I SA/SZ 476/23

I SA/Sz 476/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2023 r. nr 9016-2023-000694-65120 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia 5 maja 2023 r. nr 0314-2023-002439; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Ś. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ I instancji) z 5 maja 2023 r. nr 0314-2023-002439 w sprawie przyznania T. K. (rolnik, skarżący) płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – k.p.a.) w związku z art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm. – ustawa PROW), a także § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364 ze zm. – rozporządzenie ONW), art. 38, art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm. – rozporządzenie 640/2014), art, 97 i 99 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Skarżący wniósł o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. We wniosku zadeklarował do płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo - turystycznych) działki rolne o łącznej powierzchni 35,94 ha.
10 grudnia 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wpłynął raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności numer [...]. Zgodnie z raportem w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w dniu 2 grudnia 2022 r., podczas której zastosowano kod GR5, co oznacza, że stwierdzono niezgodności w zakresie przestrzegania norm i/lub wymogów wzajemnej zgodności lub wpisano przynajmniej jeden z kodów oznaczonych symbolem DR.
12 stycznia 2023 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wpłynął raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni numer [...]. Zgodnie z raportem w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w dniach 29-30 lipca 2022 r., podczas której zastosowano kod GR5, co oznacza, że wystąpiły kody pokontrolne w odniesieniu do co najmniej jednej działki rolnej (wpisano przynajmniej jeden z kodów oznaczonych symbolem DR) oraz kod GR13, który mówi, że o wystąpieniu kodów pokontrolnych w odniesieniu do co najmniej jednego elementu EFA.
Organ I instancji wydał ww. decyzję z 5 maja 2023 r., w której uwzględnił wyniki obu kontroli i nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 15% .
Rozpatrując wniesione przez rolnika odwołanie, organ przytoczył najpierw brzmienie § 2, § 3 ust. 2, 4 i 6, § 4, § 5 ust. 1aa rozporządzenia ONW, art. 38 rozporządzenia 640/2014.
Organ stwierdził, że w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona kontrola 2 grudnia 2022 r., czego dowodem jest raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnie zgodności nr [...]. Podczas kontroli gospodarstwa stwierdzono niezgodności w obszarze I - środowisko, zmiana klimatu, utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej - woda z wymogami wynikającymi z SMR nr 1, o których mowa w załączniku II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013:
- WPD.1.35.1 - stwierdzono brak obliczeń maksymalnych dawek azotu lub niekompletność tych obliczeń;
- WPD.1.36.1 - stwierdzono, że rolnik, nie prowadzi ewidencji zabiegów związanych z nawożeniem azotem lub że jest ona niekompletna;
- WPD.1.37.1 - stwierdzono, że rolnik, nie przechowywał ewidencji zabiegów, o której mowa w wierszu dotyczącym naruszenia nr 36, przez okres 3 lat od dnia zakończenia nawożenia wykonanego na podstawie posiadanego planu nawożenia azotem albo obliczeń maksymalnych dawek azotu;
- WPD.1.38.1 - stwierdzono, że rolnik, nie przechowywał planu nawożenia azotem lub obliczeń maksymalnych dawek azotu przez okres 3 lat od dnia zakończenia nawożenia wykonanego na podstawie posiadanego planu nawożenia azotem albo obliczeń maksymalnych dawek azotu.
Następnie organ przytoczył brzmienie art. 97 i art. 99 rozporządzenia 1306/2013. Organ podkreślił, że w przypadku niezgodności wynikającej z zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie może przekraczać 5%, a w przypadku powtarzalności – 15% oraz że zgodnie z raportem z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności numer 9016-00000004041/22 ocena wagi wykrytych niezgodności w gospodarstwie rolnika wynosi: zasięg 3%, dotkliwość- 5%, trwałość- 5%.
Ponadto organ stwierdził, że ustalenie procentowej obniżki kwoty płatności, zgodnie z art. 38 rozporządzenia 640/2014, dokonywane jest w oparciu o ocenę wagi stwierdzonej niezgodności w zakresie takich kryteriów jak: dotkliwość, zasięg, trwałość oraz powtarzalność i wskazał, co oznaczają te terminy.
Organ ocenił, że organ I instancji, biorąc pod uwagę wyniki kontroli oraz zapisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. poz. 743 ze zm. – rozporządzenie z 13 maja 2015 r.) i art. 39 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06,2014 r., str. 48, ze zm.), określił procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 15% i przedstawił wyliczenie zmniejszenia: [...] zł (początkowa kwota płatności) x 15 % (procent sankcji w zakresie wzajemnej zgodności) = [...] zł. Organ wyliczył również przyznaną kwotę płatności: [...] zł- [...] zł = [...] zł.
