I SA/Sz 417/24

I SA/Sz 417/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Elżbieta Dziel
Wiesława Achrymowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
, art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1,art. 169, art. 236, 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1930
art. 35
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2019 poz 2215
art. 30 ust. 3
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80,art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant referent - stażysta Anna Koester, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi C. "Ż." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 8 maja 2024 r., nr SKO/WA/503/811/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ), po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej:
- uchyliło w całości decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie obowiązku C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (spółka) zwrotu dotacji oświatowej w wysokości [...] zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;
- określiło spółce obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodne z przeznaczeniem w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania kolejnych rat dotacji z budżetu Powiatu S.
Organ zgodził się z organem I instancji w kwestii nieprawidłowego finasowania przez spółkę wydatków w wysokości [...] zł na premie dla pracowników z dotacji oświatowej przekazanej w 2021 r. z budżetu Powiatu S. na rzecz prowadzenia L. w S. .
Organ nawiązał do art. 35 ust. 1, ust. 2 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2021.1930 w brzmieniu dla 2021 r. - u.f.z.o.), art. 236 ust. 2, ust. 3 pkt 1, art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2021.305 ze zm. w brzmieniu dotyczącym 2021 r. - u.f.p.).
Na kanwie wymienionych unormowań prawnych organ motywował, że bez wątpienia dotacja oświatowa może stanowić źródło pokrycia wynagrodzenia za pracę pracowników, realizujących zadania szkoły w zakresie kształcenia, wychowania, jak i opieki. Jest to wydatek bieżący.
Jednak organ zaznaczył, że prezes zarządu spółki w piśmie z 14 listopada 2022 r. oraz pełnomocnik spółki w piśmie z 19 września 2023 r. wyjaśnili, że premia przyznawana była pracownikom zatrudnionym w ". jako premia uznaniowa zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania obowiązującego w spółce. Decyzje o przyznaniu premii uznaniowej podejmuje każdorazowo zarząd spółki, biorąc pod uwagę wyniki pracy zarówno oddziału, danej szkoły, jak i jej pracownika, które oceniane są przez pryzmat bieżącej pracy szkoły. Z uwagi na skalę działalności i ilość zatrudnionych osób decyzja zarządu nigdy nie ma "charakteru spersonalizowanego ani sformalizowanego, lecz globalny, obejmujący wszystkich pracowników."
Według ustaleń organu, w umowach o pracę zawartych z premiowanymi pracownikami przyjęto, że miejscem wykonywania pracy jest siedziba "C. sp. z o.o." w S. oraz miejsca delegowane. Umowy te określają jedynie wynagrodzenie zasadnicze. Zakresy obowiązków pracowników zatrudnionych na stanowisku sekretarza szkoły obejmują między innymi: dbałość o przyszłość i rozwój firmy "C. czynny udział w prowadzeniu procesu rekrutacji słuchaczy, współtworzenie i wspieranie strategii handlowej firmy, aktywną sprzedaż, doradztwo i oferowanie rozwiązań indywidualnie dopasowanych do potrzeb klienta, rozwój potencjału sprzedaży u obecnych klientów, prowadzenie dokumentacji księgowej filii, przygotowywanie wszelkiej dokumentacji wymaganej przy tworzeniu nowych szkół.
W przypadku M. Ł. zatrudnionej na stanowisku sekretarza szkoły zakres jej obowiązków odpowiada zakresowi zadań asystenta dyrektora szkoły. Do stanowiska asystenta dyrektora szkoły przypisano między innymi zadania: wspieranie dyrektora przy organizacji pracy szkoły, realizacji zajęć dydaktycznych, prowadzeniu dokumentacji szkoły, analizie wyników nauczania, działaniach zwiększających przychody i optymalizujących koszty, bezpośredniej obsłudze klienta i bezpośrednim wsparciu działań intensyfikujących sprzedaż. Natomiast zakres odpowiedzialności obejmował między innymi: prowadzenie dokumentacji szkoły, prowadzenie księgi słuchaczy, archiwizację dokumentacji szkolnej, wykonywanie innych zadań zleconych przez dyrektora szkoły.
Stanowisko wicedyrektora szkoły obejmowało między innymi: wspieranie dyrektora szkoły przy organizacji pracy szkoły, prowadzeniu dokumentacji szkoły, planowaniu, organizowaniu i przeprowadzenia egzaminów, działaniach zwiększających przychody i optymalizujących koszty, bezpośredniej obsłudze klienta i bezpośrednim wsparciu działań intensyfikujących sprzedaż. Zakres odpowiedzialności obejmował między innymi: nadzór nad prowadzeniem dokumentacji, dobór kadry dydaktycznej.
