I SA/Sz 539/11

I SA/Sz 539/11 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2011-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Wojtysiak
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GZ 67/12 - Postanowienie NSA z 2012-02-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych za 2007 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H.B. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 16 maja 2007 roku wpłynął do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek H.B. o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2007. Do wniosku zostało dołączonych 31 załączników graficznych oraz kopia umowy dostarczenia roślin energetycznych (umowa kontraktacji) wraz z załącznikiem, zgodnie z którym umową została objęta powierzchnia 123,70 ha uprawy pszenżyta.
W dniu 14 sierpnia 2008 roku do Biura Powiatowego Producent złożył protokół z oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady deszczu czerwiec-lipiec 2007 roku położonych na działkach ewidencyjnych [...] z obrębu [...].
W dniu 23 sierpnia 2007 roku H.B. złożył korektę do wniosku, w której wskazał powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonej do programów pomocowych oraz zalesionych jak również prawidłowo zadeklarował dla działki rolnej oznaczonej identyfikatorem CL.
Wnioskiem z dnia 1 października 2007 roku wnioskodawca wycofał z płatności do upraw roślin energetycznych działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...].
W dniu 23 października 2007 roku H.B. dokonał zmiany deklaracji działki rolnej CL oraz CP. Działka rolna CL została rozpisana na trzy działki, działka rolna CP na dwie działki.
W dniach od 12 do 20 lutego 2008r. w gospodarstwie strony organ przeprowadził kontrolę na miejscu.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w N. w dniu [...] wydał decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2007r. i przyznał H.B. kwotę [...] zł tytułem jednolitej płatności obszarowej, odmówił przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw energetycznych w całości.
H.B. złożył od powyższej decyzji odwołanie i wskazał w nim m.in. iż część działek zwrócił Agencji Rolnej Skarbu Państwa w dniu 5 marca 2008r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji w punktach dotyczących:
1. nie uznania powierzchni działek rolnych CL, CLA, CLB, CP, CPA, DB, DC, DJ użytkowanych jako łąki trwałe w ramach płatności JPO
braku upraw jęczmienia jarego na działkach WB i WC 29 ha jako UPO
braku upraw rzepaku jarego na działkach CC, FA i FB 47 ha jako UPO
W ocenie organu odwoławczego w wyniku prowadzonego postępowania odwoławczego wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi I instancji przed wydaniem decyzji, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności. Decyzja w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 zapadła w dniu 8 maja 2008 roku, przed dniem wydania tej decyzji nastąpiło przeniesienie działek rolnych ujętych przez H.B. we wniosku o przyznanie płatności. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych WA, WB, WC, WD, a tym samym utracił prawo do ubiegania się o dopłaty.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po ponownym rozpoznaniu zgromadzonego materiału dowodowego, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W dniu 5 grudnia 2008 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał H.B. do złożenia wyjaśnień. Nieścisłości dotyczyły deklaracji działki rolnej FAB położonej na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] oraz braku spójności deklarowanych do płatności działek rolnych CP, CLB, CA, PA, CB, PB.
W konsekwencji w dniu 18 grudnia 2008 r. H.B. złożył kolejną korektę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2007.
W dniu 23 grudnia 2008r. wpłynęły wyjaśnienia H.B. dotyczące przekazania działek ewidencyjnych [...] obręb [...] do Agencji Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z pismem przedmiotowe działki zostały przekazane na żądanie Agencji Nieruchomości Rolnych.
W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR decyzją nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 przyznał Panu H.B. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatność do upraw energetycznych w całości. Przyjęte rozstrzygniecie zostało uzasadnione stwierdzonymi rozbieżnościami pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przyjęciem wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej w dniach 12-20.02.2008 oraz dokumentów potwierdzających przekazanie działek rolnych przed wydaniem decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.
W dniu 24 lutego 2009 roku do Biura Powiatu [...] ARiMR wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji.
H.B. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie płatności zgodnej z treścią wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 do jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz dopuszczenie dowodu opinii biegłego na okoliczność określenia stanu użytków rolnych na działkach rolnych objętych zalaniem w gospodarstwie Skarżącego oraz dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej na terenach uznanych przez organ za nieużytki.
