I SA/Sz 478/23

I SA/Sz 478/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Elżbieta Dziel /sprawozdawca/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GZ 337/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15gg ust. 1, 2, 7, 7a, 19, 20, 23, 23a; art. 31zo
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr SKO/CZ/503/2782/2023 w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr WUP.VIIB.605.1.2780.2023.DW-M; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz N. S. kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 lipca 2023 r., nr SKO/CZ/503/2782/2023, po rozpatrzeniu odwołania N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Szczecinie (dalej: "Spółka", "strona", "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (dalej: "Dyrektor WUP", "organ I instancji") z 2 czerwca 2023 r., nr WUP.VIIB.605.1.2780.2023.DW-M, w sprawie określenia wysokości przypadającej do zwrotu kwoty oraz orzeczeniu o obowiązku jej zwrotu.
Decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 15gg ust. 23, ust. 23a i ust. 28 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U.2021.2095 ze zm.; dalej: "uCOVID-19"), art. 60 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U.2022.1634 ze zm.), w następującym stanie sprawy.
W dniu 26 czerwca 2020 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: "FGŚP") na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Na rachunek bankowy strony, jako beneficjenta, zostały przekazane kwoty dofinansowania do wynagrodzenia dla 36 pracowników za miesiące czerwiec-sierpień 2020 r. Nastąpiło to w 3 transzach, tj.: [...] zł – 8 lipca 2020 r., [...] zł
– 31 lipca 2020 r., [...] zł – 31 sierpnia 2020 r.
W dniu 25 września 2020 r. Spółka złożyła "Formularz rozliczeniowy przyznanych środków na podstawie art. 15gg ustawy COVID-19" wraz z dokumentami rozliczeniowymi oraz dokonała zwrotu kwoty [...]zł.
Dyrektor WUP, po dokonaniu analizy dokumentów złożonych przez Spółkę, stwierdził, że nie wywiązała się ona z obowiązku, o którym mowa w art 15gg ust. 19
lub ust. 20 uCOVID-19, tj. nie złożyła prawidłowego rozliczenia otrzymanego dofinansowania, albowiem błędnie sporządzone zostały kalkulator rozliczeniowy oraz formularz rozliczeniowy – w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Pismem z 3 lutego 2023 r., doręczonym 6 lutego 2023 r., wezwano zatem Spółkę do uzupełnienia rozliczenia w terminie 30 dni. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z 6 lutego 2023 r. Spółka poinformowała, że złożyła wszystkie wymagane do rozliczenia finasowania dokumenty w dniu 25.09.2020 r. i dokonała zwrotu niewykorzystanych środków zgodnie z przedłożonym rozliczeniem.
Pismem z 9 maja 2023 r. Dyrektor WUP zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu całości dofinansowania, a następnie wydał decyzję z 2 czerwca 2023 r. nr WUP.VIIB.605.1.2780.2023.DW-M, którą określił stronie przypadającą do zwrotu kwotę [...]zł (w tym: należność główna w kwocie [...]zł i odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych w kwocie [...]zł), z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy oraz orzekł obowiązek zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami.
Pismem z 16 czerwca 2023 r. strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym: zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; zakwestionowała zasadność podjęcia decyzji na podstawie art. 15gg ust. 23a uCOVID-19, w sytuacji gdy w sprawie nie zaistniała sytuacja niespełnienia któregoś z obowiązków, o których mowa w art. 15gg ust. 19 lub 20 uCOVID-19; oraz wskazała na niezastosowanie przez organ I instancji art. 15gg ust. 7a uCOVID-19.
Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do uznania zasadności odwołania Spółki.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń oraz – powołując art. 15gg ust. 1, 9, 10, 11 i 13 uCOVID-19 – wyjaśnił, jak przebiega proces aplikowania i wypłaty dofinansowania z FGŚP. Organ przywołał także art. 15gg ust. 19, 20 i 21 oraz art. 15g ust. 17b uCoVID-19, wyjaśniając m.in., że zgodnie z nimi beneficjent, który otrzymał środki jest zobowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z FGŚP na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń, oraz że pomiot ten składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z FGŚP zgodnie z przeznaczeniem; 2) dokumenty potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż strona we wniosku o udzielenie pomocy oświadczyła: "nie zamierzam skorzystać ze zwolnień w opłacaniu składek ZUS, o których mowa w ustawie COVID-19", a także że "nie ubiegałem się i nie będę się ubiegać o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy".