Ponadto zgodnie ze statutem dotowanej szkoły dyrektor szkoły jest osobą kierującą zakładem pracy i przełożonym dla zatrudnionych w szkole pracowników. W szczególności decyduje w sprawach przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły oraz występowania z wnioskami do osoby prowadzącej, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej, w sprawach wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych osób współpracujących ze szkołą (§ 4 ust. 5 pkt 7, pkt 2, pkt 3 statutu szkoły).
"Regulamin wynagrodzenia pracowników C. " (regulamin wynagradzania) w zakresie dotyczącym premii uznaniowych stanowi w § 6:
1. W ramach posiadanych środków płatniczych pracodawca może stworzyć fundusz premii uznaniowej w wysokości określonej przez pracodawcę.
2. W ramach posiadanych środków pracodawca może wypłacać wszystkim lub niektórym pracownikom premie uznaniowe za szczególne osiągnięcia w prowadzonych przez pracownika sprawach.
W świetle powyższych dowodów organ zwrócił uwagę na ogólnikowość regulaminu wynagradzania odnośnie do utworzenia funduszu premii uznaniowych oraz wypłat z tego funduszu. Zdaniem organu, analizowane dokumenty przedstawione przez spółkę nie wykazują konkretnego związku między wypłaconymi premiami uznaniowymi a realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania, czy opieki. Nie obrazują również sposobu kalkulowania wysokości przyznawanych i wypłacanych premii uznaniowych.
Spółka - ani w toku kontroli, ani następnie w toku postępowania - także nie potrafiła wyjaśnić konkretnie za co, za jakie zadania analizowane premie były wypłacane i w jaki sposób była wyliczana ich wysokość.
W ocenie organu, skoro spółka w oparciu o posiadane dokumenty nie potrafiła wykazać, za jakie zadania na rzecz szkoły dany pracownik otrzymał premię uznaniową i czy w ogóle te czynności powiązane były bezpośrednio z uczniami tej szkoły (nie na przykład ze współtworzeniem i wspieraniem strategii handlowej firmy), to mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
W dalszej kolejności organ argumentował, że "gołosłowne są twierdzenia Skarżącej, że przyznanie premii było związane z oceną wkładu włożonego przez danego pracownika na rzecz zwiększenia jakości organizacji i realizacji procesu kształcenia. Poza tym, pełnomocnik Strony popada w sprzeczność twierdząc, że wkład włożony przez danego pracownika został oceniony, skoro dalej podaje, że decyzja zarządu nie ma charakteru spersonalizowanego. Zauważyć należy, że już z zapisów Statutu Szkoły należy wywodzić, że "wkład pracowniczy" winien ocenić dyrektor szkoły. Żadna dokumentacja na okoliczność oceny "wkładu pracowniczego" nie została przedstawiona, a przy tym nie zostały określone warunki przyznania premii uznaniowych.
Gołosłowne jest także twierdzenie Strony, że w szkołach publicznych wypłacane są premie uznaniowe bez ścisłego określenia warunków ich przyznania. Tymczasem, jak stanowi art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Skoro Strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających w sposób wiarygodny i obiektywny, że świadczenia pt. premie uznaniowe sfinansowane z dotacji oświatowej przyznane były w bezpośrednim związku z wykonywanymi przez te osoby zadaniami Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, to sam fakt ich wypłacenia i postrzeganie przez Stronę jako wynagrodzenie za pracę, nie jest wystarczające do uznania, że spełniona została dyrektywa z art. 35 u.f.z.o.
Poza tym wskazać należy, że premia różni się od wynagrodzenia zasadniczego. Uzasadnienie wypłaty premii z reguły jest inne niż zapłaty wynagrodzenia zasadniczego. Pracodawca wiąże z nią wykonanie określonych zadań jednostkowych (premiowych) lub osiągnięcie określonych celów, co z kolei wymaga od pracowników adekwatnego zaangażowania w wykonywaniu pracy. W orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jaki i sądów powszechnych przyjęto, że świadczenie pieniężne nazwane w zakładowych przepisach płacowych (albo w umowie o pracę) "premią uznaniową", wypłacane pracownikowi systematycznie, w regularnych odstępach czasu, za zwyczajne wykonywanie obowiązków służbowych, a więc w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy - art. 100 § 1 K.p. w oderwaniu od przesłanek nagrody określonych w art. 105 K..p. jest składnikiem wynagrodzenia za pracę. Co oznacza, że pracownikowi przysługuje roszczenie o jego wypłatę.