Po rozpatrzeniu zebranego materiału w sprawie a także po analizie przedstawionych w odwołaniu zarzutów organ drugiej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W dniu 7 lipca 2009 roku wpłynęło oświadczenie z dnia 7 czerwca 2008 roku J.F., którym potwierdził, że Pan H.B. uprawiał rzepak jary w 2007 roku na działce [...] oraz, że za zgodą H.B. na działkach [...] wypasał owce w liczbie około 120 szt. W dniu 7 sierpnia 2009 roku wpłynęło oświadczenie z dnia 3 czerwca 2008 roku Sołtysa [...], w którym potwierdził uprawianie przez H.B. w 2007 roku na działkach nr [...] jęczmienia jarego oraz na działkach [...] rzepak jary.
W [...] Biurze Powiatowym ARiMR w N., w dniu 7 lipca 2009 roku przesłuchano świadków: A.M., D.O. oraz J.F. Dodatkowo Producent przesłał w dniu 7 lipca 2009 roku pismo uzupełniające, w którym nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji organu drugiej instancji w zakresie wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wskazał na wadliwość uznania przez organ drugiej instancji w zakresie nie uznania opinii biegłego podważającego wyniki kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej. Jako załącznik do zeznania świadka A.M. wpłynęła w dniu 15 lipca 2009 roku kserokopia dwóch stron kalendarza, w którym w części odnoszącej się do pierwszych dni lutego znajduje się notatka pod nazwiskiem B.-wpłaty oraz zapis na stronie w miesiącu marzec i kwiecień – "zasiewy 2007 r. H.B.". Do tej kserokopii dołączono kopię załącznika graficznego nr [...] wraz z zakreślonymi na działkach ewidencyjnych [...] granicami upraw rzepaku jarego, oraz kopię załącznika graficznego nr [...], w którym zaznaczono powierzchnie wykoszenia.
Producent w dniu 16 października 2009 roku złożył pismo uzupełniające, w którym przywołał wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych na potwierdzenie stanowiska w odniesieniu do oceny posiadania gruntów rolnych na dzień wydania decyzji o przyznanie płatności obszarowych. W dniu 20 października 2009 roku wpłynęła kopia protokołu oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady deszczu z dnia 17 października 2007 roku.
Decyzją z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR przyznał Producentowi płatność do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości
[...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw roślin energetycznych w całości.
W dniu 18 stycznia 2010 roku wpłynęło odwołanie Producenta. W uzupełnieniu odwołania wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia jednolitej płatności obszarowej o kwotę [...] zł oraz odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.
Nie zgodził się z podstawami do wykluczenia z płatności działek rolnych oznaczonych identyfikatorami WA, WB, WC, WD, położonych na działkach ewidencyjnych [...] w obrębie [...], które zostały w dniu 5 marca 2008 roku przekazane do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. W jego opinii organ powinien wziąć pod uwagę treść art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE 796/2004, bowiem wskazane przez rzeczoznawcę oraz uznane przez organ okoliczności, wskazujące na warunki przyrody uniemożliwiające dokonanie zbioru obsianych upraw nie mogą stanowić podstawy do nałożenia sankcji. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych wskazana powyżej okoliczność z uwzględnieniem oceny zawinienia podmiotu wnioskującego lub braku jego winy powinna stanowić przedmiot rozstrzygnięcia.
Po ponownej weryfikacji materiału zgromadzonego w sprawie oraz analizie zarzutów przedstawionych w odwołaniu z dnia 18 stycznia 2010 roku oraz uzupełnieniu z dnia 1 lutego 2010 roku organ drugiej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przyznał płatność do gruntów rolnych na 2007 rok w wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, odmówił się przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz umarzył postępowanie w zakresie przyznania płatności do roślin energetycznych na działkach rolnych LA, LB, LC, MA, MB, MC, MD, ME, MF, MG, MH, WA, w związku z wycofaniem w tym zakresie wniosku.
W wyniku złożenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia
18 listopada 2010 roku (sygn. akt I SA/Sz 570/10) uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uzasadniając zastosowanie art. 139 Kpa wskazał, że było to spowodowane błędami merytorycznymi organu I instancji. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 139 Kpa. Wyjątkowa dopuszczalność zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść odwołującego się wymaga wskazania w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w przepisie art. 139 Kpa. Sąd w orzeczeniu zauważył, że inna ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy nie może być uznana za rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Rażące naruszenie prawa obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione taksatywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 Kpa. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego należy do grupy klauzul generalnych dużym stopniu ogólności. Sąd wskazał, że "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego. Organ administracji publicznej, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 Kpa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów Sąd uznał za przedwczesne.
