I SA/Sz 458/23

I SA/Sz 458/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Marzena Kowalewska /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art.4 ust.1, art.5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2023 r. nr LII/350/2023 w przedmiocie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu 16 stycznia 2023 r. Rada Miejska w B. (dalej też "organ" lub "rada") podjęła uchwałę nr LII/350/2023 w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 23 stycznia 2023 r. ( Dz. Urz. Woj. Zach. z 2023 r. poz. 599).
Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w S. (dalej "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
- art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zw. dalej: " u.o.a.n."), poprzez zawarcie w § 4 uchwały postanowień, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne,
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 40 ze zm. - dalej "u.s.g."). Adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Uchwała reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Tym samym, ustalenie w treści uchwały regulacji sprzecznych z prawem, skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.
Prokurator wskazał, że w treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określa termin dłuższy. Powyższe nie zmienia faktu, iż data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd.
Zdaniem Prokuratora, analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem albowiem zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, iż akt wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia oraz oznaczoną datą dzienną 1 marca 2023 r. Takie określenie dat wejścia w życie jest wadliwe. Niniejsze sformułowanie oznacza, iż można mieć wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, czyli z dniem 7 lutego 2023 r., czy też z dniem 1 marca 2023 r. Organ administracyjny winien posługiwać się jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie". Dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r." spowodowało, iż przepis ten jest niezrozumiały, albowiem wyznacza dwie różne daty. Adresaci uchwały nie wiedzą czy przepisy będą ich obowiązywać od daty wejścia w życie czy od daty nabrania mocy obowiązującej.
Prokurator odnosząc się do "Zasad techniki prawodawczej" wskazał, że przepisy uchwały winny być precyzyjne i sformułowane tak, aby nie nasuwały wątpliwości.
W ocenie Skarżącego, kwestionowane powyżej przepisy uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter ich naruszenia uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w całości, co skutkować winno jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prokurator odwołał się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, iż w dniu 7 września 2023 r. zostanie podjęta uchwała w sprawie zmiany ww. uchwały w zakresie § 4.
Następnie pismem z dnia 12 września 2023 r. organ poinformował, iż w dniu 7 września 2023 r. została podjęta uchwała nr LX/397/2023 Rady Miejskiej w B. z dnia 7 września 2023 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w zakresie zmiany § 4 uchwały, poprzez zastąpienie go zapisem: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego".
W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały organ uznał sprawę za załatwioną. W załączeniu przesłał uchwałę w aktualnie obowiązującym kształcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, kontrola ta obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny.
Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).
Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a.
Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.
Odnosząc się do meritum badanej sprawy Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice (zakres) badanej sprawy wyznaczył w niniejszej sprawie Prokurator, zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 16 stycznia 2023 r. nr LII/350/2023 w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 23 stycznia 2023 r. ( Dz. Urz. Woj. Zach. z 2023 r. poz. 599 ). Zarzuty Prokuratora nie dotyczą jednak całej uchwały, a jedynie jej § 4 stanowiącego, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r."
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. poprzez zawarcie w § 4 uchwały postanowienia, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne.
Z powyższym zarzutem Sąd w pełni się zgadza, nie mając wątpliwości, iż jest to zapis wewnętrznie sprzeczny, nie pozwalający na ustalenie kiedy tak naprawdę powyższa uchwała wchodzi w życie.
Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 23 stycznia 2023 r.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zdaniem Sądu sformułowanie § 4 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 23 stycznia 2023 r. oznacza, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 6 lutego 2023 r., czy też z dniem 1 marca 2023 r. Jak wynika bowiem z przywołanego przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 4 zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej u.o.a.n, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 4 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie bez znaczenia dla wydania niniejszego wyroku jest wskazana przez organ w piśmie procesowym informacja, iż w dniu 7 września 2023 r. została podjęta uchwała nr LX/397/2023 Rady Miejskiej w B. w sprawie zmiany uchwały w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w zakresie zmiany § 4 uchwały, poprzez zastąpienie go zapisem: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego". Jak wskazuje się bowiem powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym Sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia jej z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).
Tym samym nowa uchwała Rady Miejskiej w B. podjęta w dniu 7 września 2023 r. nr LX/397/2023, na którą wskazuje organ - w sprawie zmiany uchwały w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w zakresie zmiany § 4 uchwały, poprzez zastąpienie go zapisem: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego" – odniesie skutek dopiero po 14 dniach od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Tymczasem co do okresu poprzedzającego jej wejście w życie istniał stan niepewności który należało usunąć.
Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I rozstrzygnięcia.
Natomiast w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie § 4 uchwały, mimo, że Prokurator żądał stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Prokurator nie podniósł jednak żadnych zarzutów pod adresem pozostałych zapisów uchwały, a Sąd w tym zakresie również nie dostrzegł nieprawidłowości.
Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.