I SA/SZ 542/22

I SA/Sz 542/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Joanna Wojciechowska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Samorząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 349
art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3-4, art. 17 ust. 2, art. 22, art. 26, art. 34 ust. 1-2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. na rozstrzygnięcie Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 20 lipca 2022 r. nr WPROW.I.07220-142/22; UM16-65150-UM1610142/22 w przedmiocie przyznania pomocy na realizację operacji "Wykonanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej [...] w K." I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz G. kwotę [...] złotych tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 6 czerwca 2022 r. Gmina K. (dalej "Gmina") złożyła wniosek o przyznanie pomocy dla operacji "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi
i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2014-2020 na kwotę [...]zł.
Samorząd Województwa (dalej "organ") pismem z 20 lipca 2022 r. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234, dalej "u.w.r.o.w.") poinformował Gminę o odmowie przyznania dofinansowania. Organ podał, że w dniu 13 lipca 2022 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości listy operacji, zawierającej informację o kolejności przysługiwania pomocy w ramach ww. operacji. Operacja Gminy uzyskała 10,5 punktów i znalazła się na 56 miejscu powyższej listy. Organ podał, że jednym z warunków przyznania pomocy zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U.
z 2020 r. poz. 526, dalej "rozporządzenie z 2016 r.") jest uzyskanie minimalnej ilości 12 punktów. Operacja Gminy nie uzyskała minimalnej ilości punktów, zatem pomoc nie mogła być przyznana.
Organ przedstawił rozkład punktów w poszczególnych kryteriach oceny projektu. Organ wskazał, że sposób weryfikacji był jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, co zapewniło przyznawanie punktów bądź odmowę ich przyznawania w jednolity sposób. Jak wskazał, organ przyjęcie słuszności stanowiska wnioskodawcy
w zakresie, w którym odmówiono przyznania punktów oznaczałoby konieczność zweryfikowania liczby punktów także w innych wnioskach, gdzie odmówiono ich przyznania lub sam wnioskodawca stwierdził, że nie są mu one należne. Skutkiem takiej operacji byłby inny kształt listy operacji, na której wnioskodawca mógłby nie poprawić swojej pozycji, a nawet uplasować się na niższym miejscu.
Gmina złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w którym nie zgodziła się z otrzymaną punktacją
w ramach oceny projektu.
Gmina podała, że przez ostatnie 4 lata otrzymała od organu tylko około [...] złotych. Gmina, przystępując do ubiegania się o dofinansowanie upewniła się telefonicznie w organie, że spełnia warunki dofinansowania i podjęła odpowiednie przygotowania związane ze sporządzeniem wniosku oraz dokumentacji, co spowodowało wydatki w wysokości [...] zł oraz zatrudniła osoby
z doświadczeniem do sporządzenia wniosku, co kosztowało dodatkowo [...] zł. Gmina podała, że niezrozumiałe są dla niej standardy oceny. Według niej, powinna otrzymać 14 punktów, co przedstawiono w załączniku do skargi. Zdaniem Gminy, błędna punktacja dotyczy m.in. pkt 10; pkt 11; pkt 12. Gmina podała, że zgodnie
z rozporządzeniem 2016 r., jeżeli operacja jest planowana na obszarze gminy, na którym środowiskowych wskazanych w programie wodno-środowiskowym kraju,
o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - można było otrzymać 5 punktów, zaś Gmina otrzymała tylko 2 punkty. W zakresie innych kryteriów, m.in. "zwodociągowania i skanalizowania gminy" oraz dochodowości i gęstości zaludnienia, Gmina nie otrzymała żadnych punktów, mimo, iż nie ma na te wskaźniki żadnego wpływu, gdyż ok. 70 % powierzchni Gminy to poligon wojskowy. Ponadto organ niezasadnie przyjął, że fakt, iż Gmina w latach 2007-2013 uzyskała wsparcie finansowe, miał wpływ na wysokość finansowania ze środków przyznawanych z obecnej perspektywy finansowej 2014-2020, co spowodowało znaczne ograniczenie w możliwości uzyskania pomocy. Nadto Gmina nie otrzymała punktów w kryterium – operacja będzie realizowana w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej w rozumieniu art. 2 pkt 137 rozporządzenia Komisji (UE) nr rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str.1) lub na obszarze realizacji operacji funkcjonuje sieć szerokopasmowa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.05.2010 r.
o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 oraz z 2020 r., poz. 471) - 0,5 punktu. Gmina podała, że zgodnie z informacjami ze strony internetowej [...] - w K. funkcjonuje sieć szerokopasmowa. Ponadto nie zrozumiała jest dla Gminy końcowa treść rozstrzygnięcia, gdzie wymienia się Gminę D..