Po ponownej weryfikacji zebranego w sprawie materiału oraz na podstawie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z dnia 18 grudnia 2009 roku w sprawie płatności do gruntów rolnych za rok 2007 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przyznał H.B. po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł płatność do gruntów rolnych na 2007 rok w wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, kod pomocy 050301020000004, krajowa pozycja budżetowa 99999999999, w tym środki unijne
[...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz umarzył postępowanie w zakresie przyznania płatności do roślin energetycznych na działkach rolnych LA, LB, LC, MA, MB, MC, MD, ME, MF, MG, MH, WA, w związku z wycofaniem w tym zakresie wniosku.
Podstawą wykluczenia z płatności działek rolnych oznaczonych identyfikatorem WA, WB, WC, WD stanowił protokół zdawczo-odbiorczy przekazania w dniu 5 marca 2008 roku. Agencji Nieruchomości Rolnych działek ewidencyjnych [...] obręb [...].
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) oraz w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2010 roku o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 36 poz. 197) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004.
Podkreślił, że ustawodawca w przepisach wskazuje na posiadanie gruntu rolnego, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie zgłoszonego wniosku i pojęcie to odnosi do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Organ zauważył, że zarówno przywołana powyżej ustawa podobnie jak i przepisy unijne nie precyzuje dokładnie jaki okres posiadania działek rolnych spełniających wskazane wyżej wymogi uprawnienia do przyznania pomocy. Niemniej jednak, jak wynika z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowi inaczej.
Art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. daje możliwość dokonania zmian dotyczących użytkowania ziem lub systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych lub w odniesieniu do uprawnień we wniosku można dokonać w terminie zakreślonym w ustępie drugim tego przepisu, czyli nie później niż do dnia 31 maja danego roku, a w przypadku, gdy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych stał się nieaktualny powinien zostać wycofany zgodnie z treścią art. 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.).
Organ podkreślił, że kontrole na miejscu przeprowadzone w dniach 12-20 lutego 2008 roku oparte zostały o obowiązujące przepisy tj. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (Dz. U. z 2007 roku nr 57, poz. 383). Natomiast opinia rzeczoznawcy majątkowego, o uznanie której wniósł Producent została sporządzona na jego zlecenie, przez jednostkę, której posiadanie uprawnień w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (Dz. U. z 2007 roku nr 57, poz. 383) nie zostało potwierdzone dlatego też organ nie uwzględnił jej ustalając stan faktyczny.
W ocenie organu drugiej instancji, zeznania złożone przez świadków, w głównej mierze potwierdzają ustalenia dokonane przez inspektorów w trakcie kontroli wykonanej na miejscu.
Na podstawie złożonych zeznań organ pierwszej instancji odrzucił wyniki kontroli na miejscu w odniesieniu do działek rolnych CLA, CLB, CP, DB, DJ, zadeklarowanych jako łąki trwałe. W ocenie organu zeznania świadków dowodzą użytkowania rolniczego tych łąk w latach poprzednich oraz potwierdzają podmoknięcia i zalania tych terenów w roku 2007 (potwierdzone przez protokół z dnia 10.08.2007 roku z oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady). Organ odwoławczy nie zgodził się z oceną dowodów dokonaną przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Wskazał, że w trakcie dokonywania szacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady, nie były dokonywane pomiary, a Komisja opierała się o dane przekazane przez Producenta. Dodatkowo nie opiera się o mapy ewidencyjne w celu ustalenia położenia działek szacuje straty na działkach wskazanych przez Producenta (dowód: zeznanie świadka Olejnika). Organ pierwszej instancji uznał zeznania D.O. jako potwierdzenie stanu zalania i podtopienia potwierdzonego protokołem oszacowania strat - dla zadeklarowanych łąk trwałych CLA, CLB, CP, DB, DJ oraz jako potwierdzenie użytkowania łąk trwałych w latach wcześniejszych - łąk trwałych CLA i CLB, co jednocześnie wykluczyło uznanie zapisów inspektorów kontroli na miejscu o braku użytkowania rolniczego w okresie kilku poprzedzających lat. Wobec zeznań świadka oraz dowodu w postaci protokołu oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady czerwiec - lipiec 2007 z dnia 10 sierpnia 2007 roku, nie budzi wątpliwości organu odwoławczego fakt braku możliwości wykoszenia łąk w terminie określonym przepisami, w związku z zalaniem i podtopieniem w 2007 roku występującym na gruntach na działkach ewidencyjnych [...] (działki rolne CL, CLA, CLB, CP, CPA, DH, DJ). Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji błędnie podważył ustalenia inspektorów w trakcie kontroli wykonanej w lutym 2008 roku, co do braku użytkowania rolniczego w oparciu o odmienne zeznania świadków.
