I SA/Sz 418/24

I SA/Sz 418/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Elżbieta Dziel /przewodniczący sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust.1 pkt.1 i 2, art.35
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi C. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: organem odwoławczym, organem II instancji) zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z [...] maja 2024 r. znak SKO/WA/[...] uchyliło decyzję Starosty [...] (zwanego dalej: starostą, organem I instancji) z [...] stycznia 2024 r., znak [...] oraz określiło C. [...] " [...]" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (zwanej dalej: spółką, stroną, skarżącą) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi od zaległości podatkowych od dnia przekazania raty dotacji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Starosta decyzją z [...] stycznia 2024 r. w punkcie 1. określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Szkołę Policealną [...] "[...]" w [...] (zwaną dalej: szkołą) w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi od zaległości podatkowych od dnia przekazania raty dotacji z budżetu Powiatu [...] (zwanego dalej: powiatem), tj.: od kwoty [...]zł od 28 kwietnia 2021 r. do dnia zapłaty; od kwoty [...]zł od 27 maja 2021 r. do dnia zapłaty; od kwoty [...]zł od 28 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty; od kwoty [...]zł od 28 lipca 2021 r. do dnia zapłaty; od kwoty [...]zł od 28 października 2021 r. do dnia zapłaty; od kwoty [...]zł od 26 listopada 2021 r. do dnia zapłaty; od kwoty [...]zł od 15 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty. W punkcie 2. nakazał spółce zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami określonymi w punkcie 1. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Postanowieniem z 9 lutego 2024 r. starosta sprostował oczywistą omyłkę dotyczącą oznaczenia w decyzji w punkcie 2. terminu zwrotu dotacji, wskazując, że zamiast oznaczenia: "14 dni" od dnia doręczenia decyzji, powinno być: "15 dni" od dnia doręczenia decyzji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez stronę w drodze zażalenia.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ I instancji wskazał, że spółka w celu prowadzenia ww. szkoły otrzymała z budżetu powiatu dotację podmiotową w roku 2021 w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na działalność oświatową
szkoły – [...] zł; z tytułu uzyskania przez uczniów dyplomów potwierdzających kwalifikacje – [...] zł, zaznaczając, że spółka jest organem prowadzącym
ww. szkołę (wpis do ewidencji działalności oświatowej z 9 kwietnia 2015 r.). W dniu
10 stycznia 2022 r. organ prowadzący szkołę przekazał roczne rozliczenie dotacji za rok 2021, a następnie 2 lutego 2022 r., przedłożył korektę rocznego rozliczenia, w którym wykazał: faktyczną liczbę uczniów szkoły w poszczególnych miesiącach; informację o otrzymanych dotacjach w łącznej wysokości [...] zł; informację
o wykorzystanych dotacjach w łącznej wysokości [...] zł; informację o kwocie podlegającej zwrotowi w wysokości [...] zł. Organ prowadzący szkołę 31 stycznia 2022 r. zwrócił na rachunek starostwa kwotę [...]zł.
Organ I instancji zaznaczył, że w terminie od 18 maja 2022 r. do 31 stycznia
2023 r. przeprowadzono kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeznaczonych na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej na wydatki bieżące w 2021 roku. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół. Na podstawie przeprowadzonych czynności stwierdzono, że kwota [...]zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, zaś kwota [...]zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem z tytułu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wysokości [...] zł oraz z tytułu premii w wysokości [...] zł. Organ I instancji zaznaczył, że 19 maja 2022 r. spółka dokonała wpłaty kwoty [...]zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i w piśmie (data wpływu do starostwa: 24 maja 2023 r.) wniosła o zmianę wystąpienia pokontrolnego, argumentując, że tak ekwiwalent za urlop, jak i premie mieszczą się w dyspozycji art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Organ nie znalazł podstaw do zmiany wystąpienia i udzielił odpowiedzi w piśmie z 26 maja 2023 r. Na wystąpienie pokontrolne strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który odrzucił skargę postanowieniem z 12 lipca 2023r, sygn. akt I SA/Sz 345/23.