Przykładowo, SN w wyroku z dnia 27 stycznia 2022 r. II PSKP 74/21 stwierdził: Nawet przy użyciu w regulaminie nazwy "premia uznaniowa" należy odróżnić premię od nagrody, przy czym "premia uznaniowa" wypłacana systematycznie i ujmowana Jako składnik wynagrodzenia za pracę jest premią a nie nagrodą. (...)
Wskazać także należy na wyrok SN z dnia 22 marca 2022 r. o sygn. akt I PSKP 72/21 - w który stwierdzono, że stanowi nadużycie prawa praktyka pracodawcy polegająca na zastrzeganiu sobie możliwości uznaniowego decydowania o przyznaniu i wysokości świadczenia nazwanego "premią uznaniową", którego to warunki uzyskania były skonkretyzowane i przedstawione pracownikowi, a ponadto wynikały również z przyjętej, wieloletniej praktyki pracodawcy. (...)
Z kolei jak wskazał SN w wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r. I PSKP 85/21 o charakterze świadczenia a zatem czy jest ono premią czy nagrodą decyduje to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane (podlegające weryfikacji) przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia (tak zwane reduktory); w takim przypadku mamy do czynienia z premią, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa (tak zwany roszczeniowy charakter świadczenia). Natomiast z nagrodą mamy do czynienia wówczas, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje swobodnym uznaniem. Krótko mówiąc, nagroda nie jest uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wykonywania zadań przez wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych.
Przywołać także należy wyrok z dnia 23.11.2023 r. I GSK 1540/2, w którym NSA wywiódł, że: Regulamin wynagradzania stanowi źródło prawa podmiotowego pracownika do domagania się zapłaty premii, a jednocześnie źródło zobowiązania pracodawcy do wypłaty świadczenia, w wypadku ziszczenia się określonych przez pracodawcę dla pracownika warunków. Źródłem uprawnień pracownika jest wykonanie wyznaczonych przez pracodawcę celów. Premia w stosunkach pracy jest wynagrodzeniem za pracę, czyli świadczeniem wzajemnym należnym pracownikowi za pracę (art 22 § 1 K.p.) wykonaną zgodnie z treścią stosunku pracy, ukształtowaną wolą stron stosunku pracy. Premia należy się pracownikowi obok zwykłego wynagrodzenia, właśnie za wykonanie, powierzonych pracownikowi do realizacji, szczególnych obowiązków pracowniczych. Jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych. określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej. Oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o."
W świetle powyższego orzecznictwa organ podkreślił, że w regulaminie wynagradzania nie określono kryteriów przyznania premii, a tym bardziej kryteriów, w oparciu o które można byłoby zweryfikować, czy pracownik kwalifikuje się do wypłaty premii. Nie budzi wątpliwości, że konstrukcja postanowienia § 6 regulaminu wynagradzania zmierzała do tego, aby nie tworzyć roszczeniowego charakteru premii (nagród). Premia uznaniowa nie była wymieniona jako składnik wynagrodzenia w umowach o pracę. Trudno też dopatrzeć się systematyczności w wypłacaniu pracownikom analizowanych świadczeń.
Wobec tego, zdaniem organu, prawidłowo organ I instancji wywiódł, że omawiane premie nie były w istocie rzeczy premiami uznaniowymi, ale nagrodami w rozumieniu art. 105 ustawy Kodeks pracy. Pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu pracy, mogą być przyznawane nagrody i wyróżnienia.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy pracodawcy nie obciążał obowiązek wypłacenia świadczenia o nazwie premia uznaniowa, skoro nie zostały określenie kryteria jej przyznawania.
Zatem sporne świadczenia były w istocie nagrodą, przy czym art. 105 ustawy Kodeks pracy wymagał jej właściwego udokumentowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Co więcej, tylko spełnienie warunków przyznawania premii (nagród) powiązanych z kształceniem, wychowaniem, czy opieką realizowaną w szkole uprawniało do ich finansowania środkami pochodzącymi z dotacji.
Organ podsumował przedstawiony tok rozumowania stwierdzeniem, że premie uznaniowe mogą podlegać sfinansowaniu z dotacji oświatowej, ale przy spełnieniu przesłanki z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i tylko wówczas, kiedy świadczenie nazywane premią uznaniową rzeczywiście ma taki charakter.