Grunty zadeklarowane do płatności, jako łąki trwałe, na działkach ewidencyjnych [...] w obrębie [...] charakteryzują się dużą wilgotnością występowaniem lokalnych podtopień, na co wskazuje protokół oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady czerwiec - lipiec 2007 z dnia 10 sierpnia 2007 roku oraz zeznania świadków. Na działce [...] pojawiły się sity, charakterystyczne w siedliskach podmokłych, które wskazują na znaczną degradację użytków. Dodatkowo w opinii mgr inż. Z.S., rzeczoznawcy SITR w zakresie ekonomiki i produkcji roślinnej, na podstawie lustracji gruntów wykonanych w dniu 19 maja 2008 roku, znalazła się informacja, że obecnie wszystkie pola znajdują się w stanie totalnego zachwaszczenia głównie chwastami jednoliściennymi i części chwastami dwuliściennymi. Jest to charakterystyczne dla posuwającej się degradacji zbiorowisk trawiastych łąk i pastwisk, czyli stopniowego obniżania się wartości użytkowej, w konsekwencji której następuje ekspansja roślin o największych zdolnościach wykorzystania składników pokarmowych, głównie rośliny dwuliścienne, zaliczane do grupy ziół i chwastów. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane fakty oraz potwierdzenie poprzedniego użytkowania powierzchni około 10 ha w okresie 2003-2004 przez D.O., w ocenie organu odwoławczego stanowi to potwierdzenie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu w odniesieniu do gruntów deklarowanych na działkach ewidencyjnych [...] w obrębie [...].
Organ pierwszej instancji, na podstawie zeznań A.M. z dnia 7 lipca 2009 roku zakwalifikował do przyznania jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 80,00 ha, mimo, iż w kontroli stwierdzono powierzchnię 72,92 ha. Zgodnie z wyjaśnieniami organu pierwszej instancji, po okazaniu świadkowi dokumentacji fotograficznej z kontroli na miejscu, zdjęć nr 1657 i 1658 przedstawiających teren wyłączony przez inspektorów i jego stwierdzeniu, że na zdjęciach widzi jęczmień położony przez nadmierne opady uznano za podstawę do podważenia wyników kontroli na miejscu w odniesieniu do działki rolnej PB i uznanie odrzucenia stwierdzonej w kontroli jako nieużytek, jako kwalifikującej się do przyznania płatności. W opinii organu pierwszej instancji, zeznania świadka A.M., stanowią podstawę do podważenia wyników kontroli na miejscu i uznania użytkowania rolniczego w 2006 roku na łąkach zgłoszonych przez H.B., jako działki rolne CP, CPA, CL, CLA, CLB na powierzchniach zgłoszonych przez Producenta. Organ arbitralnie również uznał powierzchnię działki CL, jako 15,18 ha (deklarowana 16,00 ha, powierzchnia stwierdzona w kontroli 2,91 ha), wykluczając powierzchnię 0,82 ha na podstawie zdjęcia nr 0966.
Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wskazał, że świadek A.M. nie jest świadkiem wiarygodnym w zakresie określania powierzchni, wobec czego nie można na podstawie jego twierdzeń podważać wyników kontroli na miejscu. W zeznaniu świadek stwierdził, że na działce ewidencyjne nr [...] dokonał wykoszenia rzepaku jarego na powierzchni 40 ha, na potwierdzenie czego w Biurze Powiatu [...] ARiMR przedłożył ksero mapy ewidencyjnej (nr załącznika 30/36) z zaznaczonymi granicami dokonania wykoszenia na tej działce rzepaku jarego. Powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej [...] wynosi 30,09 ha, natomiast w części zaznaczonej przez świadka wynosi 24,00 ha, co pokrywa się z deklaracją producenta. W związku z tym nie ma możliwości fizycznej dokonania wykoszenia rzepaku na działce ewidencyjnej [...] na powierzchni przekraczającej znacznie jej powierzchnię całkowitą. Mimo tej nieprawidłowości, organ pierwszej instancji uznał inne oświadczenia, w zakresie określania powierzchni przez A.M. za wiarygodne. Kontrole dokonywane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez Biuro Kontroli na Miejscu i inne jednostki przeprowadzane są zgodnie ze standardami wyznaczonymi przepisami prawa, stanowią więc wiarygodny dowód w postępowaniu administracyjnym. Pomiary w trakcie kontroli dokonywane są za pomocą specjalistycznego sprzętu, w tym GPSu i przy uwzględnieniu wszystkich parametrów stanowią wiarygodne potwierdzenie powierzchni. W trakcie kontroli, inspektorzy stwierdzili na części gruntów brak kwalifikacji tych gruntów do przyznania płatności, w związku z zaprzestaniem użytkowania rolniczego na tych gruntach, na potwierdzenie czego zrobili odpowiednią dokumentację fotograficzną. Mimo tego, organ pierwszej instancji podważył wyniki tej kontroli w oparciu o zeznania świadków, którzy w określaniu powierzchni nie posługiwali się żadnym sprzętem, lub też na niego nie wskazywali. Dodatkowo podstawę określania powierzchni stanowiła dokumentacja fotograficzna, co jest niedopuszczalne, bowiem na podstawie zdjęcia nie można określić powierzchni. Jest to możliwe albo przez dokonanie właściwych pomiarów w terenie, albo na ortofotomapie za pomocą właściwego systemu. W związku z tym organ odwoławczy uznaje, że przedstawione przez producenta dowody nie mogą podważyć dowodu, jakim jest raport z kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej w dniach od 12.02.2008 roku do 20.02.2008 roku przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu. Tym bardziej, że ustalenia te znajdują potwierdzenie w zeznaniach świadków i innych dokumentach zgromadzonych w sprawie.
Zdaniem organu przyjęcie przez organ pierwszej instancji powierzchni w oparciu o zeznania świadków bez uwzględnienia wyników raportu z kontroli na miejscu, w ramach których pomiary są dokonywane, z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego, w sposób rażący naruszyło przepis art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który w sposób jasny wskazuje, w jaki sposób może zostać określona powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności.
Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 Producentowi odmawia się przyznania uzupełniającej płatności obszarowej w związku z zawyżeniem powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej w kontroli na miejscu o 20%.
Producent w dniu 1 października 2007 roku dokonał wycofania działek rolnych LA, LB, LC, MA, MB, MC, MD, ME, MF, MG, MH, WA z płatności do roślin energetycznych. Wycofanie wniosku uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne, wobec czego organ stosownie do art. 105 § 1 kpa umorzył postępowania w tym zakresie.
Organ wskazał, że podstawę określenia powierzchni w postępowaniu w sprawie przyznania płatności w 2007 roku stanowi raport z kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w dniach 12 lutego 2008 roku do 20 lutego 2008 roku.
Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego zgłoszonego również przez Producenta, nie pozwala na podważenie ustaleń dokonanych przez inspektorów wykonujących kontrolę.