Organ II instancji wskazał także, że w związku z tym, że ostatnia transza pomocy wpłynęła do strony 30 sierpnia 2020 r., była ona zobowiązana do rozliczenia w terminie do 30 września 2020 r. Z treści rozliczenia z 25 września 2020 r. wynika zaś, że Spółka otrzymała dofinansowanie w postaci zwolnienia z opłaty składek na ubezpieczenie społeczne za trzy miesiące 2020 r., tj. za kwiecień - maj - czerwiec w terminach 30 maja i 20 czerwca. W ocenie organu I instancji, strona otrzymała podwójne dofinansowanie w zakresie zwolnienia ze składek ZUS, co wykluczał art. 15gg ust. 7 uCOVID-19. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy". Kolegium zaznaczyło przy tym, że organ I instancji, powołując się na interpretację Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, stwierdza – aczkolwiek nie wynika to bezpośrednio z treści decyzji
z 2 czerwca 2023 r. a jedynie z pisma z 26 czerwca 2023 r., przy którym przesłane zostały akta sprawy – że przez te same tytuły należy rozumieć wynagrodzenie oraz składki na ubezpieczenie społeczne niezależnie od nazw miesięcy, za które są wypłacane, z maksymalnym limitem 3 miesięcy.
Organ II instancji za prawidłową uznał ww. wykładnię przepisu art. 15gg ust. 7 uCOVID-19. Wyjaśnił, że taki sposób rozumienia pojęcia "takich samych tytułów wypłat" – który implikuje niemożności łączenia wypłat np. z art. 15g z wypłatą z art. 15gg
uCOVID-19 w sytuacji skorzystania już przez przedsiębiorcę z pomocy na tych
samych pracowników przez okres 3 miesięcy – potwierdza wyrok WSA w Krakowie
z 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 384/21. Za wykładnią prezentowaną w ww. orzeczeniu przemawia również fakt dodania (z dniem 1 lipca 2021 r. na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw) w art. 15gg ust. 7a, w brzmieniu: "Przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot, o którym mowa w ust. 1, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników". Potwierdza to także uzasadnienie projektu do ustawy zmieniającej, zgodnie z którym: "Zmiany w zakresie art. 15g i art. 15gg ustawy mają na celu umożliwienie skorzystania ze środków pomocowych przez niektóre podmioty. Z przepisów w obowiązującym brzmieniu wynika, że przedsiębiorcom nie przysługuje możliwość uzyskania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od świadczeń przyznanych na podstawie obowiązujących regulacji, jeżeli w stosunku do tych samych pracowników nastąpiło zwolnienie z obowiązku opłacania składek (art. 31zo i nast. ) także w sytuacji, gdy zwolnienie i pobieranie świadczeń dotyczą różnych okresów czasowych. Wprowadzane modyfikacje eliminują ten problem i mają jednoznacznie proprzedsiębiorczy charakter. Zmiana ustawy polegająca na wprowadzeniu ust. 7a art. 15gg nie ma zatem charakteru doprecyzowującego, lecz ma przyznać przedsiębiorcom dodatkowe uprawnienia".
W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że interpretacja przedstawiona przez stronę nie znajduje oparcia w przepisach prawa, organ I instancji miał podstawy do wezwania strony do złożenia nowego rozliczenia, a niezastosowanie się do tego wezwania musiało skutkować wydaniem decyzji o określeniu kwoty uzyskanej pomocy do zwrotu. Jednocześnie, powody, dla których uznano rozliczenie za wadliwe, były znane stronie, która w toku postępowania odnosiła się merytorycznie do argumentów organu I instancji. Wobec tego decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.