Następnie organ wywiódł, że odsetki podlegały naliczeniu za czas od wypłaty poszczególnych transz dotacji zgodnie z art. 252 ust.6 pkt 1 u.f.p.
Jednocześnie organ przyjął, że był uprawniony do określenia terminu naliczania odsetek w decyzji. "W ocenie Kolegium, choć przepis art. 252 u.f.p. wprost nie reguluje kwestii orzekania w decyzji o zwrocie dotacji o terminie rozpoczęcia naliczania odsetek, to należy mieć na uwadze, że określenie terminu naliczania odsetek stanowi element decyzji o zwrocie dotacji udzielanej w budżetu państwa (art. 169 ust. 6 u.f.p.). Zauważyć należy, że przepis ten zawiera bardzo zbliżone zasady rozliczania dotacji, do uregulowania zawartego w art. 252 u.f.p. W ocenie Kolegium określenie kwoty zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do której stwierdzono wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem winno nastąpić wraz z określeniem terminu rozpoczęcia naliczania odsetek o których mowa w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p."
W następstwie, w przekonaniu organu, obowiązek spółki zwrotu dotacji powinien objąć jedynie kwotę [...]zł. Organ I instancji nieprawidłowo bowiem określił obowiązek spółki zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł. Wbrew stanowisku organu I instancji, spółka prawidłowo sfinansowała ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie [...]zł środkami pochodzącymi z analizowanej dotacji oświatowej.
Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję organu.
Zarzuciła naruszenie:
- art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 - K.p.a.) przez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności;
- art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a z powodu pominięcia, że organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, "gdy strona nie miała prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych", co doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego, wadliwego uzasadnienia decyzji, tylko do pozornego wykonania obowiązków z art. 10, art. 77 K.p.a.;
- art. 78 § 2 ustawy Kodeks pracy (Dz.U.2020.1320 ze zm. w brzmieniu dla rozpatrywanego roku 2021 - K.p.), § 5 i § 6 regulaminu wynagradzania, art. 35 ust. 1 u.f.z.o. ze względu na przyjęcie, że premia uznaniowa nie stanowi składnika wynagrodzenia, lecz nagrodę, która nie podlegała sfinansowaniu z dotacji oświatowej, gdy premia uznaniowa stanowiła część wynagrodzenia, a jej wysokość nie przekraczała ustawowych limitów;
- art. 35, art. 26 ust. 2 u.f.z.o. polegające na stwierdzeniu, że sporne wydatki nie mieściły się w ustawowym katalogu, gdy stanowiły one wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką.
W następstwie formułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków zawartych w skardze spółka wykazywała, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, regulujące zasady przeprowadzania postępowania dowodowego oraz przepisy prawa materialnego.
Zdaniem spółki, "Organ II instancji nie odniósł się w sposób wnikliwy i rzetelny co do oceny materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ I instancji. W toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających zwrot zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i z zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowanego w art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu orzekającego o zwrocie dotacji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza jednak dowolności. Organ winien także zapewnić Stronie czynny udział w postępowaniu.
W przedmiotowej sprawie organ oparł się jedynie na dokumentacji z przeprowadzonej kontroli pobrania dotacji znajdującej się w aktach sprawy. Poczynione ustalenia podczas kontroli mogą dopiero stanowić przesłankę do dalszych działań organów administracji. Ustalenia poczynione w protokole kontroli mogą być przyczyną wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez organy administracji, jednakże nie mogą stanowić wyłącznych argumentów przemawiających za wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż w czasie postępowania kontrolnego podmiot kontrolowany uprawniony jest jedynie do zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli podmiotowi kontrolującemu. W postępowaniu kontrolnym brak jest instancyjnej i sądowo administracyjnej kontroli.
W sytuacji, gdy ustalenia dokonane zostały wyłącznie w oparciu o protokół kontroli, którego strona nie miała prawnej możliwości zakwestionować, organ w niniejszym postępowaniu pozbawił stronę całkowicie możliwości ochrony swoich praw."
Spółka powołała się na art. 7, art. 8 K.p.a. i wywodziła, że "Wobec powyższego organ zarówno organ I jak i II instancji nie jest zwolniony od ustalania w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym prawdy materialnej, oraz zasadniczych ustaleń stanu faktycznego. Powyższego zaniechania nie usprawiedliwia fakt dokonania ich w ramach postępowania odwoławczego."