Sporządzony przez inspektorów raport nie został skutecznie podważony przez Producenta, a ustalenia poczynione w trakcie kontroli podtrzymane w piśmie z dnia 02.04.2008 roku, Znak sprawy [...], w związku ze złożonym przez Producenta odwołaniem. W odpowiedzi na to odwołanie, wyniki z kontroli, po uzupełnieniu brakujących danych i poprawieniu przez inspektorów błędnie rozpisanych powierzchni, zostały podtrzymane, ze wskazaniem, że pomiarem zostały objęte powierzchnie faktycznie wykorzystywane rolniczo, nie uwzględniono zaś podmokłych, zdegradowanych powierzchni, które udokumentowano fotograficznie. Producent przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 14 sierpnia 2007 roku protokół oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady czerwiec - lipiec 2007 r., natomiast Protokół oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady deszczu w dniu 17 października 2007 roku został dołączony do odwołania z dnia 05 marca 2008 roku. Podstawę odstąpienia od wymierzenia sankcji stanowi uznanie przez organ I instancji przypadku działania siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, zgodnie z art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18) wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu (określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 roku w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności; podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności, co w odniesieniu do Protokołu oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez nadmierne opady deszczu w dniu 17 październiku 2007 roku, który został dołączony do odwołania z dnia 05 marca 2008 roku, nie zostało spełnione. Podstawę ustalenia powierzchni upraw nie może stanowić wypis z Ewidencji Gruntów i Budynków, bowiem nie stanowi on potwierdzenia powierzchni upraw a jedynie określa kontury użytków i klas gleboznawczych, w obrębie których prowadzone są uprawy. Natomiast podstawę stwierdzenia powierzchni upraw kwalifikujących się do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowi raport z czynności kontrolnych.
Organ odwoławczy w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oparł się o ustalone w kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej. Dalej organ podkreślił, iż producent nie udowodnił, że złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym. Nie wykazał również, że nie jest winny nieprawidłowości, bowiem sam przyznał, że zaprzestał jakichkolwiek działań na działkach obsianych rzepakiem z powodu niskiej obsady rzepaku. Z raportu z kontroli, jak i opinii Rzeczoznawcy SITR, przedstawionej przez Producenta, wynika, że grunty te uległy znacznej degradacji, co potwierdza masowa ekspansja chwastów na tych gruntach w 2008 roku, oraz w 2007 roku, co świadczy o zaniedbaniu gruntów w dłuższym okresie czasu. Wskazuje to na brak przesłanek do zastosowania art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Brak jest również przesłanek do zastosowania art. 68 ust.2 tego Rozporządzenia. Zgodnie z którym obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu, co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Producent nie poinformował organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i dezaktualizacji wniosku ani o nieprawidłowościach w nim zawartych w odniesieniu do wnioskowania na działkach rolnychCC, FA, FB, PB powierzchni, która w opinii Producenta kwalifikowała się do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że wzięcie pod uwagę przez organ pierwszej instancji powierzchni innych niż wskazane w raporcie z kontroli, wobec braku dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości podważyłyby dane w nim wskazane stanowi rażące naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności zaś przepisu art. 50 ust. 3 w związku z art. 23 oraz art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
Organ odwoławczy, w celu uniknięcia nadmiernie długiego postępowania, w konsekwencji mogącego naruszać rażąco interes społeczny, wydał decyzję przy zastosowaniu art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż w odniesieniu do przyznawania płatności bezpośrednich nadrzędne znaczenie mają przepisy prawa unijnego oraz przepisy ustawy, ograniczając w sposób znaczący stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów wynikających z prawodawstwa polskiego. W oparciu o wyżej przytoczone przepisy oraz materiał zgromadzony w sprawie, uwzględniając Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2009 r. 1 SA/Sz 473/2008 (Lex Polonica nr 2304181), zgodnie z którym zmiana decyzji na niekorzyść, tj. zastosowanie powyższego unormowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym uzależnione jest przede wszystkim od stwierdzenia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, orzeczenie przez organ odwoławczy w sposób odmienny stanowiłoby naruszenie prawa unijnego.
Organ odwoławczy wskazał także i na punkt 14 preambuły Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, str. 1). Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady jakimi powinny kierować się państwa członkowskie przy przyznawaniu płatności tak aby zapewnić jasne kryteria i określić równe traktowanie Producentów w trakcie prowadzonych postępowań. Zgodnie z zapisami tego punku, należy brać pod uwagę złożoność systemu oraz dużą liczbę rozpatrywanych wniosków o pomoc, dlatego zasadnicze znaczenie ma korzystanie z odpowiednich zasobów technicznych oraz metod zarządzania i kontroli. W konsekwencji, system zintegrowany powinien obejmować, w każdym Państwie Członkowskim, skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, wniosków o pomoc od rolników, zharmonizowany system kontroli oraz, w przypadku systemu płatności jednolitych, system identyfikacji i rejestrowania uprawnień do płatności. Zasady te ukształtowane zostały w ten sposób, aby zapewnić równość wszystkich producentów w postępowaniach w sprawie przyznania płatności, tym samym chronić interes społeczny. Wyjście poza określone w tym punkcie preambuły zasady winno być rozumiane, jako rażące naruszenie interesu społecznego.