Pismem z 16 sierpnia 2023 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. Obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:
1) art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie przez organy obu instancji zasady działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zasady informowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, a to ze względu na brak zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji, jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn uznania rozliczenia otrzymanych środków złożonego przez Spółkę w dniu 25 września 2020 r. za niepoprawne i tym samym uznania, że Spółka nie wywiązała się z obowiązku określonego w art. 15gg ust. 19 uCOVID-19, podczas gdy w ocenie Spółki rozliczenie jest zupełne, zostało sporządzone poprawnie, odpowiada wymaganiom uCOVID-19 i zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, które to stanowisko Spółka potwierdziła odmawiając Dyrektorowi WUP pismem z 27 lutego 2023 r. dokonania korekty rozliczenia, jako niezasadnej, a co za tym idzie działanie przez organ II instancji w sposób arbitralny i podrywający zaufanie do władzy publicznej, wskutek wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o zwrocie całości środków otrzymanych przez Spółkę bez wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich okoliczności, które w ocenie organu II instancji miałyby stanowić merytoryczną, a nie jedynie formalną, podstawę kierowanego wobec Spółki zarzutu naruszenia art. 19 i art. 20 uCOVID-19, skutkującego zdaniem organów obu instancji powstaniem obowiązku zwrotu środków;
2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonanie jego oceny sprzecznie z zasadą swobodnej oceny dowodów i przeprowadzenie tej oceny w sposób dowolny, który w efekcie prowadził do dokonania błędnego ustalenia, według którego rozliczenie otrzymanych środków, złożone przez Spółkę 25 września 2020 r., było jakoby niepoprawne, co miało się wyrażać w błędnym sporządzeniu kalkulatora rozliczeniowego w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, a także błędnym sporządzeniu formularza rozliczeniowego w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone rozpatrzenie i ocena całego materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, że złożone przez Spółkę rozliczenie jest zupełne, zostało sporządzone poprawnie, odpowiada wymaganiom uCOVID-19 i zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, a co za tym idzie skierowane przez Dyrektora WUP do Spółki na podstawie art. 15gg ust. 23a uCOVID-19 wezwanie do wykonania obowiązków określonych w art. 15gg ust. 19 i ust. 20 uCOVID-19 było bezpodstawne i nieuzasadnione, a zatem nie mogło w następstwie prowadzić do wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie zwrotu otrzymanych przez Spółkę środków, wobec czego decyzja ta winna była zostać w całości uchylona przez organ II instancji;
3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uzasadnienia faktycznego i bez uzasadnienia prawnego odnośnie do interpretacji art. 15gg ust. 7a uCOVID-19 przez organ II instancji, to jest zaniechanie wskazania faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a to ze względu na niewyjaśnienie odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej otrzymanych środków, które Spółka złożyła w dniu 25 września 2020 r., a także niewskazanie jakichkolwiek dowodów mających świadczyć przeciwko wiarygodności i mocy dowodowej tej dokumentacji, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia przez organ II instancji istnienia przesłanek skierowania do Spółki przez Dyrektora WUP wezwania na podstawie art. 15gg ust. 23a uCOVID-19 w sytuacji, gdy Spółka uprzednio uczyniła zadość obowiązkom określonym w art. 15gg ust. 19 i ust. 20 uCOVID-19, oraz ze względu na niewyjaśnienie wykładni przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 15gg ust. 7a uCOVID-19 dokonanej w niniejszej sprawie przez organ II instancji w sytuacji, gdy nie jest wiadomym z jakich przyczyn rozliczenie złożone przez Spółkę w dniu 25 września 2020 r. organ I instancji uznał za niepoprawne i w efekcie skierował do Spółki wezwanie na podstawie art. 15gg ust. 23a uCOVID-19, którego niewykonanie, wobec bezpodstawności i niezasadności przedmiotowego wezwania, nie mogło stanowić rzeczywistej podstawy prawnej powstania obowiązku zwrotu środków przez Spółkę;
4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15gg ust. 23a uCOVID-19, poprzez uznanie, że skierowane do Spółki przez Dyrektora WUP wezwanie do wykonania obowiązków określonych w art. 15gg ust. 19 i ust. 20 uCOVID-19 w dodatkowym terminie ich wykonania nie było bezpodstawne i nieuzasadnione, podczas gdy Spółka czyniąc zadość wskazanym obowiązkom złożyła rozliczenie otrzymanych środków w dniu 25 września 2020 r., a rozliczenie to było zupełne, zostało sporządzone poprawnie, odpowiada wymaganiom uCOVID-19 i zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, a co za tym idzie brak było przesłanek uprawniających do wzywania Spółki do ponownego wykonania tych samych obowiązków, wobec czego Dyrektor Wojewódzkiego WUP kierując przedmiotowe wezwanie działał z naruszeniem zasady praworządności, gdyż wezwanie to zostało skierowane bez podstawy prawnej.
2. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, mający wpływ na jej treść, poprzez błędne ustalenie, że rozliczenie otrzymanych środków, złożone przez Spółkę w dniu 25 września 2020 r., było jakoby niepoprawne, co miało się wyrażać w błędnym sporządzeniu kalkulatora rozliczeniowego w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, a także błędnym sporządzeniu formularza rozliczeniowego w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, podczas gdy przedmiotowe rozliczenie jest zupełne, zostało sporządzone poprawnie, odpowiada wymaganiom uCOVID-19 i zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, a co za tym idzie wpływ wskazanego błędu w ustaleniach faktycznych na treść zaskarżonej decyzji polega na tym, że niesłuszne uznanie rozliczenia złożonego przez Spółkę w dniu 25 września 2020 r. za niepoprawne skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji o zwrocie środków, pomimo to, iż wezwanie do wykonania obowiązków określonych w art. 15gg ust. 19 i ust. 20 uCOVID-19, skierowane przez Dyrektora WUP do Spółki na podstawie art. 15gg ust. 23a uCOVID-19, było bezpodstawne i nieuzasadnione, wobec czego niewykonanie przez Spółkę tego wezwania nie mogło prowadzić do wydania przez organ I instancji decyzji o zwrocie środków i co za tym idzie decyzja ta winna była zostać uchylona w całości przez organ II instancji.
3. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, mający wpływ na jej treść, poprzez błędne ustalenie, że Spółka korzystała z pomocy w formie dofinansowania części wynagrodzeń pracowników oraz składek od tych wynagrodzeń, o której mowa w art. 15gg ust. 1 uCOVID-19, za miesiące czerwiec-sierpień 2020 r. oraz z pomocy w formie zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, o której mowa w art. 31zo ust. 1 uCOVID-19 jakoby za miesiące kwiecień-czerwiec 2020 r., a zatem rzekomo uzyskała pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy, a co za tym idzie, że zaistnieć miały okoliczności określne w art. 15gg ust. 7 uCOVID-19, podczas gdy Spółka rzeczywiście korzystała z pomocy w formie zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne pracowników za miesiące marzec-maj 2020 r., a zatem zaistniały okoliczności określone w art. 15gg ust. 7a uCOVID-19.
4. Obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 15gg ust. 7a uCOVID-19, wyrażającą się w jego niezastosowaniu, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem przepisu art. 15gg ust. 7 uCOVID-19 – który wyłącza możliwość otrzymania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pomocy, o której mowa w art. 15gg ust. 1 uCOVID-19 w przypadku, jeśli ubiegający się o tę pomoc uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy – nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, a zatem do pomocy, o której mowa w art. 31zo ust. 1 uCOVID-19, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które ubiegający się o pomoc, o której mowa w art. 15gg ust. 1 uCOVID-19, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:
1) przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 czerwca 2020 r. o znaku [...], decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 czerwca 2020 r. o znaku [...], decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2020 r. o znaku [...] - na okoliczność okresu, w którym Spółka rzeczywiście korzystała z pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne pracowników na podstawie art. 31zo ust. 1 uCOVID-19, to jest korzystania przez Spółkę z tej formy pomocy w marcu 2020 r., kwietniu 2020 r. i maju 2020 r.;
2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania w I instancji w całości.