Po wszczęciu z urzędu oraz przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i za niewłaściwie rozliczone oraz wykorzystane uznał wydatki poniesione z dotacji dla ww. szkoły na wypłatę ekwiwalentu za urlop w powyżej wskazanej wysokości, sfinansowanego z dotacji
z rozdziału 80116 (szkoły policealne). Jak ustalił organ z dotacji przyznanej tej szkole wypłacono ekwiwalent za urlop dla trzech osób. Organ wskazał, że podstawowymi dokumentami potwierdzającymi wypłatę ekwiwalentu za urlop były karty wynagrodzeń pracowników, umowy o pracę i świadectwa pracy oraz dokumentacja pochodna będąca następstwem rozliczenia i wypłacenia wynagrodzeń, tj. deklaracje ZUS, deklaracje podatkowe oraz wyciągi bankowe. Szczegółowe zestawienie dokumentacji wraz z pozycją akt postępowania stanowiącej podstawę rozliczenia ekwiwalentu za urlop organ I instancji przedstawił w tabeli nr 2 w decyzji. Jednocześnie organ zauważył, że kwoty dotyczące wypłaconego wynagrodzenia wynikającego z części C pkt 1 rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji za rok 2021 - korekta zostały wykazane w wartości netto naliczonego wynagrodzenia z uwzględnieniem stosowanego wskaźnika przychodowego zaprezentowanego w Tabeli nr 1. Natomiast źródłowe dokumenty, tj.: umowy o pracę, imienne karty wynagrodzeń pracowników oraz raporty ZUS P RCA wymienione w tabeli nr 2 zawierają wartości brutto i są dokumentami wspólnymi dla szkół, dla których spółka jest organem prowadzącym. W celu potwierdzenia, że kwoty wynagrodzeń ujęte w rozliczeniu dotacji zawierają ekwiwalent za urlop dokonano ich rozliczenia z uwzględnieniem metod stosowanych przez organ prowadzący. Wyniki rozliczenia organ przedstawił w tabeli nr 3; rozliczenie wynagrodzeń pracowników, którym wypłacono ekwiwalent zawarł w tabeli nr 4; imienne zestawienie wypłaconych kwot
z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla pracowników sfinansowanych z dotacji dla szkoły podał w tabeli nr 5; zbiorcze zestawienie wydatków z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla pracowników sfinansowanych z dotacji ze wskazaniem terminu ich zapłaty ujął w tabeli nr 6.
Starosta negując - na gruncie art. 35 ustawy z dnia 27 października
2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm. - dalej zwana: u.f.z.o) - możliwość sfinansowania z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wskazał, że ekwiwalent ten nie jest składnikiem wynagrodzenia, ale dodatkowym świadczeniem związanym ze stosunkiem pracy. Poza tym, nie występuje związek tego rodzaju wydatku z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zapłata ekwiwalentu jest wprost związana z relacją pracodawca - pracownik, nie jest to wynagrodzenie za faktyczne świadczenie jakiejkolwiek pracy. Tym samym sfinansowanie z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem o której mowa w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm. – zwana dalej: u.f.p.)
Ponadto, za niewłaściwe rozliczone i wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem starosta uznał także wydatki sfinansowane z dotacji na wypłatę premii: w wysokości [...] zł dla K. L. - naliczona w kwietniu 2021 w wysokości [...] zł brutto, A. R. - naliczona w listopadzie 2021 r. w wysokości [...] zł brutto, M. K. - naliczona w maju 2021 roku w kwocie [...]zł brutto, M. W. - naliczona w miesiącach lipiec - październik 2021 roku w wysokości po [...] zł brutto oraz w listopadzie w wysokości [...] zł, R. W. - naliczona w miesiącach sierpień - październik po [...] zł brutto oraz w listopadzie 2021 roku w kwocie [...]zł brutto, M. Ł. - naliczona w listopadzie w wysokości [...] zł brutto. Organ wskazał, że podstawowym dokumentem potwierdzającymi wypłatę premii były karty wynagrodzeń pracowników, umowy o pracę oraz dokumentacja pochodna będąca następstwem rozliczenia i wypłacenia wynagrodzeń, tj. deklaracje ZUS, deklaracje podatkowe oraz wyciągi bankowe. Szczegółowe zestawienie dokumentacji wraz z pozycją akt postępowania stanowiącą podstawę rozliczenia premii organ I instancji przedstawił
w tabeli nr 7. Podobnie, jak w przypadku weryfikowania rozliczenia ekwiwalentu
za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, organ I instancji zaznaczył, że kwoty dotyczące wypłaconego wynagrodzenia wynikającego z części C pkt 1 rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji za rok 2021 - korekta (poz. od 318 do 335 akt) zostały wykazane w wartości netto naliczonego wynagrodzenia z uwzględnieniem stosowanego wskaźnika przychodowego zaprezentowanego w tabeli nr 1. Natomiast źródłowe dokumenty, tj.: umowy o pracę, imienne karty wynagrodzeń pracowników oraz raporty ZUS P RCA wymienione w tabeli nr 7 zawierają wartości brutto i są dokumentami wspólnymi dla szkół, dla których spółka jest organem prowadzącym. Ponadto wydatki na wygrodzenia ujęte w rocznym rozliczeniu dotacji za rok 2021 zostały rozliczone przez organ prowadzący: na podstawie dwóch metod, nie w pełnej wysokości oraz niejednorodnie dla poszczególnych szkół.