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi. Organ podał, że zarzut związany z otrzymaniem przez Gminę tylko 2 punktów zamiast 5 wynika z błędnego przeświadczenia skarżącej, że to organ decyduje o maksymalnej liczbie punktów, jaką można uzyskać w tym kryterium. Tymczasem wynika ona wprost z samego przepisu, który jest przez organ jedynie stosowany. Organ wskazał, że nie miał wpływu na fakt, że wcześniej możliwe było do zdobycia maksymalnie 5 punktów, zaś obecnie możliwe do zdobycia są 2 punkty. Zmiana punktacji nastąpiła wraz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 lutego 2022 r. zmieniającego rozporządzenie
w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną
i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r., poz. 285). Organ wskazał, że choć większa liczba punktów
pozwalałaby operacji skarżącej osiągnąć przepisami określone minimum punktowe, to i tak mogłoby nie mieć żadnego wpływu na możliwość uzyskania wsparcia. Nie tylko bowiem skarżąca uzyskałaby większą liczbę punktów, ale także i inne operacje, co finalnie mogłoby skutkować tym, że pozycja operacji skarżącej na liście rankingowej operacji, nie uległaby zmianie. Według Gminy, w ramach kryteriów odnoszących się do "zwodociągowania, skanalizowania, dochodu podatkowego oraz gęstości zaludnienia (§ 11 ust. 4 pkt 1, 4, 5, 6 rozporządzenia z 2016 r.) nie otrzymała ona punktów z uwagi na swoje położenie, co uważa za postępowanie dyskryminujące. Organ stwierdził, że podstawowy dochód podatkowy Gminy wynosi [...] zł i przy średniej wojewódzkiej [...] zł przekracza jej wartość, a tym samym przekracza jej 100%. Wobec czego, organ nie przyznał Gminie punktów. Organ odniósł się do pkt 4 załącznika do skargi i wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 8 rozporządzenia z 2016 r.,
w przypadku kryteriów, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 4-6 (...), przyznając punkty planowanej operacji dotyczącej łącznie gospodarki wodnej lub gospodarki ściekowej lub gromadzenia wód opadowych lub roztopowych, uwzględnia się wyższą liczbę punktów uzyskanych za kryteria dotyczące odpowiednio gospodarki wodnej albo gospodarki ściekowej albo gromadzenia wód opadowych lub roztopowych. Z tego względu Gmina otrzymała punkty za spełnienie kryterium wskazane w § 11 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia z 2016 r. (pkt 6 załącznika do skargi), a nie otrzymała punktów za spełnienie kryterium wskazane w § 11 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia z 2016 r. (pkt 4 załącznika do skargi). Organ podkreślił, że kryteria wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących i organ nie ma na nie wpływu. Organ nie ma możliwości stosowania jakichkolwiek preferencji dla tych wnioskodawców którzy są lub czują się pokrzywdzeni z uwagi na to, jaka jest treść kryteriów i ile punktów przyznawane jest za ich spełnienie. Odnosząc się do zarzutu błędnej punktacji przy kryterium związanym z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej, organ podał, że Gmina we wniosku
o przyznanie pomocy zadeklarowała w nim (w tabeli III.6 CHARAKTERYSTYKA PLANOWANEJ OPERACJI, pkt 6.10), iż operacja będzie realizowana w związku
z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej lub na obszarze realizacji operacji funkcjonuje sieć szerokopasmowa, lecz nie dostarczyła żadnych dokumentów potwierdzających, iż ten warunek jest spełniony. Zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia z 2016 r., jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznanie się punktów za to kryterium. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia z 2016r., jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych
w dołączonych dokumentach. Ze względu na fakt, iż żaden dokument dołączony do wniosku o przyznanie pomocy nie potwierdzał (nie wskazywał), że przedmiotowe kryterium jest spełnione, punkty nie zostały przyznane. Kryterium to ma charakter fakultatywny i to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dostarczenia danych, które umożliwiłyby weryfikację spełnienia danego warunku. Organ podał, że skarżąca zakwestionowała także punktację przyznawaną w ramach tzw. kryterium regionalnego (osobno ustalanego dla każdego województwa). Dla Województwa [...] określenie kryterium nastąpiło w przepisie § 11 ust. 5 pkt 16 rozporządzenia z 2016 r., o następującym brzmieniu: "W celu ustalenia kolejności przysługiwania pomocy dokonuje się oceny wniosków o przyznanie pomocy, przyznając planowanej operacji również punkty według następujących kryteriów, dotyczących specyfiki regionu województwa zachodniopomorskiego:
a) jeżeli wartość syntetycznego miernika rozwoju infrastruktury technicznej gminy,
na której obszarze będzie realizowana operacja wynikająca z obowiązującego w dniu ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy dokumentu "Specjalna Strefa Włączenia na obszarze województwa zachodniopomorskiego oraz planowane kierunki działań interwencyjnych", udostępnionego na stronie internetowej administrowanej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], mieści się:
- w przedziale od 0 do 0,4 - 4 punkty,
- powyżej 0,4 do 0,7 - 3 punkty;
b) operacja będzie realizowana na obszarze gminy, w której gęstość zaludnienia,
według danych GUS, wynosi:
- powyżej 40 osób na km2 - 4 punkty,
- powyżej 20 osób na km2i nie więcej niż 40 osób na km2 - 2 punkty
c) realizacja operacji jest planowana w miejscowości, na której obszarze nie była
realizowana operacja dotycząca gospodarki wodno-ściekowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - 4 punkty."
Organ wyjaśnił odnośnie lit.a, że w przypadku Gminy ww. wartość wynosi 0,580 w związku z czym otrzymała ona 3 punkty.
Organ wyjaśnił odnośnie lit.b, że w przypadku Gminy wartość ta wynosi 15 osób na km 2 w związku z czym nie otrzymała ona punktów.
Organ wyjaśnił odnośnie lit.c, że w ramach operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa", w zakresie działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 realizowane były inwestycje w K. , a wniosek o przyznanie pomocy również dotyczył [...], kryterium to nie zostało więc spełnione i punkty nie zostały przyznane. Organ podkreślił, że kryterium to odnosi się wyłącznie do danego typu operacji (tj. wodno-kanalizacyjnych, a nie wszystkich zakresów wsparcia w ramach PROW 2014-2020) oraz wskazuje wyłącznie na miejscowości, które
w perspektywie finansowej 2007-2013 otrzymały wsparcie (nie dotyczy całej gminy,
a tylko miejscowości w danej gminie). Oznacza to, że w ten sposób sformułowane kryterium nie wyklucza Gminy z otrzymania wsparcia w ramach innych zakresów PROW 2014-2020. Oznacza to również, iż w przypadku gdyby w ramach przedmiotowego naboru wniosków o przyznanie pomocy Gmina złożyła wniosek na realizację operacji w miejscowości, na której obszarze nie była realizowana operacja dotycząca gospodarki wodno-ściekowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Gmina otrzymałaby dodatkowe 4 punkty za spełnienie przedmiotowego kryterium, a tym samym osiągnęłaby minimalną wymaganą liczbę punktów. Organ podkreślił raz jeszcze, że nie odpowiada za treść kryteriów, wskazanych w § 11 ust. 4 rozporządzenia z 2016 r., zatem zarzut o "niezrozumiałości standardów oceny" jest niezasadny. Organ wskazał, że w przygotowanej przez siebie tabeli skarżąca "przyznała sobie" identyczną liczbę punktów, co organ w odniesieniu do "kryterium regionalnego", co należy, według organu, traktować jako akceptację oceny dokonanej przez organ. Organ wyjaśnił, że faktycznie w końcowej treści rozstrzygnięcia znalazło się nieprawidłowe określenie wnioskodawcy jako "Gmina D.", lecz była to omyłka pisarska, która wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem organu. Skarżąca nie odpowiedziała na pismo
z 6.09.2022 r.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich
z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (u.w.r.o.w.) określa m.in. zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich
z udziałem ww. środków; warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej.