Spółka zaznaczyła, że chciała złożyć pełne wyjaśnienia. "Mając na względzie inicjatywę strony w tym zakresie brak jest podstaw do przyjmowania negatywnych konsekwencji dla strony w sytuacji, gdy jak wynika z akt postępowania organy nie podjęły czynności zmierzających do wszechstronnego obiektywnego zbadania okoliczności sprawy."
Spółka nie godziła się z zakwestionowaniem jej prawa do przeznaczenia dotacji oświatowej na premie dla pracowników szkoły (asystenta dyrektora szkoły, wicedyrektora szkoły, sekretarza szkoły) oraz na świadczenia pochodne od tych premii. W przekonaniu spółki, były to wydatki, o których stanowi art. 35 u.f.z.o. Przepis ten obejmuje bowiem wydatki "nie tylko o charakterze merytorycznym realizowanym przez kadrę dydaktyczną, ale także zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, a z tą aktywnością związana jest konieczność ponoszenia różnych wydatków bieżących, z których te, które są niezbędne dla prowadzenia przez szkołę zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej to konsekwentnie zatem, bieżące koszty osobowe prowadzenia takiej obsługi, powinny podlegać finansowaniu z dotacji oświatowej."
Spółka podkreśliła znaczenie art. 78 § 2 K.p. i tłumaczyła, że wynagrodzenie zasadnicze jest składnikiem stałym i obligatoryjnym. Natomiast pozostałe elementy płacowe zależą od umownej woli stron albo od tego, czy zostaną ujęte w przepisach płacowych. Należało zatem ustalić wysokość oraz zasady przyznawania stawek wynagrodzenia za pracę określonego rodzaju lub na określonym stanowisku, a także innych (dodatkowych) składników wynagrodzenia, jeśli zostały one przewidziane. W tym przypadku istotny był § 5 regulaminu wynagradzania.
Spółka motywowała, że "Premie są świadczeniami wynikającymi ze stosunku pracy i mogą stanowić składnik wynagrodzenia, o czym przesądzają przepisy szczególne - w tym przepisy prawa wewnątrzzakładowego obowiązujące u danego pracodawcy - np. regulamin wynagradzania. Jeżeli zatem przepisy wewnątrzzakładowe obowiązujące u danego pracodawcy przewidują możliwość wypłaty premii, wówczas sfinansowanie wydatku z dotacji jest uzasadnione. Należy podkreślić, że przyznanie prawa do premii musi również być podyktowane realizacją zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (tak stwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z 1.06.2022 r., I SA/Sz 214/22). Konieczne jest więc wykazanie faktycznego i możliwego do udowodnienia związku pomiędzy wypłatą premii a realizacją zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki.
Jednoznaczne i bezsporne uznawanie zgodności z prawem finansowania z dotacji wynagrodzeń pracowników administracyjnych, w sposób naturalny skutkuje koniecznością uznania dopuszczalności pokrywania - stanowiących składnik wynagrodzenia - premii ze środków uzyskanych z dotacji. Wynagrodzenie miesięczne oraz spodziewana przy określonym wkładzie pracy i wysiłku premia tworzą właściwy, motywujący do wysokiej jakości pracy na rzecz szkoły system wynagradzania, co zapewnia skuteczniejsze osiągnięcie wszystkich celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Ponadto wskazać należy, że przyznanie przez organ prowadzący premii jest związane z oceną wkładu włożonego przez danego pracownika na rzecz zwiększenia jakości organizacji i realizacji procesu kształcenia. Podkreślić należy także, że taki system wynagradzania realizowany jest także w szkołach publicznych finansowanych ze środków publicznych.
Takie działanie Szkoły z pewnością pozytywnie wpływa na jakość realizowanych usług edukacyjnych poprzez pozytywne motywowanie pracowników szkoły. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ewentualne wyższe wynagrodzenie jako wynagrodzenie zasadnicze nie byłoby kwestionowane, to tym bardziej działanie Pracodawcy jako działanie motywujące winno być uznane jako prawidłowe wydatkowanie.
Zwrócić w tym zakresie uwagę należy również na fakt, iż takie działanie Szkoły, jest zgodne z aktualnie prezentowaną przez MEiN filozofią wypłaty dotacji oświatowej poprzez podzielenie jej na znikomą kwotę dotacji bieżącej a wprowadzenie dotacji za efekt. Skoro zatem ustawodawca - poprzez działania władzy wykonawczej MEiN preferuje działania proefektywnościowe, to nie sposób uznać, iż szkoła ma zostać pozbawiona możliwości pozytywnego wpływu na swoich pracowników dla osiągnięcia społecznego celu jakim jest poprawa efektów kształcenia tak preferowana przez MEiN.