W uzasadnieniu uszczegółowiono stawiane zarzuty i argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując argumenty zmierzające do wykazania niezasadności skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
We wniesionej do sądu skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Z uwagi na to, że zakres zastosowania przepisów postępowania przez organy w rozpoznawanej sprawie został zdeterminowany przez wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 7 uCOVID-19 rozważania w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od analizy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie był art. 15gg uCOVID-19.
Zgodnie z art. 15gg ust. 1 uCOVID-19 podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych:
1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub
2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub
3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.
Stosownie do art. 15gg ust. 2 uCOVID-19 podmiotom, o których mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1.
Przepis art. 15gg ust. 7 uCOVID-19 stanowi, że podmiot może otrzymać dofinansowanie z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.
Ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1192), w art. 1 pkt 2 dodano art. 15gg ust. 7a , zgodnie z którym przepisu art. 7 tej ustawy nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, do wniosków, o których mowa
w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepis art. 15gg ust. 7a ustawy COVID-19
w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
W rozpoznawanej sprawie wniosek strony został rozpatrzony przed wejściem w życie przywołanej powyżej nowelizacji, zatem nie może być wątpliwości co do tego, że zastosowanie znajdują przepisy sprzed tejże zmiany.
Zgodnie z art. 15gg ust. 19 uCOVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z FGŚP na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń.
Stosownie do art. 15gg ust. 20 uCOVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności:
1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z FGŚP zgodnie z przeznaczeniem;
2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku.
Z kolei art. 15gg ust. 23a uCOVID-19 stanowi, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie.
Przepis ten stosuje się do kontrolowanej sprawy na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2317).
Z kolei na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy zmieniającej stosuje się do zwrotu świadczeń art. 15gg ust. 23 uCOVID-19 w brzmieniu nadanych ustawą zmieniającą. Przepis art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 w tym brzmieniu stanowi, że podmiot, który nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że beneficjent był zobowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z FGŚP na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń, czyli do 30 września 2020 r. (okres pobierania świadczeń zakończył się bowiem 31 sierpnia 2021 r.).
Poza sporem pozostaje, że na wezwanie organu I instancji z dnia 3 lutego 2023 r. do przedłożenia wymaganych dokumentów, o których mowa w art.15gg ust. 19 lub 20 uCOVID-19 tj.:
- wykazu pracowników na dzień złożenia wniosku,
- formularza rozliczeniowego,
- wykazu pracowników pozwalającego na rozliczenie otrzymanej pomocy,
- dokumentów potwierdzających przelewy wynagrodzeń pracowników, bądź obiór wypłaty za każdy miesiąc otrzymanego wsparcia, zbiorcze potwierdzenie dokonania przelewu z tytułu kładek ZUS za każdy miesiąc otrzymania wsparcia na kwotę nie mniejszą niż wartość składek ZUS finansowanych w ramach wniosku,
- zbiorcze potwierdzenie dokonania przelewu na podatek dochodowy od osób fizycznych za każdy miesiąc otrzymania wsparcia,
- oświadczenie dotyczące RODO,
strona przesłała podpisaną klauzulę informacyjną RODO i jednocześnie poinformowała, że złożyła wszystkie wymagane dokumenty do rozliczenia dofinasowania w dniu 25.09.2020 r.
Jak wynika natomiast z uzasadnień decyzji organów obu instancji, zdaniem organów nie zostały przesłane wszystkie żądane dokumenty.
Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że błędnie sporządzony został kalkulator rozliczeniowy w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne a także że błędnie sporządzono formularz rozliczeniowy w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
Organ odwoławczy natomiast wskazał, że wezwanie z 3 lutego 2020 r. nie zostało wykonane.