Organ nie uwzględnił wyjaśnień rolnika dotyczących trudnej sytuacji życiowej i problemów zdrowotnych.
Rolnik zaskarżył powyższą decyzję organu. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Według skarżącego decyzja organu jest dla niego krzywdząca, a orzeczona kara "drakońska i niewspółmierna w stosunku do przewinienia". Dodatkowo skarżący znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i osobistej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W pismach z 12 listopada 2023 r. i 18 stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał i rozwinął swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie sąd doszedł do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wady, które uniemożliwiają jej merytoryczną kontrolę przez sąd.
Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., który na podstawie art. 4 ustawy PROW miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W piśmiennictwie podkreśla się, że uzasadnienie decyzji: spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; daje podstawę kontroli poprawności decyzji; może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Niezbędnym elementem tego elementu uzasadnienia decyzji jest przy tym m.in. kwalifikacja faktów sprawy, która zakłada dokonanie operacji subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowany przepis prawa materialnego. Przesłanką kwalifikacji jest dostatecznie precyzyjne ustalenie znaczenia powołanego przepisu; wyznaczenie konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione, gdy istnieją dyrektywy wyboru konsekwencji, których użycie się kwestionuje, lub też gdy neguje się zasadność ocen, jakie zostały dokonane i które rzutują na to, jakie konsekwencje się orzeka; rozumowania, którymi posługuje się podmiot wydający decyzję, kiedy rozważa się ich prawidłowość; oceny, dokonywane przez podmiot wydający decyzje wówczas, gdy uważa się, że nie są one trafne w danym przypadku (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 107).
W ocenie Sądu z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dociec, na jakich konkretnie podstawach prawnych oparł się organ, wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Organ co prawda opisuje stan faktyczny sprawy, jak również wymienia rozmaite przepisy prawa dotyczące przyznawania płatności, stosowania kar administracyjnych i zasad ustalania procentowego zmniejszenia kwot płatności, jednak brak jest w uzasadnieniu decyzji wspomnianej wyżej subsumpcji, tj. powiązania ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy z konkretnymi przepisami prawa i przedstawienia rozumowania organu, który doprowadził go do zmniejszenia kwoty płatności o konkretną wysokość (15%). Ostatecznie z zaskarżonej decyzji wynika, że w gospodarstwie rolnika stwierdzono wymienione w decyzji niezgodności, że zgodnie z raportem z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności numer [...] ocena wagi wykrytych niezgodności w gospodarstwie rolnika wynosi: zasięg 3%, dotkliwość- 5%, trwałość- 5% i w związku z tym organ I instancji prawidłowo określił procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 15%, biorąc pod uwagę wyniki kontroli oraz zapisy rozporządzenia z 13 maja 2015 r. i art. 39 rozporządzenia 640/2014. Organ nie wskazał przy tym konkretnych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów, które maja przesądzać o zmniejszeniu kwoty płatności w danej wysokości na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w przypadku rozporządzenia z 13 maja 2015 r. nie wskazał jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego, która miała znaleźć zastosowanie w sprawie.
Powyższe rzutuje nie tylko na niespełnianie przez uzasadnienie zaskarżonej decyzji funkcji przekonywania, ale i w ogóle na niemożliwość merytorycznej kontroli decyzji w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ procentowej wielkości zmniejszenia kwoty płatności w wysokości 15%. W istocie organ nie wyjaśnia, które konkretnie przepisy prawa i dlaczego skutkują koniecznością zmniejszenia płatności o wskazaną kwotę na tle przedstawionego stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie, w przypadku sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego, organ stwierdza, że nie może jej uwzględnić, ponieważ wydaje decyzję "tylko w przypadkach określonych we właściwych przepisach".
Mając na uwadze powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na okoliczność, że wymienione wady uzasadnienia decyzji dotyczą również decyzji organu I instancji, sąd uchylił i tę decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postepowaniu organy zastosują się do powyższych wskazań sądu i wydadzą rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie będzie poddawało się merytorycznej kontroli sądu w zakresie ewentualnego określenia procentowej wielkości zmniejszenia kwoty płatności przysługującej skarżącemu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Obejmują one uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.