Zasady kwalifikowalności gruntów rolnych do przyznania płatności bezpośrednich zakreślone zostały w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003. Zgodnie z tym przepisem obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych
Przepis art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. zgodnie z którym powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie wspólnoty normy techniczne, przy czym tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, w sposób nie budzący wątpliwości określa zasady ustalania powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności obszarowych. W toczącym się postępowaniu, jedynie w trakcie prowadzonej kontroli zastosowano metodykę zgodną z przytoczonym wyżej przepisem. Organ pierwszej instancji uznał powierzchnię użytkowaną przez producenta w oparciu o zeznania świadków, mimo iż producent nie przedstawił żadnych środków dowodowych, które potwierdzałyby zastosowanie odpowiednich metod dokonania pomiarów przez zeznających świadków, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż spełniają one wymagania przepisu art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w sprawach wsparcia bezpośredniego strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W oparciu o ten przepis w związku z przepisem art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., przyjęcie zeznań świadków przez organ pierwszej instancji, jako podstawy ustalenia powierzchni stanowi w ocenie organu rażące naruszenie prawa polskiego oraz przepisów prawa unijnego. Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy wskazał iż orzekł na niekorzyść Strony albowiem w jego ocenie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 139 Kpa. Organ wskazał, iż przyczyną orzeczenia na niekorzyść Strony były merytoryczne błędy organu pierwszej instancji. Natomiast w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Strona Skarżąca pismem z dnia 6 maja 2011r. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H.B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
a) przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 570/10;
b) przepisu art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, przez organ II instancji, iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się z powodu rażącego naruszenia interesu społecznego polegającego na zagrożeniu nadmiernym przedłużeniem postępowania, oraz rażącego naruszenia prawa polegające na uznaniu przez organ I instancji zeznań świadków za wiarygodne;
c) przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26.01. 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007;
d) przepisu art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26.01. 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007;
e) przepisu art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 - (Dz. U. UE. L 141.18), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzona różnica pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym w wyniku kontroli wyniosła 28,45 %, gdy w rzeczywistości została ona błędnie ustalona przez organ;
f) przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzona różnica pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym w wyniku kontroli wyniosła 20,10%, gdy w rzeczywistości została ona błędnie ustalona przez organ;
g) przepisu art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zebraniu i ocenie materiału dowodowego;
h) przepisu art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/04 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie doszło do skutecznego zgłoszenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa klęski w gospodarstwie rolnym skarżącego;
i) przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/04 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, poprzez uznanie przez organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo je uzasadnił.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Oceniając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zapadła ona po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r. o sygn. akt I SA/Sz 570/10, którym Sąd uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich za 2007 rok.
Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 139 Kpa. Jednocześnie wskazał, iż wyjątkowa dopuszczalność zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść odwołującego się wymaga wskazania w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w przepisie art. 139Kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie zrobił. Inna ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy nie może być uznana za rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Sąd podzielił zastrzeżenia W. D. co do potraktowania "rażącego naruszenia interesu społecznego" jako odrębnej przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony i ich uzasadnienie (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226), że "chodzi tu o decyzję stosowania norm materialnych (prawa administracyjnego), że zatem "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego". Organ administracji publicznej, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy wyda decyzję po rozpatrzeniu materiału dowodowego i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, kierując się przesłankami art. 138 i 139 Kpa.
Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Przez ocenę prawną, o której stanowi przepis art. 153 P.p.s.a, należy rozumieć osąd prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97 oraz z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX - TEMIDA nr 44392).
Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.
Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, LEX nr 304101).
Naruszenie zatem przez organy administracyjne postanowień powołanego wyżej art. 153 uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne. Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., ss. 153-158 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97, TEMIDA, maj 2001, nr 41916).
Ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r. ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, gdyż nie została wyłączona ani z powodu istotnej zmiany stanu prawnego, ani z powodu uchylenia powyższego wyroku. Stanowisko takie jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III SA 3377/00, LEX nr 54000; z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, Nr 9-10, s. 199).
Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił zarzuty skargi, co do naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji art. 153 P.p.s.a.
W ocenie Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie uwzględniły oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, co do możliwości zastosowania art. 139 Kpa.
Sąd wyraźnie stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy wyda decyzję po rozpatrzeniu materiału dowodowego i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, kierując się przesłankami art. 138 i 139 Kpa. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r. wyraźnie wskazał, iż inna ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy nie może być uznana za rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego.
Tymczasem organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę zignorował te wskazania. Na pierwszych 17 stronach decyzji organ wprost przepisał uchyloną przez Sąd decyzję a na kolejnych rozszerzył dotychczasową argumentację wbrew wskazaniom Sądu zawartym w Wyroku uchylającym poprzednią decyzję. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, że wzięcie pod uwagę przez organ pierwszej instancji powierzchni innych niż wskazane w raporcie z kontroli, wobec braku dowodów ( w ocenie organu odwoławczego), które w sposób nie budzący wątpliwości podważyłyby dane w nim wskazane stanowi rażące naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności zaś przepisu art. 50 ust. 3 w związku z art. 23 oraz art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
Organ odwoławczy, w celu uniknięcia nadmiernie długiego postępowania, w konsekwencji mogącego naruszać rażąco interes społeczny, wydał decyzję przy zastosowaniu art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jeszcze raz podkreślić należy, iż instytucja reformationis in peius zawarta w treści art. 139 Kpa należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony. "Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być zawsze poddawane niezwykle wnikliwej kontroli sądu. (...) W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w konstytucji. (...) W demokratycznym i praworządnym państwie administracja opiera wszelkie swe działania przede wszystkim na zasadzie praworządności. Gdyby zaś jej rygory miały zostać rozluźnione i zastąpione uprawnieniem do posługiwania się przez administrację zasadami komercjalizmu i fiskalizmu, prowadziłoby to wprost do zagrożenia podstawowych praw i wolności obywatelskich. Szczególnie zaś pojęcie «interesu społecznego» nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym. (...)Oznacza to między innymi, że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne dla strony musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa - podlega kontroli sądowej. (...)" (wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994, nr 9, poz. 111, z glosą M. Wierzbowskiego).
Ustanowienie powyższej zasady ma określone konsekwencje prawne a mianowicie oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przyjętych wyjątków.
Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone.
W postępowaniu w tych sprawach obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.
Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, iż jedynym dokumentem w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej jest raport z kontroli na miejscu. Żaden przepis w tym wskazane przez organ przepis art. 50 ust. 3 w związku z art. 23 oraz art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie ustanawia takiej reguły. Jest oczywiste, iż raport taki korzysta ze szczególnej mocy dowodowej jako dokument sporządzony przez uprawniony do tego podmiot jednak nie można wykluczyć istnienia innych dowodów wpływających na ustalenie takiej powierzchni.
Zarzuty skargi w tym zakresie i przytoczone w niej orzecznictwo Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Sąd zauważa, iż wykluczenie z prawa do płatności działek rolnych oznaczonych identyfikatorem WA, WB, WC, WD z powodu przekazania ich w dniu 5 marca 2008 r. Agencji Nieruchomości Rolnych, nie znajduje swojego uzasadnienia. Rację ma skarżący przytaczając obszerne orzecznictwo w tym zakresie(Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21.05.2009 r. sygn. akt III SA/Po 248/09, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/08, VIII SA/Wa 352/08, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22.12.2008 r. sygn. akt I SA/Bd 630/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28.01.2010 r. sygn. akt I SA/Sz 854/09 oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.12.2008 r. sygn. akt II GSK 559/08 i 585/08 i z dnia 10.03.2010 sygn. akt II GSK 446/09.), które Sąd w pełni akceptuje, iż na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie.
Reasumując przede wszystkim należy wskazać, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wydać decyzję nie naruszając art. 153 p.p.s.a. to znaczy winien uwzględnić wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r. to znaczy wyda decyzję po rozpatrzeniu materiału dowodowego i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, kierując się przesłankami art. 138 i 139 Kpa. W decyzji organ ma obowiązek uwzględnić wskazania zawarte w treści uzasadnienia niniejszego wyroku.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa procesowego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i dlatego podlega uchyleniu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności decyzji podjęto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 200 p.p.s.a.;