I SA/Sz 542/24

I SA/Sz 542/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Jolanta Kwiecińska
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1729/24 - Postanowienie NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 56,61,63,64,65,68,69,73,75,76,77
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 4
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.),, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." z siedzibą w D. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 23 lipca 2024 r. nr WUP.IXD.5003.16.2024.MSiu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w zakresie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu 1. stwierdza, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w S. w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. na rzecz Fundacji "P" z siedzibą w D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] lipca 2024 r. Inne (organ), działając w imieniu Instytucji Pośredniczącej w ramach programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Z. 2021-2027 (FEPZ 2021 -2027) na podstawie art. 69 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 63-72 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U.2022.1079 - ustawa wdrożeniowa), nie uwzględnił protestu F. w D. (fundacja) dotyczącego negatywnej oceny projektu "[...] - kompleksowe wsparcie osób niesamodzielnych i opiekunów faktycznych na terenie powiatów: [...]" (projekt).
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ uzasadniał, że fundacja w ramach programu [...] wystąpiła o dofinansowanie projektu. Projekt spełnił kryteria wyboru projektów, został oceniony pozytywnie i wybrany do dofinansowania.
Na etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie organ pismem z [...] czerwca 2024 r. poinformował fundację, że odstępuje od podpisania umowy o dofinansowanie projektu na podstawie art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Organ powołał się przy tym na uzasadnioną obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. W piśmie tym pouczono fundację o prawie do złożenia protestu. Fundacja skorzystała z tego prawa i złożyła protest.
Rozpatrując protest fundacji, organ nawiązał do art. 61 ust. 4, ust. 5, ust. 7 ustawy wdrożeniowej i motywował, że jak wynika z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), prezesem fundacji obecnie jest M. P. żona Ł. P., który do [...] lipca 2019 r. był prezesem fundacji. Z informacji pozostających w dyspozycji organu wynika, że Ł. P., jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, został wpisany do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania dofinansowania ze środków europejskich w związku z brakiem zwrotu dofinansowania po wydaniu dwóch decyzji o zwrocie dofinansowania przez Dyrektora Inne (ostateczne decyzje z [...] października 2022 r.).
Ponadto, fundacja została wezwana do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Nie dokonała wpłaty należnej kwoty. Zdaniem organu, wobec braku zwrotu kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania ze środków europejskich przez fundację, zachodzi prawdopodobieństwo, że zostanie ona wpisana do rejestru podmiotów wykluczonych, co może mieć miejsce już po dacie zawarcia kolejnej umowy o dofinansowanie.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują powiązania, o których mowa w art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Jednak powiązania osobiste oraz wszczęte postępowanie administracyjne niosą realne ryzyko niewłaściwego wykorzystania środków publicznych w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.
"W opinii IP FEPZ występujące w sprawie okoliczności uzasadniają podjętą, na podstawie art. 61 ust. 4 oraz ust. 7 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, decyzję o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie o której mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r., znak (...)".
W omawianym rozstrzygnięciu organ pouczył fundację o treści art. 73 ust. 1 - ust. 4 ustawy wdrożeniowej, dotyczących prawa i warunków złożenia skargi do sądu administracyjnego na podjęte przez organ rozstrzygnięcie.
Fundacja złożyła skargę na nieuwzględnienie przez organ jej protestu dotyczącego odmowy podpisania umowy o dofinansowanie projektu.
Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4, art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, art. 7a, art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 - K.p.a.) przez:
- nieuzasadnione odstąpienie przez organ od podpisania umowy o dofinansowanie;
- dokonanie wykładni rozszerzającej, na niekorzyść fundacji art. 61 ust. 4, ust. 5, ust. 7 pkt 4 ustawy wdrożeniowej i powołanie się na okoliczności, które nie uzasadniają obaw wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, nie pozostają w funkcjonalnym związku z intencjami ustawodawcy wyrażonymi w uzasadnieniu projektu ustawy wdrożeniowej;
- odebranie fundacji prawa do uzyskania dofinansowania pomimo nieistnienia przesłanek z art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2024.1530 - u.f.p.);
- kierowanie się przez organ niemerytorycznymi, arbitralnymi i pozaprawnymi przesłankami;
- dowolne wykluczenie z dofinansowania podmiotów, co do których jedynie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków.