Działania i poddziałania PROW określone zostały w art. 3 u.w.r.o.w., w tym na podstawie ust. 1 pkt 7a zalicza się do nich podstawowe usługi i odnowę wsi na obszarach wiejskich związane ze wsparciem inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii.
W art. 2 u.w.r.o.w. zawarto m.in. definicje: agencji płatniczej; beneficjenta; instytucji pośredniczącej; instytucji zarządzającej; podmiotu wdrażającego.
Stosownie do art. 6 ust. 3 u.w.r.o.w., zadania agencji płatniczej związane
z przyznawaniem, wypłatą i zwrotem pomocy, z wyjątkiem dochodzenia zwrotu nienależnych kwot pomocy oraz z wyjątkiem dokonywania płatności, o którym mowa w art. 7 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, wykonują, jako zadania delegowane zgodnie z pkt 1.C.1 załącznika I do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18), następujące podmioty wdrażające: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa –
w przypadku działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.w.r.o.w. i samorząd województwa - w przypadku poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit.c, oraz działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 i 14 u.w.r.o.w.
Zdania delegowane podmiotom wdrażającym określono w art. 6 ust. 4 u.w.r.o.w.
W niniejszej sprawie instytucją zarządzająca jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art. 5 ust. 1 u.w.r.o.w.), agencja płatniczą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, beneficjentem jest Gmina, podmiotem wdrażającym jest Samorząd Województwa.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.r.o.w., pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.
Pomoc jest przyznawana do wysokości limitu środków stanowiącego równowartość w złotych określonej w programie kwoty środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przeznaczonych na poszczególne działania i poddziałania powiększonej o wysokość kwoty krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie tych działań i poddziałań (art. 17 ust. 2 u.w.r.o.w).
Pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie, z wyłączeniem działań,
o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 (art. 22 u.w.r.o.w.).
Na mocy art. 45 ust. 1 u.w.r.o.w., minister właściwy do spraw rozwoju wsi został upoważniony do wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków lub trybu przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań oraz poddziałań. Na podstawie tego przepisu wydano rozporządzenie z 2016 r.
Pomoc przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej (art.26 u.w.r.o.w.) lub na podstawie umowy (art. 34 u.w.r.o.w.).
W niniejszej sprawie pomocy jest przyznawana na podstawie umowy, po rozpoznaniu wniosku beneficjenta.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.w.r.o.w., pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit.b, pkt 4, 5, 6 lit.d, pkt 7, 13 i 14, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej.
Na podstawie art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w., do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit.b, pkt 4, 5, pkt 6 lit.d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1-2a stosuje się odpowiednio.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. (w brzmieniu nadanym przez art. 6 ustawy z dnia 26 maja 2022 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2022 r. poz. 1270, obowiązującym od dnia 27 maja 2022 r.), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit.b, pkt 4 i 5, pkt 6 lit.d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy - w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
Podmiotowi, któremu odmówiono pomocy służy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art.35 ust. 2 u.w.r.o.w.).
W dniu 30 marca 2022 r. organ, jako podmiot wdrażający ogłosił nabór wniosków o przyznanie pomocy na operację typu gospodarka wodno-ściekowa w ramach PROW 2014-2020, mieszczącą się w art. 3 ust.1 pkt 7a u.w.r.o.w. Organ jako podmiot wdrażający, realizujący zadania delegowane na podstawie art. 6 ust. 4 u.w.r.o.w. upoważniony jest do:
1) prowadzenie postępowań w sprawach o przyznanie lub o wypłatę pomocy,
w tym:
a) przyjmowanie wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność,
b) rejestrowanie wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność,
c) przeprowadzanie kontroli administracyjnych, o których mowa w art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, zwanych dalej "kontrolami administracyjnymi",
d) dokonywanie wyboru operacji,
e) zawieranie umów, na podstawie których jest przyznawana pomoc, informowanie o odmowie jej przyznania lub wydawanie decyzji administracyjnych
w sprawach o przyznanie pomocy, rejestrowanie tych umów, informacji i decyzji;
2) przeprowadzanie kontroli na miejscu, o których mowa w art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, zwanych dalej "kontrolami na miejscu";
3) ustalanie nienależnych kwot pomocy i wzywanie beneficjenta do zwrotu tych kwot;
4) przechowywanie dokumentów związanych z wykonywaniem przez podmiot wdrażający zadań agencji płatniczej;
5) udostępnianie lub przekazywanie agencji płatniczej, instytucji zarządzającej, Komisji Europejskiej lub innym organom upoważnionym do kontroli, dokumentów,
o których mowa w pkt 4.
