I SA/SZ 554/24

I SA/Sz 554/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 187
§ 13zze ust. 1, ust. 7, ust. 9 pkt 1, ust. 10, ust. 11, § 13zzd ust. 12
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 32
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj Protokolant Referent - stażysta Anna Koester po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z dnia 17 maja 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S. (dalej też "organ I Instancji") z 17 maja 2024 r. nr BP313.8110.1343.2024.IW.RDM o odmowie J. G. (dalej "Strona", "Skarżący" lub "Wnioskodawca") udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.
Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – K.p.a.), w związku z § 13zze ust. 1-5, ust.8, ust. 10-14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2015 r. poz. 187 ze zm. – rozporządzenie ARiMR).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, 15 marca 2024 r. działający jako pełnomocnik S. B. w imieniu J. G. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Do wniosku dołączono: protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2023 z 7 grudnia 2023 r. oraz informację o uprawach i szkodach w wyniku suszy z 29 listopada 2023 r.
Dnia 23 kwietnia 2024 r. do Strony wystosowano wezwanie w sprawie błędnego protokołu (protokół wystawiony na pełnomocnika- zawiera jego imię i nazwisko oraz numer pesel).
W odpowiedzi na wezwanie Strona złożyła wyjaśnienia.
Organ I instancji wydał wymienioną decyzję z maja 2024 r., w której wskazał, że dołączony do wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w 2023 r. zawiera imię i nazwisko, nr PESEL oraz podpis osoby trzeciej i tym samym nie spełnia warunków rozporządzenia ARiMR, ponieważ przepisy jednoznacznie wskazują, że jedynie producent rolny, a nie inna osoba może wystąpić o szacowanie szkód.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez Stronę odwołania organ odwoławczy, powołując się na art. § 13zze ust. 1, ust. 5, ust. 7, ust. 9, ust. 10-12 rozporządzenia ARiMR stwierdził, że jedynie producent rolny, a nie inna osoba może wystąpić o oszacowanie szkód w swoim gospodarstwie.
Organ za błędne uznał stanowisko Strony, że protokół z szacowania szkód jest poprawny, ponieważ widnieje na nim numer gospodarstwa Strony. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienia zawarte m.in. w § 13x ust. 10 ww. rozporządzenia ARiMR i obowiązujące do maja 2021 r. przewidywały, że wniosek o szacowanie szkód powstałych w wyniku suszy będzie mógł opatrzyć podpisem zaufanym producent rolny albo jego pełnomocnik, przy czym w przypadku, gdy wniosek podpisał pełnomocnik, do wniosku należało dołączyć pełnomocnictwo. Organ wyjaśnił zarazem, że przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2021 r. zmieniającego przepisy w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 926 – rozporządzenie zmieniające), zmieniono przepisy pozwalające na składanie wniosków o szacowanie szkód przez pełnomocników.
Według organu odwoławczego w sposób prawidłowy odmówiono Stronie pomocy powstałych w gospodarstwie rolnym szkód w uprawach rolnych spowodowanych wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, ponieważ protokół/wniosek szacowania szkód, o którym mowa w ust. 6 rozporządzenia ARiMR winien być opatrzony podpisem zaufanym producenta rolnego a nie pełnomocnika, co miało miejsce w sprawie.
Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie art. 32 K.p.a. poprzez wyłączenie zastosowania w sprawie wynikającego wprost z ww. przepisu rangi ustawowej prawa strony postępowania do prowadzenia czynności w postępowaniu za pośrednictwem ustanowionego przez nią pełnomocnika;
2. naruszenie art. 6, art. 7 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia decyzji w zakresie wskazanym w pkt. 1 i mającym bezpośredni wpływ na wynik postępowania na nieważnej podstawie prawnej, w postaci przepisu § 13x ust. 10 rozporządzenia ARiMR w jego brzmieniu ustalonym na mocy § 1 pkt. 3 rozporządzenia zmieniającego, będącego przepisem prawa stanowionego rażąco niezgodnym z art. 32 K.p.a., jak również z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący podkreślił, że mocą rozporządzenia zmieniającego obywateli pozbawiono ustawowo zagwarantowanego uprawnienia, jakim jest możliwość działania przez pełnomocnika. Dopuszczalność wyłączenia w drodze rozporządzenia uprawnienia strony postępowania nadanego jej na mocy K.p.a. można ewentualnie rozważać wówczas, gdyby precyzyjnie określoną delegację dla właściwego ministra lub rady ministrów w takim dokładnie zakresie zawierał inny przepis rangi ustawowej. Przepisu takiego jednak nie ma i nie było. Wobec tego w sprawie pozostaje w mocy i ma bezpośrednie zastosowanie art. 32 K.p.a., którego rozporządzenie zmieniające nie może skutecznie derogować. Organy powinny były wezwać Stronę do przedstawienia pełnomocnictwa o stosownym zakresie udzielonego osobie fizycznej, która złożyła w imieniu skarżącego wniosek o przyznanie pomocy, a także wniosek o wygenerowanie towarzyszącego wnioskowi. W przypadku jego uzyskania w stosownym terminie, uznać że czynności wykonane w imieniu Strony przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika wywierają oczekiwany przez Stronę skutek prawny.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ; wydanie według przepisanych norm postanowienia o kosztach sądowych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a na skutek takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji narusza prawo.
Istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy przepisów rozporządzenia ARiMR na podstawie którego uznano, że Skarżący nie może złożyć wniosku o udzielenie pomocy finansowej przez pełnomocnika, przy czym niemożność spełnienia warunków formalnych wniosku wynikała także ze sposobu działania aplikacji suszowej.
W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, że Skarżący nie mógł złożyć wniosku przez pełnomocnika.
Przypomnieć należy, że stosownie do § 13zze ust. 1 rozporządzenia ARiMR , w 2023 i 2024 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem
w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;
3) w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r.:
a) gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły te szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, lub
b) suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pomocą publicznej aplikacji i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok wystąpienia suszy.
Stosownie do § 13zze ust. 7 rozporządzenia, do wniosku, o którym mowa w ust. 5, dołącza się:
1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera:
a) informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2023 r. gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich,
b) potwierdzenie wystąpienia szkód, o których mowa w lit. a, przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce ich wystąpienia, a w przypadku gdy gospodarstwo rolne jest położone na obszarze co najmniej dwóch województw, w których wystąpiły te szkody, przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia największej części tego gospodarstwa - przez sporządzenie na tym protokole adnotacji o potwierdzeniu wystąpienia tych szkód, lub
2) uwierzytelniony przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13zzd ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa
w § 13zzd ust. 7, które zawierają informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2023 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich;
3) kopię polisy ubezpieczeniowej potwierdzającej zawarcie umowy ubezpieczenia upraw rolnych.
Zgodnie z § 13zzd ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ARiMR protokół oszacowania szkód, o którym mowa w ust. 5, oraz kalkulacja oszacowania szkód, o której mowa w ust. 7, zawierają imię i nazwisko producenta rolnego oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego, w którym powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy;
Zgodnie z § 13zzd ust. 10 rozporządzenia ARMiR wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny składa za pomocą publicznej aplikacji po złożeniu wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym wystąpiła susza, do dnia 17 listopada roku wystąpienia suszy.
Natomiast stosownie do § 13zzd ust. 11 rozporządzenia wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, zawiera m.in.:
1) imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego nadawany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego;
2) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego;
3) adres poczty elektronicznej producenta rolnego;
Wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny opatruje podpisem zaufanym (§ 13zzd ust.12).
W tym miejscu należy wskazać na art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Z kolei art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).
Zaś zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.
Z kolei art. 33 k.p.a. stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.
Przenosząc powyższe przepisy ustawy na stan faktyczny kontrolowanej sprawy należy wskazać, że nie można z nich wywieść zakazu działania przez pełnomocnika przy składaniu przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
Z akt administracyjnych postępowania wynika bowiem, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy, do którego załączył m.in. protokół z szacowania, który zawierał imię i nazwisko oraz numer PESEL pełnomocnika, a nie Skarżącego. W ocenie Skarżącego protokół był prawidłowy – zawierał m.in. prawidłowy nr EP beneficjenta i adres. Natomiast dane pełnomocnika podane w protokole zostały sczytane automatycznie przez aplikację suszową i pozostawały polami nieedytowalnymi. Zdaniem Skarżącego pełnomocnik posługiwał się swoim podpisem kwalifikowanym oraz aplikacją mObywatel i dlatego jego dane były używane jako dane osoby składającej wniosek, będącej pełnomocnikiem a nie beneficjentem.
Z treści decyzji organu I instancji wynika, że pomoc producentowi rolnemu nie została udzielona ze względu na fakt, iż dołączony do wniosku protokół wystawiony był nie na Stronę a na pełnomocnika, więc nie spełniał wymogów rozporządzenia ARMiR, co skutkowało brakiem podstaw do przyznania pomocy finansowej.
Podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik Skarżącego wprost wskazał, na wadliwość aplikacji, za której pośrednictwem składany był wniosek, polegającej na braku możliwości zmiany danych na dane pełnomocnika. Wskazał, że nie istniała inna fizyczna możliwość jego wypełnienia.
Pomimo wskazanych powyżej okoliczności, a związanych z wadliwym działaniem aplikacji suszowej, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Skarżącego wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił Skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej na podstawie § 13zzd ust. 9 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego przepisy rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że jedynie producent rolny a nie inna osoba może wystąpić o przyznanie pomocy w swoim gospodarstwie. Zdaniem organu odwoławczego wniosek/protokół powinien być opatrzony podpisem producenta rolnego a nie pełnomocnika.