W rezultacie fundacja powołała się na art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i wniosła o:
- stwierdzenie, że ocena projektu w zakresie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny;
- przekazanie sprawy w tym przedmiocie do ponownego rozpatrzenia przez organ;
- zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu prezentowanych zarzutów i wniosków fundacja argumentowała, że złożyła skargę do sądu zgodnie z pouczeniem zawartym w kwestionowanym rozstrzygnięciu organu.
Przechodząc do istoty sprawy, fundacja wywodziła, że sam tok postępowania administracyjnego nie stanowi o prawdopodobieństwie wpisu fundacji do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich (art. 207 ust. 4 u.f.p.). Nie wydano bowiem żadnej decyzji, tym bardziej ostatecznej. Organ nie jest uprawniony do odstąpienia od podpisania umowy o dofinasowanie wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń.
W ocenie fundacji, za stanowiskiem organu nie przemawia również pełnienie w przeszłości (do [...] lipca 2019 r.) funkcji prezesa zarządu fundacji przez Ł. P., który jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą został wykluczony z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich na podstawie przepisów u.f.p. mocą decyzji, które stały się ostateczne w 2022 r.
Ł. P. jest mężem M. P., aktualnego prezesa zarządu fundacji, ale ta okoliczność nie stanowi o istnieniu powiązań w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1 ze zm. - załącznik nr I do rozporządzenia).
Okoliczności uzasadniające obawy wyrządzenia szkody w mieniu publicznym muszą być bezpośrednio związane z podmiotem, który ubiega się o dofinansowanie projektu lub z podmiotem z nim powiązanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika nr I do rozporządzenia.
W przekonaniu fundacji, w realiach rozpatrywanej sprawy takie okoliczności nie zostały wykazane przez organ.
W dalszej kolejności fundacja tłumaczyła, że zgodnie z regulaminem kwalifikuje się do otrzymania wsparcia. Spełniła wymagane kryteria na etapie aplikowania o dofinansowanie, jak również na etapie oceny projektu i podpisania umowy o dofinansowanie. Nie podlega wykluczeniu z ubiegania się o dofinansowanie.
W świetle powyższego fundacja stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły żadne okoliczności, które uprawniałyby organ do stosowania art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej i odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie wymienionego projektu.
Fundacja zwróciła uwagę, że w myśl uzasadnienia projektu ustawy wdrożeniowej art. 61 ust. 4, ust. 6 stanowią ochronę przed ryzykiem niewłaściwego wykorzystania środków publicznych, w sytuacji, gdy o wsparcie wnioskują podmioty, które na etapie ubiegania się o pomoc finansową korzystają lub korzystały z dofinansowania ze środków publicznych w sposób nieprawidłowy, skutkujący wszczęciem i prowadzeniem postępowania karnego lub karnego skarbowego o przestępstwa, o których mowa w zaproponowanym przepisie. Z uwagi na długotrwałość procedur i wielowątkowość takich postępowań, niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, w której zanim dojdzie do ustalenia odpowiedzialności karnej w prawomocnym wyroku skazującym, te same lub powiązane podmioty i osoby ubiegają się o kolejne środki publiczne. Dlatego też, na podstawie zaobserwowanej praktyki proponuje się przyznanie właściwym instytucjom uprawnienia do odmowy zawarcia umowy i w konsekwencji odmowy przyznania środków publicznych takim podmiotom.
Wobec tego, zdaniem fundacji, intencją ustawodawcy było wykluczenie z dofinansowania tych podmiotów, które w związku z korzystaniem ze środków publicznych doprowadziły do wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego lub karnego skarbowego o przestępstwa określone w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej.
Natomiast nie każda obawa organu wyrządzenia szkody w mieniu publicznym może stanowić podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.