Premie dla wicedyrektora szkoły i pozostałych pracowników wypłacane były chociażby z uwagi na frekwencję osiąganą przez słuchaczy. Jest to czynnik pozwalający zweryfikować jakość kształcenia w szkole. Jeśli zajęcia organizowane są w sposób prawidłowy, ciekawy, a nauczyciele realizują zajęcia w sposób prawidłowy, co świadczy o tym, że asystent dyrektora, wicedyrektor oraz sekretarz w prawidłowy sposób realizowali nadzór pedagogiczny i organizowali pracę szkoły."
Według spółki, przyjęcie, że premie nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej stoi w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Aktualna treść art. 35 u.f.z.o. została ukształtowana w wyniku nowelizacji, poczynając od 1 stycznia 2020 r. Cel wspomnianej nowelizacji polegał na tym, aby limit środków pochodzących z dotacji, które można przeznaczyć na wynagrodzenia (uwzględniając pochodne wynagrodzenia, premie, nagrody i wszystkie dodatkowe wypłaty) zarówno w szkole lub placówce publicznej, jak i niepublicznej, prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, określić w ujęciu rocznym. Wynika to z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej (druk nr 2861 Sejm RP VIII kadencji). Oznacza to, zdaniem spółki, że premie mogą być finansowane z dotacji oświatowej, skoro zostały uwzględnione przy przygotowywaniu zmian do u.f.z.o. i ustawodawca wskazał wprost, że należy doliczać je do limitów wynagrodzeń określonych w art. 35 u.f.z.o.
W ocenie spółki, organ "popada w sprzeczność podając, że wkład pracownika podlega ocenie przez zarząd, co nie ma charakteru spersonalizowanego, gdyż nabywają ją osoby zajmujące określone stanowiska oraz wyróżniający się sumiennością oraz wkładem pracy w rozwój szkoły, działającej na rzecz słuchaczy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że osoby, które otrzymały premię finansowaną z dotacji, nabyły ją jako fakultatywny składnik wynagrodzenia, w celu realizacji zadań określonych w art. 35 u.f.z.o."
Ponadto, według spółki, wątpliwości interpretacyjne, czy rozbieżności w orzecznictwie sądowym powinny być wykładane wyłącznie na korzyść beneficjenta dotacji oświatowej, w tym przypadku spółki.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu jest zgodna z prawem.
W myśl art. 35 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dotowanym roku 2021) dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 oraz z 2021 r. poz. 4) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania (art. 35 ust. 1).
Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 35 ust. 2).
Dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania (art. 35 ust. 3).
Natomiast art. 236 u.f.p. stanowi, że w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych (art. 236 ust. 1).
Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi (art. 236 ust. 2).
Według zaś art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 252 ust. 1).
W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (art. 252 ust. 2).
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3).
Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4).
Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5).
Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;
2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6).
Na gruncie przytoczonego stanu prawnego trafnie organ zwrócił uwagę, że zakwestionowane premie zostały sfinansowane ze środków publicznych w postaci dotacji oświatowej bez jakiegokolwiek rzetelnego udokumentowania: - kryteriów przyznawania; - mechanizmu kalkulacyjnego wyliczenia ich wysokości.
Należy w pełni zgodzić się z organem co do tego, że spółka na żadnym etapie kontroli, następnie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie tylko nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na te kluczowe okoliczności, ale także nie potrafiła przedstawić żadnej konkretnej wiedzy. Ogólne twierdzenia spółki o związku wypłacanych kwot ze standardami prowadzenia szkoły i działalnością edukacyjną, o premiowaniu odpowiednio wysokiego zaangażowania w wykonywanie obowiązków, czy frekwencji na zajęciach - były niewystarczające, aby po pierwsze przyznać spornym premiom charakter stałego składnika wynagrodzenia pracowników dotowanej szkoły, a po drugie - by powiązać ich wypłaty z realizowaniem ustawowych zadań edukacyjnych przez szkołę w rozumieniu art. 35 ust. 1, ust. 3 u.f.z.o. Nie może ulegać wątpliwości, że z dotacji oświatowej mogą być finansowane tylko takie składniki wynagrodzenia, które realizują cele określone w art. 35 ust. 1, ust. 3 u.f.z.o.