Zdaniem sądu, z uwagi na odmienne stanowiska stron – strony skarżącej, która kwestionuje ustalenia organów odnośnie braku spełnienia warunków związanych z rozliczeniem dofinansowania oraz organów orzekających, odnośnie braku kompletnej dokumentacji, niezbędnej dla dokonania takiego rozliczenia, brak rzetelnych ustaleń, odwołujących się do konkretnych warunków, wynikających z przepisów ustawy, ich analizy i oceny w uzasadnieniach decyzji obu organów skutkuje w istocie brakiem możliwości dokonania przez sąd pełnej merytorycznej kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć.
Stosownie do art. 15gg ust. 20 uCOVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z FGŚP zgodnie
z przeznaczeniem; 2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku.
Organy obu instancji zarzucając stronie skarżącej brak złożenia kompletnej dokumentacji, nie wyjaśniły, jakie konkretnie dokumenty strona złożyła do organu, jak
i nie wyjaśniły szczegółowo, o jakie dokumenty ani w jaki sposób należało uzupełnić rozliczenie, odwołując się do konkretnych przepisów, z których wynikają obowiązki dla podmiotu korzystającego z dofinansowania, np. obowiązek przedłożenia kalkulatora rozliczeniowego, czy wykazu pracowników.
Zdaniem sądu organy obu instancji w postępowaniu nie zastosowały się do założeń zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 kpa, stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można bowiem uznać za prawidłowe postępowania organów polegającego na tym, że w sytuacji, gdy lektura pisma strony z dnia 27 lutego 2023 r. prowadzi do wniosku, że strona w istocie odniosła się do przedstawionej przez organ w skierowanym do niej wezwaniu z dnia 3 lutego 2023 r. wykładni przepisu art. 15 gg ust. 7 uCOVID-19 sprowadzającej się do takiego rozumienia przepisu, że podmiot, który uzyskał pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników ale za inne miesiące nie może otrzymać dofinasowania dotyczącego takich samych świadczeń za inne miesiące, organ w decyzji wskazuje, że "beneficjent pismem z dnia 27.02.2023 r. odmówił złożenia korekty rozliczenia". Organ drugiej instancji natomiast wskazał w uzasadnieniu decyzji, że: "Beneficjent odmówił wykonania czynności pismem z dnia 27.02.2023 r."
Samo użycie stwierdzeń, że beneficjent: "odmówił wykonania czynności", czy stwierdzenie , że beneficjent: "przysłał tylko cześć dokumentów", bez jakiegokolwiek odniesienia się do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, bez szczegółowej analizy, bez wskazania jakich konkretnie wymogów wynikających z przepisów skarżący nie wypełnił, narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., i uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli podjętych rozstrzygnięć. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji koncentrował się na tym, że w jego ocenie beneficjent nie złożył poprawnego rozliczenia otrzymanego dofinasowania, natomiast organ drugiej instancji uznając za niesporną okoliczność uzyskania przez beneficjenta dofinasowania w postaci zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za trzy miesiące 2020 r. tj. za kwiecień, maj i czerwiec przestawił interpretację art. 15 gg ust. 7 uCOVID-19, z której wynika, że uzyskanie dofinasowania do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wpłat następuje także w sytuacji, gdy uzyskane świadczenie dotyczyło różnych miesięcy.
Z uzasadnień rozstrzygnięć organów można zatem wysnuć wiosek, że organy pozyskując informację o skorzystaniu przez skarżącą na podstawie art. 31zo uCOVID-19 ze zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS w terminach: 30 maja 2020 r. i 20 czerwca 2020 r. uznały, że skarżąca we wniosku z 26 czerwca 2020 r. złożyła nieprawdziwe oświadczenie w pkt 7 ppkt 6; nie powinna zatem wnioskować o środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, a wnioskując o nie naruszyła art. 15gg ust. 23a uCOVID-19
Niezależnie od tego, na co wskazywała skarżąca tj. że okres finansowania nie pokrywa się ze zwolnieniem z ZUS, gdyż zwolnienie ze składek ZUS obejmowało okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., a finansowanie przyznane było za okres od czerwca 2020 r. do sierpnia 2021 r., zdaniem organu, w ramach przywołanych przepisów dofinansowanie za tych samych pracowników i na podstawie takich samych tytułów jest możliwe maksymalnie za 3 miesiące.