W niniejszej sprawie organ dokonał oceny wniosku Gminy i odmówił jej pomocy
z uwagi na nieuzyskanie minimalnej ilości punktów, o czym poinformował Gminę pismem. W uzasadnieniu pisma przedstawił kryteria i punktację w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2016 r.
Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. informacja o odmowie przyznania pomocy następuje w formie pisma z uzasadnieniem. Jak wyżej wskazano, do rozpoznawania spraw z zakresu przyznania ww. pomocy nie stosuje się przepisów K.p.a. poza określonymi wyjątkami.
Bezspornie informacja z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. mieści się w zakresie aktów wydawanych w sprawach indywidualnych przez organ administracji, które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego zdaniem Sądu, akt ten winien odpowiadać standardom zbliżonym do wymogów, określonych dla decyzji administracyjnej.
W świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł ten wyraża trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Zasada demokratycznego państwa prawnego w znaczeniu opisowym jest zbiorem różnych wartości bezpośrednio lub pośrednio wyrażonych w Konstytucji, dotyczących prawa, ustroju państwa oraz relacji między państwem a jednostką. W ramach charakterystyki demokratycznego państwa prawnego wyróżnia się elementy formalne i materialne. Te pierwsze dotyczą prawa jako fundamentu działania państwa, w tym optymalnych
z punktu widzenia ochrony praw jednostki sposobów stanowienia i stosowania prawa, natomiast te drugie – wartości leżących u podstaw owego prawa, m.in. ochrony praw jednostki. Z zasady tej wywodzi się zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa
i stanowionego przez nie prawa.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada legalizmu i zgodnie z nią prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania.
Zasada ta znajduje odbicie w art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego PWN pod red. S. Dubisza, Warszawa 2008, "uzasadnienie" to zbiór argumentów, motywów, dowodów, pobudek uzasadniających czyjeś działanie, postępowanie.
Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej informacji winno zawierać motywy działania organu, wyjaśniające powodu zapadłego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy kończy ono postępowanie. Uzasadnienie informacji winno umożliwić stronie zapoznanie się z przyczynami odmowy pomocy, by strona mogła zaakceptować stanowisko organu lub też podnieść zarzuty wobec rozstrzygnięcia. Organ winien
w uzasadnieniu omówić kryteria wyboru i wyjaśnić przyczyny przyznania konkretnej ilości punktów w sposób jasny, starając się przekonać stronę o słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Organ winien również w ww. informacji wskazać odpowiednie przepisy prawa, w tym również przepisy wskazujące na jego właściwość i kompetencje w danej sprawie. Jeżeli przepisy prawa uległy zmianie w toku postępowania, organ winien wyjaśnić ich wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Ponadto w części wstępnej winny znaleźć się również podstawowe informacje o związane z ogłoszeniem naboru i jego założeniami (np. o regulaminie).
W niniejszej sprawie organ ograniczył się jedynie do wskazania ilości punktów osiągniętych przez operację Gminy w poszczególnych kryteriach. W ocenie Sądu, zaskarżona informacja nie została sporządzona w sposób prawidłowy, nie stanowi gwarancji rzetelnego rozpoznania sprawy skarżącej przez organ administracji oraz nie umożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny wydanej informacji. Kontrola sądu administracyjnego nie może być iluzoryczna. Kontrola sądu obejmuje swoim zakresem wynik oceny projektu (operacji), jak i kryteria, którymi posługiwał się organ.