Stąd też w celu potwierdzenia, że kwoty wynagrodzeń ujęte w rozliczeniu dotacji zawierają premię dokonano ich rozliczenia z uwzględnieniem metod stosowanych przez organ prowadzący. Wyniki rozliczenia przedstawiono w tabeli nr 8. Organ I instancji w decyzji w formie tabelarycznej przedstawił: rozliczenie wynagrodzeń pracowników, którym wypłacono premie (tabela nr 9), imienne zestawienie wypłaconych kwot z tytułu premii dla pracowników sfinansowanych z dotacji dla szkoły (tabela nr 10), zbiorcze zestawienie wypłaconych kwot z tytułu premii dla pracowników sfinansowanych z dotacji dla szkoły ze wskazaniem terminu ich zapłaty (tabela nr 11).
Starosta negując na gruncie art. 35 u.f.z.o. możliwość sfinansowania premii
z dotacji, wskazał, że wypłacone premie są de facto nagrodą, o której mowa w art. 105 kp. Organ powołał się na wyjaśnienia, w których strona wskazała, że w spółce nie funkcjonuje spersonalizowany i sformalizowany regulamin premiowania, a premia przyznawana pracownikom traktowana jest jako premia uznaniowa. W ocenie organu I instancji dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak zysk czy gratyfikacja za realizację określonych zadań. Tylko warunki przyznania premii powiązane z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w szkole, mogą stanowić wydatki podlegające sfinansowaniu z dotacji, gdyż beneficjentem dotacji jest uczeń, a nie pracownicy szkoły. Wypłacona premia ma charakter motywujący, a więc nie może być pokryta z dotacji. Organ podkreślił, że "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły" należy interpretować w kontekście zasady wyrażonej w art. 44 ust. 3 u.f.p., stanowiący, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, a tego strona nie wykazała. Również fakt wymienienia premii i nagród jako tytułów wynagrodzeń wchodzących w skład limitu wynagrodzeń nie jest tożsamy z prawem do jego wypłaty bez żadnych warunków - powiązania tytułu wypłaty premii z procesem kształcenia. W związku z powyższym wydatki poniesione na wypłatę premii w kwocie [...]zł sfinansowane z dotacji z rozdziału 80116 (szkoły policealne) nie podlegały rozliczeniu i stanowiły dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
Kolegium po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] maja 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w roku 2021 na prowadzenie szkoły w kwocie [...]zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz nakazało spółce dokonanie zwrotu ww. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia przekazania rat dotacji z budżetu powiatu, tj.:
- od kwoty [...]zł od dnia 28 kwietnia 2021 r. do dnia zapłaty,
- od kwoty [...]zł od dnia 27 maja 2021 r. do dnia zapłaty,
- od kwoty [...]zł od dnia 28 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty,
- od kwoty [...]zł od dnia 28 lipca 2021 r. do dnia zapłaty,
- od kwoty [...]zł od dnia 28 października 2021 r. do dnia zapłaty,
- od kwoty [...]zł od dnia 26 listopada 2021 r. do dnia zapłaty,
- od kwoty [...]zł od dnia 15 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty.
Wyżej wymieniona kwota wraz z odsetkami podlegała zwrotowi na rachunek starostwa w ciągu 15 dni od dnia doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że istota sporu sprowadza się
do kwestii czy z dotacji oświatowej przekazanej w roku 2021 z budżetu powiatu na rzecz uczniów ww. szkoły, której organem prowadzącym w dacie udzielenia, rozliczenia dotacji jak i w dacie orzekania o zwrocie dotacji jest niezmiennie spółka, w świetle art. 35 u.f.z.o. mogły być pokryte wydatki na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla trzech pracowników oraz wydatki na wypłatę premii dla sześciu pracowników. Organ podkreślił, że wskazana w decyzji wysokość ww. świadczeń uznana za sfinansowaną z dotacji, tj. ekwiwalent za niewykorzystany urlop oraz premia, nie zostały zakwestionowane przez stronę, ani przez organ odwoławczy. Następnie organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o., art. 60 pkt 1 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 u.f.p. i art. 236 ust. 3 pkt 1 u.f.p.