Należy podkreślić, że materiał dowodowy przedstawiony przez spółkę, a dotyczący prowadzenie dotowanej szkoły oraz twierdzenia spółki nie dawały żadnych konkretnych i tym samym wiarygodnych podstaw do stwierdzenia, z jakimi zadaniami była powiązana wypłata spornych kwot, skoro nie były one stałym składnikiem wynagrodzenia, którego pracownik mógłby dochodzić od pracodawcy przez zgłoszenie odpowiedniego roszczenia.
W sprawie sygn. I GSK 1771/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pogląd co do uznania, że wypłata dodatkowych premii nie może być uznana za związaną z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną - ma oparcie w orzecznictwie NSA. W wyroku sygn. I GSK 1540/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem premie i nagrody nie mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej. W orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak i sądów powszechnych przyjęto, że świadczenie pieniężne nazwane w zakładowych przepisach płacowych (albo w umowie o pracę) "premią uznaniową", wypłacane pracownikowi systematycznie, w regularnych odstępach czasu, za zwyczajne wykonywanie obowiązków służbowych, a więc w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy - art. 100 § 1 K.p. w oderwaniu od przesłanek nagrody określonych w art. 105 K.p. jest składnikiem wynagrodzenia za pracę. Co oznacza, że pracownikowi przysługuje roszczenie o jego wypłatę. Nawet przy użyciu w regulaminie wynagradzania nazwy "premia uznaniowa" należy odróżnić premię od nagrody, przy czym "premia uznaniowa" wypłacana systematycznie i ujmowana jako składnik wynagrodzenia za pracę jest premią a nie nagrodą (zob. wyrok SN z dnia 27 stycznia 2022 r.)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej. Oczywiście w granicach, wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, dotacja ma służyć realizacji zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie tego celu nie realizowały, stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Organ nie jest uprawniony aby ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować nauczycieli, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele. W konsekwencji należało uznać, że w sprawie doszło do wykorzystania dotacji oświatowej niezgodnie z jej przeznaczeniem.
Natomiast w sprawie sygn. I GSK 1385/21 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dotacja nie może być wydatkowana na każdy cel, a beneficjent dotacji nie jest zwolniony z obowiązku przedłożenia organowi dowodów, które potwierdzają wydatkowanie dotacji, na cele wskazane przez ustawodawcę. Beneficjent, obok obowiązku udostępnienia organowi dotującemu dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień, jest też zobowiązany do dostarczenia organowi dotującemu informacji i dowodów, w szczególności dokumentacji finansowej szkoły, umożliwiających weryfikację wydatkowania przyznanych środków publicznych poprzez ustalenie, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, na jakie dotacja została wypłacona.
Rozliczenie dotacji obejmuje zarówno aspekt rachunkowy, jak również materialny dysponowania środkami dotacyjnymi. Beneficjent, rozliczając dotację, musi w formalnej procedurze udowodnić, że wykorzystał środki finansowe w sposób, o którym mówi ustawodawca, a więc przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona.
Zatem, niezależnie od obowiązku podmiotu dotowanego, polegającego na określeniu wydatku jako zgodnego z celem dotacyjnym, spoczywa na nim także powinność takiego jego udokumentowania, by organ dotujący mógł dokonać weryfikacji prawidłowości wydatkowania dotacji na właściwe cele (np. wyrok NSA sygn. I GSK 1256/18).
Rozliczeniem dotacji nie jest składanie sprawozdań, ponieważ rozliczenie dotacji nie odbywa się w warstwie deklaratoryjnej, lecz istotą tego rozliczenia jest udowodnienie, że środki dotacyjne wydatkowane były na cele przypisane dotacji oświatowej, a to może nastąpić tylko poprzez przedłożenie organowi dotującemu rzetelnych oraz sprawdzalnych dokumentów źródłowych (por. wyrok NSA sygn. I GSK 386/21).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie podnosi się, iż organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą szkołę. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły. Organ zobowiązany jest bowiem zbadać, czy zgromadzona przez szkołę dokumentacja pozwała na stwierdzenie, że określone transakcje wykonano w ramach realizacji celu dotacji oraz w jakiej kwocie dana transakcja finansowana była z dotacji (por. wyrok NSA sygn. I GSK 655/18).
W świetle powyższego stanowisko organu w spornej kwestii premiowania przez spółkę środkami publicznymi wybranych pracowników zasługuje na aprobatę z punktu widzenia prawa zarówno proceduralnego, jak i materialnego. Odmienne, a przede wszystkim nieudokumentowane przekonania spółki nie mogły prowadzić do podważenia legalności kontrolowanej decyzji organu.