Fundacja zaznaczyła, że ani wobec M. P., ani Ł. P. nie toczy się żadne postępowanie karne lub karno-skarbowe w związku z ubieganiem się o pomoc finansową lub korzystaniem ze środków publicznych.
Co więcej, art. 207 u.f.p. nie wymaga ujęcia w rejestrze podmiotów, w stosunku do których wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] lipca 2024 r.
Niezależnie od powyższego organ domagał się odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Przyjął bowiem, że fundacji nie przysługiwało prawo do złożenia protestu. Zaznaczył, że postanowienie odrzucające skargę w sprawie sygn. I SA/Sz 477/24 nie jest prawomocne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga fundacji zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że art. 56 ustawy wdrożeniowej mówi o tym, że komisja oceny projektów przedstawia właściwej instytucji wyniki oceny projektów (art. 56 ust. 1).
Właściwa instytucja zatwierdza wyniki oceny projektów (art. 56 ust. 2).
Zatwierdzenie wyniku oceny niestanowiącego oceny negatywnej, o której mowa w ust. 5 i 6, oznacza wybór projektu do dofinansowania albo zakwalifikowanie projektu do kolejnego etapu oceny (art. 56 ust. 3).
Właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy w formie pisemnej lub w formie elektronicznej informację o zatwierdzonym wyniku oceny projektu oznaczającym wybór projektu do dofinansowania albo stanowiącym ocenę negatywną, o której mowa w ust. 5 i 6. Do doręczenia informacji stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 56 ust. 4).
Negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania (art. 56 ust. 5).
Negatywna ocena, o której mowa w ust. 5, obejmuje także przypadek, w którym projekt nie może być wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze (art. 56 ust. 6).
W przypadku negatywnej oceny, o której mowa w ust. 5 i 6, informacja, o której mowa w ust. 4, zawiera uzasadnienie wyniku oceny, a w przypadku projektów wybieranych w sposób konkurencyjny także pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie, o których mowa w art. 64, określające:
1) termin do wniesienia protestu;
2) instytucję, do której należy wnieść protest;
3) wymogi formalne protestu, o których mowa w art. 64 ust. 2;
4) formę wniesienia protestu z uwzględnieniem art. 72 ust. 2 (art. 56 ust. 7).
Stosownie do art. 61 ustawy wdrożeniowej w celu objęcia projektu dofinansowaniem właściwa instytucja, po wybraniu go do dofinansowania, zawiera z jego wnioskodawcą umowę o dofinansowanie projektu albo podejmuje decyzję o dofinansowaniu projektu (art. 61 ust. 1).
Umowa o dofinansowanie projektu nie może być zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu nie może być podjęta, w przypadku gdy:
1) wnioskodawca nie dokonał czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 10;
2) wnioskodawca został wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania na podstawie przepisów odrębnych;
3) wnioskodawca zrezygnował z dofinansowania;
4) doszło do unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów (art. 61 ust. 3).
W uzasadnionych przypadkach właściwa instytucja może odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmówić podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, jeżeli zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, w szczególności gdy w stosunku do wnioskodawcy będącego osobą fizyczną lub członka organów zarządzających wnioskodawcy niebędącego osobą fizyczną toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, obrotowi gospodarczemu, systemowi bankowemu albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, w związku z dofinansowaniem, które zostało udzielone ze środków publicznych na realizację projektu temu wnioskodawcy, podmiotowi powiązanemu z nim osobowo lub kapitałowo lub członkowi organów zarządzających tego wnioskodawcy lub podmiotu (art. 61 ust. 4).
Przez podmioty powiązane należy rozumieć podmioty, między którymi występują powiązania, o których mowa w art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1 ze zm.), niezależnie od tego, czy na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu ma być udzielona pomoc publiczna (art. 61 ust. 5).
Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu w przypadku:
1) niedokonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 10;
2) wykluczenia go z możliwości otrzymania dofinansowania;
3) unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów;
4) wystąpienia sytuacji, o której mowa w ust. 4 (art. 61 ust. 7).