W dalszej kolejności kolegium odnosząc się do podniesionego zarzutu, wskazało, że organ I instancji negując możliwość sfinansowana z dotacji ekwiwalentu
za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, powołał się na stanowisko WSA w Szczecinie zawarte w wyroku z 1 czerwca 2022 r., o sygn. akt I SA/Sz 214/22, który został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 23 listopada 2023 r. o sygn. akt I GSK 1540/22. Organ zauważył, że stanowisko o braku możliwości rozliczenia z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie jest jednolite w orzecznictwie. Mając na uwadze przedstawioną w decyzji rozbieżność stanowisk sądów, kolegium uznało, że kwestię rozliczenia z dotacji oświatowej ekwiwalentu pieniężnego na niewykorzystany urlop, wypłaconego na rzecz pracowników świadczących pracę na rzecz szkoły, należy rozstrzygnąć na korzyść spółki. Kolegium wzięło przy tym pod uwagę, że organ I instancji nie kwestionował rozliczenia z dotacji wynagrodzenia za czas urlopów wypoczynkowych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że na pracodawcy ciąży obowiązek wypłacenia wynagrodzenia za zrealizowaną pracę jak i wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego, zaś w przypadku niemożliwości wykorzystania urlopu z powodu rozwiązania stosunku pracy, pracownik nabywa roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego
za niewykorzystany urlop. Tym samym decyzja organu I instancji w zakresie kwoty
[...] zł uznanej za wydatkową niezgodnie z przeznaczeniem, wymagała skorygowania.
Natomiast organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji w zakresie wydatków określanych jako premia uznaniowa. W ocenie organu świadczenia te uzależnione były od swobodnego uznania pracodawcy, a taki rodzaj świadczeń wymagał wyjaśnień ze strony pracodawcy. Wobec tego słusznie zauważył organ I instancji, że dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk czy gratyfikacje za realizację określonych zadań. Dla możliwości finansowania z dotacji oświatowej premii uznaniowych istotne są warunki przyznania premii, gdyż muszą one być powiązane z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w szkole, a więc spełniać dyrektywę z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Nie wystarczy fakt, że pracownicy, którym sfinansowano świadczenia z dotacji oświatowej byli zatrudnieni na stanowiskach odpowiednio: asystenta dyrektora szkoły, wicedyrektora szkoły oraz sekretarza szkoły.
Organ II instancji zaznaczył, że na charakter wydatków sfinansowanych z dotacji jako premii uznaniowej wskazał prezes zarządu spółki w piśmie z 14 listopada 2022 r., a także pełnomocnik strony w piśmie z 19 września 2023 r., wyjaśniając, że premia przyznawana pracownikom traktowana jest jako premia uznaniowa zgodnie
z postanowieniami regulaminu wynagradzania obowiązującego w spółce, zaś decyzję o przyznaniu premii uznaniowej podejmuje każdorazowo zarząd spółki, biorąc pod uwagę wyniki pracy zarówno oddziału, danej szkoły jak i jej pracownika, które oceniane są przez pryzmat bieżącej pracy szkoły. Dodał jednocześnie, że z uwagi na skalę działalności i ilość zatrudnionych osób decyzja zarządu nigdy nie ma charakteru spersonalizowanego ani sformalizowanego, lecz globalny, obejmujący wszystkich pracowników.
Kolegium dokonało analizy zapisów zawartych w umowach o pracę zawartych z ww. pracownikami dotyczących: miejsca wykonywania, określenia jedynie zasadniczego wynagrodzenia, zakresu obowiązków a także wskazało na postanowienia statutu szkoły i treść regulaminu wynagrodzenia pracowników spółki i uznało, że we względu na ogólnikowość zapisu regulaminu dotyczącego utworzenia funduszu premii uznaniowych oraz wypłat z tego funduszu i wobec zakresu obowiązków powierzonych pracownikom że zaistniały podstawy do wzywania strony do wykazania związku pomiędzy wydatkami poniesionymi na premie uznaniowe a realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki realizowanej w szkole. Oceniając treść złożonych przez stronę wyjaśnień, a także brak przedłożenia dokumentów umożliwiających dokonanie oceny w jaki sposób kalkulowano wysokość przyznawanych premii i w związku z jakimi zadaniami organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że dotacja w zakresie sfinansowania premii została wykorzystana niegodnie z przeznaczeniem.
