcia. Ze zdjęć tych wynika, że na pewnych fragmentach działki leżał śnieg, natomiast pozostałe części były wolne od śniegu i pozwalały na dokonywanie jednoznacznych ustaleń, nie było więc niezbędne – jak twierdzi Skarżąca – odgarnianie śniegu "a nawet wierzchniej warstwy ziemi, i wówczas łubin był widoczny". Zaleganie śniegu na części działki nie stanowił też przeszkody dla jednoznacznego wydzielenia części powierzchni działki na której stwierdzono deklarowany poplon od części na której znajdowało się ściernisko, co obrazują też sporządzone fotografie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez kontrolujących nie budzą więc wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, że informacja zawarta w odwołaniu i w skardze, iż różnica w wyglądzie ww. części działki wynika z tego, że "po jednej stronie użyto agregatu (maszyny służącej do spulchniania gleby) a więc zastosowano "dwie technologie siewu poplonu" po drugiej nie", w istocie potwierdza ustalenia kontroli, a w każdym razie je uwiarygodnia.
Skarżąca twierdzi przy tym (nie powołując się na żadne źródła), że "poplon może być siany na ściernisku". Nie dokonując więc weryfikacji takiego twierdzenia, przyjmując nawet za dopuszczalną taką nowatorską technologię wysiewu poplonu, stwierdzić jednak należy, że jej zastosowanie może rodzić ryzyko braku wzejścia dokonanych zasiewów. Przy tym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej, że dla płatności na zazielenienie wystarczające jest dokonanie wysiewu poplonu. O ile bowiem niesporne jest, że "rolą poplonu jest użyźnienie gleby", to nie można uznać aby rolę taką spełniały same nasiona wysianej mieszanki żyta i łubinu.
Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu, że rolnik dla uzyskania płatności na zazielenienie musi spełnić warunek utrzymywania poplonu (roślinności, nie nasion) na polu do 15 lutego. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został jednak spełniony, zatem argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Powyższe stwierdzenia oznaczają zarazem, że organ nie naruszył prawa dokonując kontroli gospodarstwa Skarżącej w zimie (na przełomie stycznia i lutego
2018 r.). Zgodzić się też należy z organem odwoławczym, że nie było niezbędne w sprawie przeprowadzenie dowodów z zeznań traktorzysty dokonującego siewu poplonu i prezesa Spółki – niezależnie od tego, że formalny wniosek o ich przesłuchanie złożony został dopiero w odwołaniu – bowiem dla wyjaśnienia zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. utrzymywania na kontrolowanej działce deklarowanego poplonu w dniu [...] lutego 2018 r., zeznania tych osób nie mogły być miarodajne. Zeznania takie, mające potwierdzić zakup nasion łubinu (co jest niesporne) i wysianie we wrześniu 2017 r. mieszanki łubinu i żyta na kontrolowanej działce nie mogłyby bowiem podważać ustaleń dokonanych na działce w dniu kontroli.
Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy brak uprawy (roślinności) poplonu na części kontrolowanej działki wynikał z niedokonania zasiewu na tej części działki, czy z zasiewu mieszanki na ściernisku – jak twierdzi Skarżąca. Takie ustalenia mogą mieć ewentualne znaczenie dla samej Spółki, które z tych zaniedbań czy nieprawidłowości skutkowały pomniejszeniem przyznanej płatności na zazielenienie.
Nieprzekonujący jest też argument Skarżącej o wymarzaniu łubinu, skoro na spulchnionej części działki kontrolujący stwierdzili taką roślinność.
Uznając zatem, że ustalenia kontrolujących, stanowiące podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, nie budzą wątpliwości, a w istocie zostały uwiarygodnione przez Skarżącą stwierdzeniem o zasianiu mieszanki poplonu na ściernisku, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Sąd uznał też, że stan prawny sprawy przedstawiony w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, nie było też niezbędne przytaczanie przez Sąd brzmienia tych przepisów i dokonywanie ich wykładni. Dotyczy to również wskazywanych przez Skarżącą – naruszonych jej zdaniem – przepisów unijnych i krajowych, bowiem ich ewentualne naruszenie miałoby miejsce przy uwzględnieniu stanowiska Skarżącej o niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy – czego Sąd nie stwierdził. Sąd uznał bowiem, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy – stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U.2018.1312). Także opóźnione doręczenie raportu z kontroli nie mogło mieć wpływu na podważenie ustaleń kontroli.
Mając wszystko powyższe na względzie, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1803 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.