Zgodnie z art. 63 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6, wybieranego w sposób konkurencyjny, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.
W myśl art. 64 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 56 ust. 4 (art. 64 ust. 1).
Protest zawiera między innymi wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem (art. 64 ust. 2 pkt 5).
W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, właściwa instytucja, o której mowa w art. 44 ust. 1, wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Po bezskutecznym upływie terminu właściwa instytucja przekazuje wnioskodawcy informację o pozostawieniu jego protestu bez rozpatrzenia, pouczając go o możliwości wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73.
4 (art. 64 ust. 3).
Uzupełnienie protestu, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 6 (art. 64 ust. 5).
Wezwanie, o którym mowa w ust. 3, powoduje zawieszenie biegu terminu, o którym mowa odpowiednio w art. 67 ust. 2 albo art. 68, do czasu uzupełnienia protestu (art. 64 ust. 6).
Na prawo wnioskodawcy do wniesienia protestu nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 56 ust. 7 (art. 64 ust. 7).
Według art. 66 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję:
1) zarządzającą albo
2) pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 9 ust. 1.
Jak stanowi art. 67 ustawy wdrożeniowej, protest jest wnoszony za pośrednictwem instytucji, o której mowa w art. 44 ust. 1 (art. 67 ust. 1).
Instytucja, o której mowa w art. 44 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5, i:
1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje zakwalifikowaniem projektu do kolejnego etapu oceny albo wybraniem projektu do dofinansowania, i aktualizacji informacji, o której mowa w art. 57 ust. 1, albo
2) kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 66, uzasadniając brak podstaw zmiany wyniku oceny, oraz informuje wnioskodawcę o przekazaniu protestu (art. 67 ust. 2).
Przepisów ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się, jeżeli instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu jest instytucja, o której mowa w art. 44 ust. 1. W takim przypadku protest jest wnoszony bezpośrednio do tej instytucji (art. 67 ust. 3).
Następnie art. 68 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.
W art. 69 ustawy wdrożeniowej przyjęto, że właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, informuje wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:
1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem;
2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73 (art. 69 ust. 1).
Uwzględnienie protestu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 66, polega na:
1) zakwalifikowaniu projektu do kolejnego etapu oceny albo wybraniu projektu do dofinansowania i aktualizacji informacji, o której mowa w art. 57 ust. 1, albo
2) przekazaniu sprawy instytucji, o której mowa w art. 44 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli instytucja rozpatrująca protest stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny (art. 69 ust. 2).
W dalszej kolejności art. 72 ustawy wdrożeniowej stwierdza, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio (art. 72 ust. 1).
Protest, oświadczenie, o którym mowa w art. 65 ust. 2, oraz informacje przekazywane wnioskodawcy w trakcie procedury odwoławczej przez właściwą instytucję, a w szczególności informacja, o której mowa w art. 65 ust. 3 i 4, w art. 69 ust. 1 i 4, w art. 70 ust. 2 i w art. 77 ust. 2 pkt 1, wymagają odpowiednio podpisu własnoręcznego albo opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 72 ust. 2).
Natomiast w art. 73 ustawy wdrożeniowej zawarto rozwiązanie, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 73 ust. 1).
Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 64 ust. 3, art. 69 ust. 1 pkt 2 albo ust. 4 pkt 2, art. 70 ust. 2 albo art. 77 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu (art. 73 ust. 2).
Kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje:
1) wniosek o dofinansowanie projektu,
2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 4,
3) wniesiony protest,
4) informację, o której mowa w art. 69 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 70 albo art. 77 ust. 2 pkt 1
- wraz z ewentualnymi załącznikami (art. 73 ust. 3).
Kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (art. 73 ust. 4).
Wniesienie skargi:
1) po terminie, o którym mowa w ust. 2,
2) bez kompletnej dokumentacji,
3) bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2
- powoduje odrzucenie skargi, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 73 ust. 6).
W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 73 ust. 7).
W wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (art. 73 ust. 8).