Argumenty organu - w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego - wprost prowadzą do konstatacji, że w zakresie zakwestionowanym przez organ spółka nie potrafiła rzetelnie powiązać otrzymanej dotacji światowej z działalnością prowadzonej szkoły w 2021 r. W konsekwencji słusznie organ rozpoznał w omawianym zakresie dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, że spółka nie dokumentowała w sposób rzetelny i wyczerpujący, a tym samym jednoznaczny okoliczności związanych ze spornymi wypłatamy, mającymi premiować wybranych pracowników szkoły.
Co istotne, skarga nie zawiera żadnych konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby zmieniać obraz sprawy ustalony przez organ. Trzeba przy tym podkreślić, że to spółka, jako prowadząca szkołę, ma pełną wiedzę o jej działalności i ponoszonych w związku z nią wydatkach. Wobec tego, kierując się logiką i doświadczeniem życiowym, należy ocenić, że ogólnikowość twierdzeń spółki w połączeniu z brakiem rzetelnej i pełnej dokumentacji wprost świadczy o rozdysponowaniu środków publicznych w sposób nieuprawniony, niezgodny z ustawowym przeznaczeniem.
W omówionym wyżej zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zgodzie ze standardami wyznaczonymi przez art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia wszystkie wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. i w efekcie pozwoliło sądowi na merytoryczną kontrolę stanowiska organu zarówno na płaszczyźnie faktów, jak i prawa.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą dotowaną placówkę oświatową. Dane niezbędne do oceny prawidłowości rozdysponowania dotacji powinny wynikać z pełnej, konkretnej i wiarygodnej dokumentacji towarzyszącej działalności placówki oświatowej. Natomiast zadanie organu polega na analizie, czy dokumentacja prowadzona przez placówkę oświatową pozwala na weryfikację legalności pozyskiwania i rozdysponowania uzyskanych środków publicznych (por. przykładowo sprawa sygn. I GSK 655/18).
Natomiast poza zarzutami i wnioskami skargi, ale w granicach sprawy (art. 134 § 1, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2024.935 - P.p.s.a.) należy zakwestionować - co do zasady - zgodność z prawem decyzyjnego orzekania przez organ o odsetkach wraz z orzekaniem o obowiązku zwrotu dotacji.
Ponownie należy nawiązać do art. 252 ust. 6 u.f.p. Ponadto stosownie do art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.
Odpowiednie stosowanie przepisu prawa może przybrać różną postać i polegać na bezpośrednim przyjęciu pełnej treści przepisu prawa bądź z modyfikacjami, bądź też na jego wykluczeniu.
Na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2023.2383 ze zm. - O.p.) ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach (wyjątek z art. 53a O.p. dotyczy zaliczek). Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.).
Wobec tego konsekwentnie także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa na zobowiązanym z mocy prawa. Innymi słowy, skoro na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa nie ma przepisu, uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji na gruncie ustawy o finansach publicznych.
Ewentualny przyszły spór o odsetki, to zagadnienie, pozostające poza granicami niniejszej sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji (por. przykładowo sprawa sygn. I GSK 1704/20).
Wobec powyższego stanowisko organu w kwestii rozważania obowiązku zapłaty odsetek w decyzji o zwrocie dotacji oświatowej jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest błędne. Organ dowolne w tej mierze pominął brzmienie art. 252 u.f.p., orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz nieadekwatnie nawiązał do art. 169 u.f.p.
Przepis ten stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 169 ust. 1).
Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,
2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji
- z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi (art. 169 ust. 5).
W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6).
Zatem art. 169 u.f.p. - wbrew przekonaniu organu - dotyczy innych dotacji oraz zawiera inne rozwiązania dotyczące treści decyzji, w tym w zakresie odsetek.
Natomiast rozstrzygające znaczenie w tej sprawie ma spostrzeżenie, że poglądu, za którym opowiada się organ, nie uzasadnia art. 252 ust. 1 - ust. 6 u.f.p.
Jednak w realiach kontrolowanej sprawy sąd ocenił, że ta dowolność organu nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminów naliczania odsetek. Natomiast należy wyraźnie zaznaczyć, że wyznaczenie tych terminów przez organ już w kontrolowanej decyzji ma charakter jedynie informujący spółkę o treści przepisu u.f.p. - art. 252 ust. 6 i nie rozstrzyga o sytuacji prawnej spółki w tej materii na potrzeby ewentualnej przyszłej egzekucji.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w elektronicznym systemie LEX.
Z powodów omówionych wyżej sąd oddalił niezasadną skargę spółki na podstawie art. 151 P.p.s.a.