I SA/Sz 417/25

I SA/Sz 417/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska /przewodniczący/
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 16 ust. 1, ust. 2, art. 43 ust. 1, ust. 2,  ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi K. S. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne "[...]" w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 20 maja 2025 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania K. S. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole [...] w Z. (Strona, Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 27 marca 2025 r. nr [...] określającej Stronie do zwrotu dotację w wysokości [...] zł, pobraną w nadmiernej wysokości, ustalającej termin 1 stycznia 2025 r., od którego nalicza się odsetki od należności określonej w pkt 1 w wysokości jak dla zaległości podatkowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło pkt 2 ww. decyzji i orzekło, że:
- od kwoty [...]zł odsetki nalicza się od 1 stycznia 2025 r.
- od kwoty [...]zł odsetki nalicza się od dnia 19 marca 2025 r.,
a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy. art. 67 ust. 1 i art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, ufp), w związku z art. 43 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 i ust 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754, ufzo).
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23.01.2025 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiotowej sprawie w związku z brakiem zwrotu przez K. S. prowadzącą Niepubliczne Przedszkole [...] w Z. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2024 r, co wynikało z aktualizacji kwoty dotacji, która to aktualizacja nastąpiła w październiku 2024 r. K. S. otrzymała dotację na 528 dzieci w wys. [...] zł . Zarządzeniem Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 28.10.2024 r, zaktualizowano kwotę dotacji na jednego ucznia na kwotę [...]zł w związku z czym kwota dotacji na 2024 r. dla ww. placówki wyniosła [...] zł. Na konto placówki przekazano natomiast kwotę [...]zł. Organ wystawił notę księgową na kwotę z terminem płatności na 31.12.2024 r. z uwagi na błąd rachunkowy skorygowano notę w dniu 13.02.2025 r. w oparciu o nową kalkulację - kwota do zwrotu wyniosła [...] zł.
Decyzją z dnia 27 marca 2025 r. nr [...] Wójt Gminy K. określił Stronie do zwrotu dotację w kwocie [...]zł pobraną
w nadmiernej wysokości, ustalił termin 1 stycznia 2025 r. od którego nalicza się odsetki od należności określonej w pkt 1 w wysokości jak dla zaległości podatkowych.
Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji naruszył art. 7, 8, 77 §1, art. 80, a także art. 107 § 3 kpa, poprzez dowolne przyjęcie, że pobrała ona dotację w nadmiernej wysokości. Organ nie przedstawił w decyzji żadnych wyliczeń, z których wynikałaby kwota [...]zł do zwrotu. Wyliczona w ramach aktualizacji stawka dotacji nie ma zastosowania od początku roku budżetowego. W tym przypadku należało w jej ocenie zastosować mechanizm określony w art. 43 ust. 4 ufzo - nadpłata lub niedopłata jest rozliczana w ramach kolejnych wypłat dotacji.
Wójt nie określił w decyzji jaki przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi podstawę do określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Zdaniem odwołującej nie doszło do sytuacji nadmiernego pobrania dotacji, albowiem taką jest kwota dotacji otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Tymczasem, dotacja którą otrzymała strona, została wyliczona zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych oraz zarządzeniami Wójta Gminy K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję.
Organ ten wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest związane z wypłaceniem Stronie dotacji obliczonej z uwzględnieniem liczby uczniów oraz stawki dotacji na jednego ucznia, która została zaktualizowana w dniu 28.10.2024 r. i określona na kwotę [...]zł. Z akt sprawy wynika, że Strona otrzymała dotację na 528 dzieci w wys. [...] zł, tj. w miesiącach - styczeń 47 dzieci, luty - 48, marzec - 47, kwiecień - 48, maj - 48, czerwiec - 48, lipiec - 51, sierpień - 51, wrzesień -34, październik 35 dzieci, listopad - 36, grudzień 35. Z dokumentów rozliczeniowych za 2024 r. wynika, że K. S. otrzymała w 2024 r. kwotę dotacji w wys. [...] zł, co w przeliczeniu na jednego ucznia daje kwotę [...]zł. Zwrócił uwagę, że w dniu 28.10.2024 r. Wójt Gminy K. zarządzeniem Nr [...], działając w oparciu o art. 43 ust. ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 43 ust. 3 pkt 1 ufzo dokonał aktualizacji kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolach niepublicznych, ustalając ją na kwotę [...]zł. Na mocy z kolei zarządzenia Nr [...] kwota ta wynosiła [...] zł.