Dalej organ zaznaczył, że premia różni się od wynagrodzenia zasadniczego. Uzasadnienie wypłaty premii z reguły jest inne niż zapłaty wynagrodzenia zasadniczego. Pracodawca wiąże z nią wykonanie określonych zadań jednostkowych (premiowych) lub osiągnięcie określonych celów, co z kolei wymaga od pracowników adekwatnego zaangażowania w wykonywaniu pracy. Na poparcie swojego poglądu, kolegium powołało się na orzecznictwo sądów powszechnych.
W ocenie organu odwoławczego zarzuty w zakresie wydatków poniesionych
na wypłatę premii uznaniowych nie zasługiwały na uwzględnienie. Kwota dotacji
w wysokości [...] zł w myśl art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 u.f.p. podlegała zwrotowi
do budżetu powiatu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 6 pkt 1). Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił kwoty premii wraz z pochodnymi rozliczone z poszczególnych transz dotacji przekazanej w roku 2021, celem wykonania dyspozycji art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. dotyczącej naliczenia odsetek.
Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – zwanej dalej: k.p.a.), tj. niezawarcia w decyzji pouczenia co do prawa zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, kolegium wskazało, że zarzut ten nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podobnie wskazanie przez organ I instancji 14-dniowego terminu od dnia doręczenia decyzji dla dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie mogłoby stanowić podstawy do kasacji decyzji z opcją przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Postanowieniem z 9 maja 2024 r. kolegium uchyliło postanowienie organu
I instancji w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w ww. decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2024 r. Sprostowanie dotyczyło terminu zwrotu dotacji
– organ podał 14 dni, a powinien wskazać 15 dni od dnia doręczenia decyzji.
We wniesionej skardze spółka zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuciła:
1) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności i
2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji, gdy strona nie miała prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, a w konsekwencji dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w wadliwym uzasadnieniu decyzji, co świadczyło o pozornym wykonaniu przez organ I instancji obowiązku określonego w art. 10 i 77 k.p.a., a w konsekwencji winno skutkować uchyleniem decyzji w całości przez organ II instancji;
3) naruszenie art. 78 § 2 k.p. w zw. z § 5 i 6 regulaminu wynagradzania pracowników spółki oraz w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że premia uznaniowa nie stanowi składnika wynagrodzenia, lecz nagrodę, w konsekwencji czego wydatek ten nie może zostać pokryty z dotacji oświatowej, w sytuacji, gdy premia uznaniowa stanowi część wynagrodzenia, a jednocześnie nie przekracza limitów wskazanych w ustawie;
4) naruszenie art. 35 i art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez błędne przyjęcie, że wydatki poniesione przez skarżącą nie mieszczą się w katalogu wskazanym w ustawie,
w sytuacji, gdy stanowią wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką,
co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego, sprzecznego ze stanem faktycznym rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz
o zasądzenie od kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona obszernie odniosła się do podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 2492, dalej: "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.")).
Zgodnie z treścią art. 252 ust 1 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.3). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1. pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy
o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego,
o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984, 1234, 1586, 1672 i 2005) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622, 1123, 1234, 1312, 1560 i 1872),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Z akt sprawy wynika, że z udzielonej skarżącej w 2021 r. dotacji przeznaczono środki na wypłatę premii: w wysokości [...] zł dla K. L. - naliczona
w kwietniu 2021 w wysokości [...] zł brutto, A. R. - naliczona w listopadzie 2021 r. w wysokości [...] zł brutto, M. K. - naliczona w maju 2021 roku w kwocie [...]zł brutto, M. W. - naliczona w miesiącach lipiec - październik 2021 roku w wysokości po [...] zł brutto oraz w listopadzie w wysokości [...] zł, R. W. - naliczona w miesiącach sierpień - październik po [...] zł brutto oraz
w listopadzie 2021 roku w kwocie [...]zł brutto, M. Ł. - naliczona w listopadzie w wysokości [...] zł brutto. Organ wskazał, że podstawowym dokumentem potwierdzającymi wypłatę premii były karty wynagrodzeń pracowników, umowy o pracę oraz dokumentacja pochodna będąca następstwem rozliczenia i wypłacenia wynagrodzeń, tj. deklaracje ZUS, deklaracje podatkowe oraz wyciągi bankowe.