Dodatkowo art. 75 ustawy wdrożeniowej określa zasadę, zgodnie z którą na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie albo brak pouczenia, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 albo ust. 4 pkt 2, art. 70 ust. 2 albo art. 77 ust. 2 pkt 1.
Trzeba jeszcze odnotować art. 76 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten normuje odesłanie, polegające na tym, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
Z kolei w art. 77 ustawy wdrożeniowej uściślono, że prawomocne rozstrzygnięcie sądu, z wyłączeniem uwzględnienia skargi, o którym mowa w art. 73 ust. 8 pkt 1, kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu (art. 77 ust. 1).
Z perspektywy przytoczonego wyżej stanu prawnego istotne staje się spostrzeżenie, że informacja organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie negatywnie kończyła procedurę oceny projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5, art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej z przyczyn nie tyle przedmiotowych (dotyczących samego projektu), co podmiotowych. Konsekwentnie fundacja wraz z omawianą informacją organu otrzymała pouczenie o prawie do wniesienia protestu i skorzystała z tego prawa.
W związku z tym fundacja nie była uprawniona do złożenia skargi już na informację organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie. Prawidłowo skorzystała z instytucji protestu, zgodnie z pouczeniem udzielonym przez organ.
W przytoczonym wyżej stanie prawnym ustawodawca wyraźnie powiązał prawo do zainicjowania kontroli legalności przez złożenie skargi do sądu wyłącznie z rozstrzygnięciem wydanym w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, a więc z rozpatrzeniem protestu. Natomiast ustawodawca nie przyznał uprawnienia do wystąpienia ze skargą do sądu z pominięciem wyczerpania procedury odwoławczej (por. art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej).
Należy przy tym uściślić, że art. 76 ustawy wdrożeniowej mówi o odpowiednim stosowaniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 - P.p.s.a.), ale tylko w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie. Nie otwiera drogi do pomijania procedury odwoławczej z ustawy wdrożeniowej z powołaniem się na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozwiązanie przyjęte w analizowanym art. 76 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć w ten sposób, że do sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia kończącego procedurę odwoławczą znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy przewidziane dla sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozważany art. 76 ustawy wdrożeniowej odnosi się bowiem do postępowania przed sądami administracyjnymi, nie zaś do procedury odwoławczej unormowanej w ustawie wdrożeniowej.
Trzeba też zauważyć, że tam, gdzie ustawodawca chciał wyłączyć procedurę odwoławczą, uczynił to (por. art. 58 ust. 2 in fine ustawy wdrożeniowej). W konsekwencji informacja z art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 nie została przez ustawodawcę wyłączona z procedury odwoławczej przewidzianej w ustawie wdrożeniowej.
Wymagają także odnotowania argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie sygn. I GSK 440/24 wyjaśnił, że "należy również zwrócić uwagę na kolejną kwestię dotyczącą rozstrzygnięcia "negatywnej oceny projektu" uregulowanego w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy interpretować szeroko, a więc chodzi o ocenę niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania (zob. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 248/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy, ocena pozytywna projektu jest przeciwieństwem negatywnej oceny, czyli takiej, której wyniki nie pozwalają na skierowanie go do dalszego etapu oceny bądź przyznanie dofinansowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sprawie II GSK 1495/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niedopuszczalne jest ograniczanie możliwości złożenia i rozpoznania środka odwoławczego poprzez zawężanie pojęcia "negatywnej oceny" (por. K. Brysiewicz, R. Poździk, Ocena i wybór projektów..., s. 16). Zatem pozytywna lub negatywna ocena projektu następuje także poprzez ocenę możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie (postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1058/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Prawo do wniesienia skargi powinno przysługiwać również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono brak spełniania kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania (Komentarz do art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 red. Poździk Rafał, autor fragmentu Ostałowski Jakub). Możliwość odmowy podpisania umowy w takim przypadku wynika z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Informacja o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie powinna być w takim przypadku traktowana jako "negatywna ocena projektu" z odpowiednim stosowaniem w takim przypadku przepisów art. 53–60 ustawy wdrożeniowej. Za takim stanowiskiem przemawiają argumenty systemowe bowiem informacja tego typu jest de facto powtórzeniem, w jakimś zakresie, procesu oceny (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie II GSK 2037/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem gdy właściwa instytucja dopatrzyła się niespełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych odmowę podpisania umowy uznać należy za "negatywną ocenę" choć skutkuje ona w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11).