Zgodnie z ww. regulacjami kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1,2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1. Aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się: w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3. Zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.
Ustalono w sprawie, że Gmina K. nie prowadzi przedszkoli publicznych, w związku z powyższym zgodnie z art. 10 ufzo gminą najbliższą jest Gmina S. i w oparciu o informacje pozyskane z tej jednostki są ustalane w Gminie K. kwoty dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli.
Odnośnie samej aktualizacji kwot dotacji organ odwoławczy wyjaśnił, że wprowadzenie tej instytucji przez ustawodawcę wynika z założenia udzielania dotacji w wysokości jak najbardziej zbliżonej do aktualnej sytuacji ekonomicznej i warunków panujących w roku udzielania dotacji. Dotacja ma bowiem charakter roczny i wypłacana jest w 12 częściach, a pierwsze jej części wypłacane w pierwszych miesiącach roku budżetowego, obliczane są na bazie wskaźników historycznych, ponieważ wówczas nie są znane jeszcze aktualne kwoty i wskaźniki opisujące sytuację w bieżącym roku budżetowym. Zatem wypłacane na początku roku budżetowego kwoty dotacji są jedynie prognozowane, przybliżone do ostatecznej kwoty dotacji, która określona zostaje w istocie po dokonaniu aktualizacji (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia sygn. akt I SA/Op 333/21, utrzymanym w mocy przez NSA sygn. akt I GSK 1247/22).
Konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym przedszkolom niebędącym przedszkolami specjalnymi w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1 ufzo określa art. 43 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 43 ust. 4 tej ustawy jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28¬30, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno- wychowawczych, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Organ wskazał przy tym, że aktualizacja kwoty dotacji może polegać zarówno na jej zwiększeniu, jak i zmniejszeniu. W omawianej sprawie kwota dotacji na dziecko uległa zmniejszeniu.
Organ przywołał treść art. 43 ust. 5 ufzo i wyjaśnił, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w przypadku dotacji udzielanych w 2024 r., albowiem zgodnie z art. 29 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024, w roku 2024 do dotacji o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust, 1-4 i 8, art, 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art, 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, nie stosuje się przepisu art. 43 ust. 5 tej ustawy.
Wskazany zatem w art. 43 ust. 5 ufzo mechanizm chroniący dotowanego w sytuacji zmniejszenia kwoty dotacji na skutek jej aktualizacji, nie ma zastosowania do dotacji udzielanych w 2024 r.
W związku z tym, za prawidłowe organ odwoławczy uznał stanowisko, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji. Istotą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia w ciągu roku osobie prowadzącej placówkę wyrównania przyznawanej dotacji, w sytuacji kiedy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie poprzez podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2018,1 SA/Gd 266/18).
Dalej organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13 (orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA, przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołując się do wyroku WSA w Łodzi (wyrok z dnia 20.04.2022 r. sygn. akt I SA/Łd 41/22) stwierdził, że organ ma prawo i obowiązek jako zawiadujący środkami budżetowymi ustalić jaka wysokość dotacji za cały rok przysługuje z uwzględnieniem ostatniej aktualizacji i porównać z kwotami dokonanych wypłat. Nie budzi żadnych wątpliwości, że kwoty te ostatecznie muszą się pokrywać. W przypadku jednak, gdy kwota należnej dotacji z uwzględnieniem aktualizacji jest w obrębie roku mniejsza niż kwota dotacji już wypłaconej w tym też roku, to niewątpliwie różnica stanowi kwotę dotacji nadmiernie pobranej, która podlega zwrotowi.