Kwestia uzasadnienia rozstrzygnięć wydawanych przez organy w ramach przyznawania dofinansowania ze środków unijnych była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych na tle innych ustaw, zwłaszcza ustawy z dnia 6 grudnia
2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r. poz.1057; dalej "u.p.r."). Przepisy u.p.r., choć przewidywały odmienny tryb odwoławczy od oceny projektu wnioskodawcy (wnioskodawcy służył protest na negatywną ocenę projektu, który był rozpatrywany przez organ – instytucję zarządzającą programem lub instytucję pośredniczącą, a następnie przez sąd administracyjny), niż w niniejszej sprawie, to w ocenie Sądu, nadal pozostaje aktualne stanowisko sądów administracyjnych dotyczące właściwego sposobu uzasadnienia informacji o wynikach procedury odwoławczej przekazywanej beneficjentowi. Orzeczenia sądów administracyjnych na tle przepisów u.p.r. miały istotny wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy. Wskazać należy, że Jacek Jaśkiewicz w Komentarzu do Ustawy
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wydanie II, wydawnictwo LEX- do art. 30a, podaje, że "uzasadnienie oceny jest obligatoryjnym elementem każdej informacji konkursowej. Wobec wyłączenia przewidzianego w art. 37 brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie, o którym mowa w art. 30a ust. 1 musi spełniać standardy określone w art. 107 § 3 K.p.a. Przyjmuje się jednak, że treść każdej decyzji stosowania prawa powinna zawierać informacje o regułach prawnych, informacje
o faktach oraz oceny i rozumowania zachodzące między tymi elementami (por.
J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 299 i n.). Dlatego treść informacji powinna opierać się na dokumentach stanowiących podstawę dokonania oceny projektu na danym etapie (etapach) konkursu oraz wyczerpująco i rzetelnie przedstawiać proces oceniania w taki sposób, by strona mogła zrozumieć wszystkie istotne motywy kształtujące jego wyniki. (...) Naruszenie wymogów konstrukcyjnych lub argumentacyjnych uzasadnienia oceny, w szczególności zaś jej sporządzenie
w sposób niepozwalający na jej merytoryczną kontrolę, wypełnia przesłankę naruszenia prawa, o której mowa w art. 30c ust. 3 pkt 1. Ponieważ przepis art. 30a ust. 3 zdanie drugie ma charakter procesowy, należy uznać, że sąd administracyjny ma obowiązek zbadania stopnia jego naruszenia i jego potencjalnego albo realnego wpływu na wynik oceny danego projektu (por. uwagi do art. 30c ust. 3)."
W wyroku z 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 846/13, NSA podał, że "Uzasadnienie informacji negatywnej powinno być tak skonstruowane, by uczestnik konkursu miał zapewnioną możliwość odniesienia się do każdego z kryteriów decydujących o danej ocenie oraz podjęcia z nią merytorycznej polemiki". W wyroku
z 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1051/13, NSA podał, że " Uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu".
WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt III SA/Kr 668/11 podał, że "Rozstrzygnięcia organu winny być należycie uzasadnione, tylko wtedy
w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1). Formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo, w sposób niebudzący wątpliwości, wyczerpująco uzasadnione, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy dotyczą one kryteriów sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający organowi stosukowo duży zakres dyskrecjonalności".
NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 2371/13 wskazał, że " Obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego merytoryczną ocenę projektu jest ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym oraz analiza ocen poszczególnych ekspertów, przeprowadzona z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów. Podlegająca kontroli sądu informacja musi wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały
o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero wówczas sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza".
Zdaniem Sądu, powyższe wyroki, choć zapadły na tle innej ustawy, oddają zasadniczo istotę sporu w niniejszej sprawie, tj. prawidłowość oceny operacji skarżącej, która wykluczyła ją z możliwości otrzymania dofinansowania i która mogła być zbadana w toku postępowania przed sądami administracyjnym, jedynie w sytuacji sporządzenia w sposób prawidłowy informacji o odmowie udzielenia pomocy, której integralną częścią jest uzasadnienie.
Ukształtowany w orzecznictwie jest również pogląd, że pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, zawierające wyjaśnienie działań organu w sprawie, nie może zastąpić kontrolowanego aktu.
Na tym etapie postępowania, w ocenie Sądu, rozpoznanie zarzutów skargi jest przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżony akt.
Na marginesie wskazać należy, że w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonego aktu, nie stoi na przeszkodzie ponownej ocenie wniosku Gminy z uwagi, iż nie zakazuje tego żaden przepis u.w.r.ow. W sytuacji uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia organ uzyskuje możliwość dokonania autokontroli przeprowadzonej wcześniej oceny operacji beneficjenta, również w sytuacji gdy nastąpiło to z przyczyn formalnych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.
Na rzecz skarżącej zasądzono od organu kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie nsa.gov.pl w zakładce orzecznictwo.