Lektura treści decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że wg organu przepis § 13zzd ust. 9 rozporządzenia pozwalał na uznanie, iż wniosek nie może zostać złożony przez pełnomocnika. Dodatkowo organ odwoławczy odwołując się do treści §13x ust. 10 rozporządzenia ARMiR wyjaśnił, iż pierwotne postanowienia zawarte m.in. w §13x ust. 10 rozporządzenia ARMiR (obowiązującego do maja 2021 r.) przewidywały możliwość złożenia wniosku również przez pełnomocnika, lecz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 maja 2021 r. zmieniono przepisy i obecnie takiej możliwości nie ma.
W ocenie Sądu taka argumentacja jest nieprawidłowa. Zwłaszcza, że organ również nie odpowiedział na podniesione przez Stronę w odwołaniu argumenty odnośnie technicznych problemów ze strony aplikacji suszowej.
W ocenie Sądu niezasadnie więc decyzje odmowne obu instancji oparto na § 13zzd ust. 9 rozporządzenia. Także stawiany przez normodawcę wymóg opatrzenia wniosku o oszacowanie szkód przez producenta rolnego podpisem zaufanym, nie daje podstaw do interpretacji przepisu rozporządzenia - jako aktu niższego rzędu - w sposób wykluczający zastosowanie przepisów ustawy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 32 i art. 33 k.p.a.
Należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie charakter czynności nie wymagał osobistego działania strony, a pełnomocnictwo było udzielone na piśmie, zatem spełnione zostały warunki wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Podobnie wskazuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2024 r., I GSK 934/23, który stwierdza, że warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pomocy, o jakiej mowa
w § 13zs ust. 1 rozporządzenia jest złożenie wniosku. NSA wyraźnie podkreślił że powołany przepis rozporządzenia ARIMR nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 32 i art. 33 k.p.a. Analogiczna sytuacja zachodzi w badanej sprawie.
Rację zatem należy przyznać Skarżącemu, bowiem prawodawca nie mógł skutecznie wyłączyć określonego w ustawie (k.p.a.) uprawnienia strony postępowania administracyjnego do działania przez pełnomocnika, szczegółowym przepisem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów. Zasadny jest również zarzut, iż nie istnieje też w tym zakresie delegacja w ustawie dla właściwego ministra lub Rady Ministrów.
W tym miejscu należy przywołać również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK w którym wskazano, iż problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy
w licznych orzeczeniach (por. wyrok TK z: 4 listopada 1997 r., sygn. akt U 3/97).
W orzeczeniach tych Trybunał wskazywał, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją.
Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. m.in. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15).
Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznaje, że powołane przez organ odwoławczy przepisy § 13zzd ust. 12 rozporządzenia ARMiR tak jak i § 13x ust. 10 rozporządzenia - w zakresie w jakim wyłączają możliwość działania strony przez pełnomocnika są niezgodne z przepisem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jak i przepisem art. 32 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – co oznacza, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.
Sąd zauważa, że stanowisko iż stosowne przepisy rozporządzenia ARMiR nie mogą naruszać przepisów ustawy o prawie strony do działania przez pełnomocnika jest licznie wyrażane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. prawomocne wyroki: WSA w Poznaniu z dnia z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 122/23, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2023 r. I SA/Go 89/23).
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podstawowej.
Zdaniem Sądu strona nie może ponosić negatywnych skutków działania aplikacji suszowej nie uwzględniającego przepisów ustawy. Strona działała w zaufaniu do organów administracji publicznej i nie może ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbania organów lub wadliwości działania aplikacji publicznej. Tym bardziej, że to na organach spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą określoną w art. 8 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy zatem znając wskazywane przez skarżącego w odwołaniu przyczyny takiego a nie innego złożenia przez niego wniosku powinien był, o ile nie zgodził się z podnoszonymi przez stronę okolicznościami, bądź sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, bądź też uchylić zaskarżoną decyzję celem wyjaśnienia tej okoliczności przez organ I instancji.
W takiej sytuacji brak wyjaśnienia podnoszonych przez stronę w odwołaniu okoliczności związanych z niemożliwością wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z występującym stanem faktycznym należy uznać za naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ odwoławczy nie miał bowiem podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Prawidłowe bowiem postępowanie organu drugiej instancji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż w sprawie nie została wyjaśniona najistotniejsza kwestia będąca podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.: dlaczego zdaniem organu odwoławczego nie dano możliwości działania skarżącemu przez pełnomocnika.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będąc, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, uwzględni stanowisko, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepisy rozporządzenia ARMiR nie mogą wykluczyć wynikającego z ustawy prawa działania strony przez pełnomocnika (por. np. cytowane wyroki WSA w Poznaniu z dnia z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 122/23, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2023 r. I SA/Go 89/23), a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Jednocześnie na podstawie art. 135 P.p.s.a. uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwiania sprawy oraz podyktowane ekonomiką procesową, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości 697 zł, złożyły się: wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).