Jak słusznie zauważył organ, w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami podano, że miejscem wykonywania pracy jest siedziba spółki w S. oraz miejsca delegowane ponadto w zakresie dotyczącym wynagrodzenia w umowach określono jedynie wynagrodzenie zasadnicze. Analiza zakresów obowiązków tych osób, postanowień statutu szkoły i treści regulaminu wynagrodzenia pracowników spółki prowadzi do wniosku, że jak słusznie wskazał organ zapisy regulaminu dotyczącego utworzenia funduszu premii uznaniowych oraz wypłat z tego funduszu są ogólnikowe. Ogólnikowy jest także zakres obowiązków powierzonych tym pracownikom, wskazać tu należy na takie obowiązki jak: współtworzenie i wspieranie strategii handlowej firmy, aktywną sprzedaż, przygotowywanie dokumentacji wymaganej przy tworzeniu nowych szkół, wspomaganie w działaniu zwiększającym przychody, czy wsparcie działań intensyfikujących sprzedaż. Z zapisów tych nie wynikają bowiem zasady przyznawania premii. Słusznie zatem wezwano stronę do wykazania związku pomiędzy wydatkami poniesionymi na premie uznaniowe a realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki realizowanej w szkole. Strona nie przedłożyła dokumentów umożliwiających dokonanie oceny w jaki sposób kalkulowano wysokość przyznawanych premii i w związku z jakimi zadaniami, czy okolicznościami pracownik ją otrzymywał natomiast wobec treści wyjaśnień strony za zasadne należy uznać stanowisko organów co do tego, że dotacja w tym zakresie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Słusznie organy wskazały, że subsydiowana z dotacji oświatowej nie może być każda działalność organu prowadzącego szkołę, natomiast w oparciu o dostarczony przez stronę materiał dowodowy, nie sposób było ustalić za jakie zadania na rzecz szkoły dany pracownik otrzymał premię uznaniową i czy w ogóle te czynności powiązane były bezpośrednio z uczniami tej szkoły, a nie np. z czynnościami związanymi z współtworzeniem i wspieraniem strategii handlowej firmy.
Wobec nieokreślenia warunków przyznawania premii uznaniowych, nie można uznać za wykazane twierdzeń spółki, że przyznanie premii było związane z oceną wkładu włożonego przez danego pracownika na rzecz zwiększenia jakości organizacji i realizacji procesu kształcenia. Słusznie organ wskazał na sprzeczność w twierdzeniach strony, która z jednej strony twierdziła, że wkład włożony przez danego pracownika został oceniony, natomiast dalej podawała, że decyzja zarządu nie miała charakteru spersonalizowanego. Analiza zapisów statutu szkoły prowadzi do wniosku, że "wkład pracowniczy" winien ocenić dyrektor szkoły, względnie wicedyrektor. Natomiast żadna dokumentacja na okoliczność oceny "wkładu pracowniczego" nie została przez stronę przedstawiona, nie zostały także określone warunki przyznania premii uznaniowych. Bez związku z oceną wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek uznania za zasadne wypłaconych premii jako składników wynagrodzenia pozostają twierdzenia strony, że
w szkołach publicznych wypłacane są premie uznaniowe bez ścisłego określenia warunków ich przyznania. Skoro strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających w sposób wiarygodny i obiektywny, że świadczenia określone jako premie uznaniowe, sfinansowane z dotacji oświatowej, przyznane były w bezpośrednim związku z wykonywanymi przez te osoby zadaniami szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, to sam fakt ich wypłacenia i postrzeganie przez spółkę jako wynagrodzenie za pracę, nie był wystarczający do uznania, że spełniona została dyrektywa z art. 35 u.f.z.o.
Dotacja bowiem nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk, czy gratyfikacje za realizację określonych zadań. Jak to zostało wyjaśnione wyżej, omawiana dotacja ma służyć realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie tego celu nie realizowały. Natomiast w istocie stanowiły przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika.
Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie II PSK 186/21 o charakterze świadczenia czy jest ono premią czy nagrodą decydujące jest to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane (podlegające weryfikacji) przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia (tak zwane reduktory); w takim przypadku mamy do czynienia z premią, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa (tak zwany roszczeniowy charakter świadczenia). Natomiast z nagrodą mamy do czynienia wówczas, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje marginesem swobody, uznania. Krótko mówiąc, nagroda nie jest uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wykonywania zadań przez wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych (LEX nr 3322102). W rozpoznawanej sprawie takich zobiektywizowanych przesłanek możliwości uznania zakwestionowanych wypłat na rzecz pracowników a finansowanych z dotacji, skarżąca ani nie wskazała ani też nie wykazała, zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania oceny dokonanej przez organy w tym zakresie.
Nie można zatem uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 78 § 2 kp w zw.
z § 5 i 6 regulaminu wynagradzania pracowników spółki, a w konsekwencji art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i art. 26 ust. 2 u.f.z.o.
Sumując należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze okazały się nieuzasadnione. Należy wskazać, że w sprawie zebrano kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy (do czego również w największym stopniu przyczyniła się sama skarżąca), co -wbrew zarzutom skargi - dawało podstawę do podjęcia przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organy obu instancji oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
W kwestii zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, że ustalenia organu pierwszej instancji zostały wyłącznie poczynione w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym wskazać należy w pierwszej kolejności, że istotnie postępowanie kontrolne służyło zebraniu jak najbardziej obszernego materiału dowodowego, jednak materiał ten pochodził od strony, która na wezwania kierowane do niej przez organ kontrolujący przekazywała poszczególne dane i dokumenty, nie można zgodzić się zatem ze stroną, że postępowanie kontrolne było przeprowadzane bez jej udziału. Następnie już po wystosowaniu do strony wystąpienia pokontrolnego z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji również kierował do strony wezwania o składanie wyjaśnień odnośnie do wydatków poniesionych na wypłatę premii (pisma Starosty [...] z dnia 6 września 2023 r. i z dnia 26 września 2323 r. k. 695 i 734 akt administracyjnych). Strona na powyższe wezwania reagowała składając wyjaśnienia. Sam w sobie zatem fakt, że organ nie zaakceptował oceny spółki co do charakteru wypłacanych premii nie może stanowić o dokonaniu przez organ swobodnej oceny materiału dowodowego w oparciu o dane zgromadzone wyłącznie w postępowaniu kontrolnym.
Podkreślenia wymaga, że strona brała czynny udział w postępowaniu zarówno w trakcie postępowania kontrolnego, jak i w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czemu dała wielokrotnie wyraz składając do akt administracyjnych liczne pisma wyjaśniające. Na marginesie wskazać wypada, że o każdym zgromadzonym dokumencie w sprawie skarżąca albo miała wiedzę, gdyż został do niej skierowany i skutecznie doręczony, albo sama go złożyła.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 15 kpa stosownie do którego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej, bowiem już nawet lektura samej sentencji rozstrzygnięcia organu drugiej instancji prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ odwoławczy rozpoznał na nowo sprawę, skoro częściowo wydał odmienne rozstrzygnięcie aniżeli organ pierwszej instancji, do wydania z decyzji zmieniającej o jakim mowa w art.138 § 1 pkt 2 kpa doprowadziło bowiem organ ponowne rozpoznanie sprawy, czemu dano wyraz także w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, gdzie przedstawiono zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, ze szczególnym uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego zarówno w przedmiocie oceny ekwiwalentu za urlop jako składnika wynagrodzenia pracownika jak i rozróżnienia pomiędzy premią a nagrodą o jakiej stanowi art. 105 kp.
Warto również wskazać, że podlegające zwrotowi dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem powinny podlegać szczególnej ochronie (podobnie jak pomoc publiczna udzielona niezgodnie z prawem). W przeciwieństwie do zaległości podatkowych, które do czasu ich wyegzekwowania nie stanowią rzeczywistej szkody (lecz tylko utraconą spodziewaną korzyść), zaległości z tytułu niezwróconych dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem stanowią rzeczywistą szkodę, jako że beneficjent realnie pozbawia budżet środków pieniężnych uzyskanych od podatników. Organy administracji powinny mieć więc zapewnioną realną możliwość stwierdzenia nieprawidłowości w gospodarowaniu wypłaconymi środkami publicznymi, a następnie realną możliwość orzekania o konieczności zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.