Jak stanowi przepis art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 podmiot może otrzymać dofinansowanie z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.
W kontrolowanej sprawie wniosek obejmował dofinansowanie do wynagrodzeń dla pracowników za czerwiec 2020 r., lipiec 2020 r. i sierpień 2020 r. oraz środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza tym, że organ wskazuje na inny, niż strona skarżąca okres przyznania pomocy w postaci zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS, choć poza sporem pozostaje, ze skarżący uzyskali zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników za okres wcześniejszy niż okres, za który otrzymali dofinansowanie
z FGŚP, brak ustalenia, czy uzyskana przez stronę skarżącą ww. pomoc dotyczy tych samych pracowników, czego wymaga ww. przepis.
Ponadto, organ w istocie nie uzasadnił przyjętego przez siebie stanowiska , że uzyskane przez stronę skarżącą na podstawie art. 31zo uCOVID-19 zwolnienie w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS, wykluczało możliwości uzyskania świadczenia na podstawie innych regulacji (innej podstawy prawnej, innego tytułu wypłaty) w stosunku do tych samych pracowników, lecz w innych okresach, tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie.
Samo przywołanie w uzasadnieniu decyzji wyroku sądu administracyjnego wydanego w innej sprawie oraz uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, nie spełnia wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W szczególności, że dokonana przez ustawodawcę zmiana przepisów ustawy, polegająca na dodaniu przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1192) art. 15gg ust. 7a z którego wynika, że przepisu art. 7 tej ustawy nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, wskazuje na konieczność rozważenia, czy w istocie w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19. Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę prawidłowa wykładnia przepisu art. 15 gg ust. 1 uCOVID-19 powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten zakazuje wielokrotnego dofinansowywania wyłącznie tych samych świadczeń ponoszonych przez przedsiębiorców w związku z zatrudnianiem pracowników ze środków publicznych. Pojęcie "świadczeń (...) w zakresie takich samych tytułów wypłat" należy interpretować alogicznie jak pojęcie: "takie same tytuły" użyte w art. 15g ust. 18 uCOVID-19 i z podobnym założeniem funkcjonalnym jak pojęcie "te same koszty" użyte w art. 15zzb ust. 12 uCOVID-19, czyli uznawać, że obejmują one jednocześnie trzy elementy: tożsamy przedmiot, podmiot i okres konkretnego wniosku, na podstawie którego uzyskano dofinasowanie.
Na powyższy sposób rozumienia tych pojęć wskazywał NSA w wyrokach (por. wyrok z dnia 2 marca 2022 r. o sygn. akt I GSK 21/22, wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 28/22, wyrok z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 284/22, wyrok z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 251/22, wyrok z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 284/22, wyrok z dnia 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt I GSK 105/22).
Uznać zatem należy, że w odniesieniu do pracowników objętych wnioskiem skarżąca nie uzyskała pomocy w zakresie takich samych tytułów skoro uprzednio uzyskane wsparcie dotyczyło innych miesięcy. Nie można tym samym skutecznie obronić sformułowanej przez organ odwoławczy tezy o otrzymaniu przez skarżącą podwójnego dofinasowania.
Podsumowując, w ocenie sądu, organy w nie przeprowadziły prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 k.p.a i art 11 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ drugiej instancji przyjął błędną wykładnię przepisu art. 15gg ust. 7 uCOVID-19, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem tego przepisu
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione rozważania, które stanowią wskazanie do dalszego postępowania, w szczególności przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a i zastosuje przedstawioną powyżej wykładnię art. 15gg ust. 7 uCOVID-19.
Zawarty w skardze wniosek dowodowy podlegał oddaleniu – gdyż okoliczność, na jaką został tj. okresu korzystania przez skarżącą ze zwolnienia w opłacaniu składek pozostawała poza sporem. Stosownie natomiast do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c i art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).