Należy jednak pamiętać, że w tym wypadku wniesienie skargi do sądu będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu na informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie (gdyż de facto stanowi to negatywną ocenę) i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu."
Dlatego sąd ocenia, że nie jest prawidłowy pogląd organu, który oczekiwał od sądu odrzucenia skargi na niewzględnie protestu fundacji.
Sąd odrzucił skargę fundacji złożoną na informację organu z [...] czerwca 2024 r. (por. sprawa sygn. akt I SA/Sz 477/24).
Przechodząc do istoty sporu fundacji z organem, należy zatrzymać się na art. 61 ust. 4, ust. 5 ustawy wdrożeniowej.
Powiązania, do których nawiązują te unormowania określa art. ust. 3 ust. 3 załącznika nr I do rozrządzenia. Zgodnie z tym unormowaniem "przedsiębiorstwa powiązane" oznaczają przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków:
a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;
b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;
c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej z tym przedsiębiorstwem lub postanowień w jego statucie lub umowie spółki;
d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, na mocy umowy z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.
Zakłada się, że wpływ dominujący nie istnieje, jeżeli inwestorzy wymienieni w ust. 2 akapit drugi nie angażują się bezpośrednio lub pośrednio w zarządzanie danym przedsiębiorstwem, bez uszczerbku dla ich praw jako udziałowców/ akcjonariuszy.
Przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym ze związków opisanych w akapicie pierwszym za pośrednictwem co najmniej jednego przedsiębiorstwa, lub jednego z inwestorów, o których mowa w ust. 2, również uznaje się za powiązane.
Przedsiębiorstwa pozostające w jednym z takich związków za pośrednictwem osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających wspólnie również uznaje się za przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą one swoją działalność lub część działalności na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych.
Za "rynek pokrewny" uważa się rynek dla danego produktu lub usługi znajdujący się bezpośrednio na wyższym lub niższym szczeblu rynku w stosunku do rynku właściwego.
Organ przyznał, że tego rodzaju powiązania nie występują między fundacją a Ł. P..
Decyzje wydane w stosunku do Ł. P. nie dotyczyły działalności fundacji. W każdym razie organ nie wykazał związku wymienionych decyzji z działalnością fundacji.
Także sam tok postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania przez fundację nie przesądza automatycznie o istnieniu obawy wymienionej w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Słusznie też fundacja zauważyła, że tok postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania nie jest okolicznością wyłączającą z ubiegania się o dofinasowanie na gruncie art. 207 ust. 4 u.f.p.
Zatem, jeśli organ chciał przyjąć, że fundacja jest podmiotem stwarzającym obiektywnie obawę, o której stanowi art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, miał obowiązek konkretnie i wnikliwie przeanalizować okoliczności, które doprowadziły do wszczęcia tego postępowania wobec fundacji i zostały następnie ujawnione w jego toku, które obiektywnie mogą świadczyć o nierzetelności fundacji. Tymczasem dotychczas organ tego nie uczynił, co w efekcie oznacza, że nie wykazał żadnych przesłanek, uzasadniających nieuwzględnianie protestu fundacji dotyczącego informacji organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie.
Zatem w dalszym postępowaniu na organie spoczywać będzie obowiązek rzetelnego i wnikliwego przeanalizowania, czy prowadzone wobec fundacji postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania miało u podstaw i ujawniło okoliczności, mogące obiektywnie stwarzać realną obawę, o której mówi art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej.
Z powodów omówionych wyżej sąd uwzględnił skargę fundacji i zastosował art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, co w realiach analizowanej sprawy oznaczało stwierdzenie, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz w następstwie przekazanie sprawy W. U. P. w S. w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu,
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi ([...] zł).