Organ odwoławczy wskazał, że podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9.01.2024 r. sygn. akt I GSK 1676/22 stwierdzając, że jeżeli z końcem roku budżetowego, po ostatecznej weryfikacji wysokości zastosowanej stawki dotacji okaże się, że dotacja oświatowa została wypłacona w zawyżonej wysokości, ustawodawca przewidział możliwość zakwalifikowania jej, zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.p., jako pobranej w nadmiernej wysokości. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził również, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w przypadku gdy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem organ dotujący w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, co nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot spornej dotacji - zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 252 ufp. Pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, którego stwierdzenie następuje z zakończeniem roku budżetowego, w świetle art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ufp ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależne od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. Unormowania ufp dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu (tak jak w art. 252 ufp) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organ dotujący musi (chcąc działać legalnie) je respektować w praktyce, co oznacza, że nie ma on w tym względzie możliwości wyboru zachowania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., o sygn. akt I GSK 1495/22).
Organ odwoławczy odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne [...] w Z. otrzymał w 2024 r. dotację w kwocie [...]zł na 528 dzieci (bez orzeczenia o niepełnosprawności), zaś kwota roczna dotacji
z uwzględnieniem kwoty zaktualizowanej w dniu 28.10.2024 r. winna wynosić [...] zł.
Tym samym, kwotę w wys. [...] zł. uznał za kwotę dotacji pobraną
w nadmiernej wysokości.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia tego faktu. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji poinformował Stronę o tym, że kwota w wys. [...] zł stanowi kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości i poinformował o obowiązku jej zwrotu (doręczenie w dniu 16.12.2024 r.), a zatem termin jej zwrotu upłynął w dniu 31 grudnia 2024 r. Naliczenie odsetek od tej kwoty zasadne jest od dnia 1 stycznia 2025 r. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w związku z tym, że pismem z dnia 13 lutego 2025 r organ poinformował Stronę o korekcie kwoty dotacji do zwrotu, do kwoty [...]zł (doręczenie w dniu 3 marca 2025 r.), co uzasadniało określenie dwóch terminów, od których naliczane są odsetki - 1.01.2025 r. od kwoty [...]zł oraz 19 marca 2025 r. od kwoty [...]zł.
W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję Skarżąca zaskarżyła ja w całości i zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:
a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a,, art. 81 a § 1 k.p.a. jak również art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez Organy I i II instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia tj.:
- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez zgromadzenia dokumentów budżetowych, które pozwalałyby na określenie, jaką kwotę dotacji za cały rok budżetowy powinna otrzymać Skarżąca, w tym zwłaszcza sprawozdań budżetowych i innych dokumentów finansowych niezbędnych do wyliczenia prawidłowej kwoty dotacji;
- oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez dowolne i wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, która stanowiła jedyny dowód jaki Organy zgromadziły w toku postępowania administracyjnego;
- poprzez brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w sprawie m. in. nieumożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania, niewyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez Organ odwoławczy, w tym zwłaszcza wydanie decyzji przez organ II instancji;
b) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się głównie na ustaleniach poczynionych przez Wójta Gminy K., podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;
2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 34 ust. 1 i 2 ufzo, art. 43 ust. 4 ufzo w zw. z art. 252 ust. 3 ufp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja pobrana przez Skarżącą została pobrana w wysokości jej należnej, w oparciu o stawki ustalone przez Wójta Gminy K., a ewentualna aktualizacja stawki dotacji następuje na przyszłość, a nie wstecz.
Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K., a następnie umorzenie przedmiotowego postępowania w całości lub
- uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K., a następnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania
Wniosła nadto o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w S. na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości.
Przechodząc do oceny przedmiotu skargi, wskazać należy, że Skarżąca kwestionowała uznanie, że wypłacona dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja pobrana przez Skarżącą została pobrana w wysokości jej należnej w oparciu o stawki ustalone przez Wójta Gminy K., a ewentualna aktualizacja stawki dotacji następuje na przyszłość, a nie wstecz.
Sporny był zatem sposób obliczania dotacji po dokonanej aktualizacji kwoty dotacji i związana z tym stawka na jedno dziecko.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.f.z.o., prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.
W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji, o której mowa w ust. 1, określa się w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy (art. 16 ust. 2 u.f.z.o.).
Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 1 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji:
1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1;
2) w wyniku zmiany przewidzianej kwoty potrzeb oświatowych dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45;
3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8;
4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Przepis art. 43 ust. 2 u.f.z.o. stanowi o tym, że aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się:
1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3;
2) w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1;
3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od:
1) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1;
2) pierwszego dnia listopada roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 2;
3) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 3.
Z kolei przepis art. 43 ust. 4 u.f.z.o. stanowi: "Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28, art. 29, art. 29a ust. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ucznia objętego branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę między wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28, art. 29, art. 29a ust. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ucznia objętego branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji."
Zatem przepisy art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wprost określają sposób postępowania z dalszymi częściami dotacji, w przypadku zmiany kwoty dotacji po aktualizacji, określono w u.f.z.o.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia listopada roku budżetowego w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 2.
Z przywołanego wyżej przepisu art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, wbrew zarzutom skargi, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego (tak też m.in. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 922/23, z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 36/24 – skargi kasacyjne od tych wyroków zostały oddalone wyrokami NSA z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt I GSK 1353/24, I GSK 1064/24). Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wszelkie rozliczenia następują przez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). W obowiązujących terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczana według przewidzianej tam reguły, to znaczy suma kolejnych części zaktualizowanych dotacji stanowić ma różnicę między wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji, czyli tak jak to obliczył organ w niniejszej sprawie. Mechanizm zaproponowany przez skarżącą polegający na niepodzieleniu zaktualizowanej kwoty dotacji na 12 miesięcy nie znajduje uzasadnienia w powyższych przepisach. Nadto skutkowałby tym, że nadpłacone kwoty za pierwsze miesiące (w niniejszej sprawie roczna kwota dotacji po aktualizacji zmniejszyła się) musiałyby być przez organ egzekwowane jednorazowo.
Zatem sposób wyliczenia dotacji przez organ znajduje uzasadnienie w przywołanym wyżej obowiązującym stanie prawnym.
Dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wysokość nowych części dotacji obowiązujących od miesiąca aktualizacji (w niniejszej sprawie od listopada 2024 r.) powinna uwzględniać wyrównanie kwoty dotacji od początku roku budżetowego, w związku z tym kolejne wypłacane części dotacji powinny być odpowiednio skorygowane (w niniejszej sprawie pomniejszone) tak, aby części podstawowej kwoty dotacji wypłacone od początku roku budżetowego sumowały się na roczną podstawową kwotę dotacji. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, szczególnie w sytuacji gdy zmienia się liczba uczniów, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy a zastosowany przez organ mechanizm obliczania kwoty dotacji wynika z przepisów i jest prosty. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1147/13 ).
Jak wskazał z kolei WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 444/19 ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Jednocześnie wyjaśnił, że (...) kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (tak też: pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18).
Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji (por: wyrok o sygn. akt I GSK 1590/22).
Z tych wszystkich względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Tożsamo, jako nieuzasadnione, Sąd ocenił sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Ocena dowodów tej sprawy znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a ponadto jest logiczna, zgodna z wiedzą i doświadczeniem życiowym. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, nie musiał zbierać dodatkowego materiału dowodowego, skoro uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający, mógł ograniczyć się do jego oceny (co uczynił) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd nie podziela także zarzutu strony, że nie zapewniono jej czynnego udziału w spraw, nie umożliwiono jej wypowiedzenie się co przeprowadzonego postępowania. Jak wynika z pisma z dnia 23 stycznia 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował pełnomocnika strony o 7-dniowym terminie na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zwrócenia uwagi wymaga, że istotnie, organ odwoławczy nie zawiadomił pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenia w tym zakresie, jednakże zarzucając naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnik strony nie wskazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Sądy administracyjne są zaś zgodne, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (vide. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24).
Sąd nie znalazł również uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Działalnie organu odwoławczego nie miało wyłącznie charakteru kontrolnego, ale było działaniem merytorycznym, które znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia fakt, że organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji obrazuje szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazuje i wyjaśnia przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej została dokonana prawidłowo.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).