I SA/Sz 409/21

I SA/Sz 409/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska /przewodniczący/
Jolanta Kwiecińska /sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1551/21 - Wyrok NSA z 2025-01-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
1. uchylono zaskarżoną decyzję w części  2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 415
par. 2, par. 3, par. 4, par. 10, par. 18, par. 33
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U. 2017 poz 562
art. 27
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 135, art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 146, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015 r., po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w N. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015 r. w wariantach [...]; 2. uchyla decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w N. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015 r. w wariantach [...]; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej I.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] marca 2021 r.
nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu G. z siedzibą w N. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015 r. (PROW 2014-2020)
po wznowieniu postępowania.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Strona złożyła 15 czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności na 2015 r., obejmujący m.in. wsparcie rolno-środowiskowo-klimatyczne PROW 2014-2020 (płatność RKŚ) z tytułu realizacji wariantów:
- 4.7 ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B3 i B4) o łącznym areale 36,44 ha;
- 4.8 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba
lub czajki na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (C1 i C2)
o całkowitej powierzchni 20 ha;
- 4.11 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B1 i B2) o łącznym obszarze 10 ha.
Ponadto wniesiono o przyznanie kwoty przeznczonej na refundację kosztów transakcyjnych.
Następnie Strona złożyła zmianę do powyższego wniosku, modyfikując powierzchnie zadeklarowane w wariantach 4.7 i 4.11. Ostateczna wersja wniosku obejmowała realizację wariantów:
- 4.7 ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B3 i B4) o łącznym areale 31,44 ha;
- 4.8 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba
lub czajki na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (C1 i C2) o całkowitej powierzchni 25,00 ha;
- 4.11 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B1 i B2) o łącznym obszarze 10,00 ha.
Kierownik Biura Powiatu G. ARiMR wydał decyzję z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na mocy której przyznał Stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną PROW 2014-2020 do wariantów i powierzchni zgodnych ze złożonym ww. wnioskiem, z zastrzeżeniem pomniejszenia płatności w wariancie 4.8 w odniesieniu do 5,00 ha, z uwagi na złożenie zmiany powiększającej areał
w tym wariancie po terminie, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Rozstrzygnięcie powyższe zostało doręczone Stronie
22 czerwca 2016 r. i stało się ostateczne.
W okresie od 14 do 28 marca 2018 r. ww. grunty Strony zostały objęte kontrolą na miejscu w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. W toku kontroli ustalono, że:
1) na działce B1 (wariant 4.11) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego
o powierzchni 1,10 ha. czyli 49,55% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym, ponadto na działce stwierdzono naruszenie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie;
2) na działce B2 (wariant 4.11) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego
o powierzchni 1,90 ha, czyli 36,75% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym, ponadto na działce stwierdzono naruszenie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie;
3) na działce B3 (wariant 4.7) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego
o powierzchni 0,46 ha, czyli 31,72% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym;
4) na działce B4 (wariant 4.7) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego
o powierzchni 1,70 ha, czyli 5,53% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym, ponadto stwierdzono naruszenie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie;
5) na działce C1 (wariant 4.8) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego
o powierzchni 0,84 ha, czyli 10,01% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym;
6) na działce C2 (wariant 4.8) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego
o powierzchni 1,74 ha, czyli 10,05% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym.
Z uwagi na fakt, iż działki C1 i C2 tworzą zwarty kompleks, powierzchnie nieskoszone zostały wyliczone z proporcji, w oparciu o udział deklarowanej powierzchni poszczególnych działek w ich całkowitym areale.
Niezależnie od powyższego inspektorzy stwierdzili, że Strona nie posiada kompletnego planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego w odpowiednim terminie, przy udziale uprawnionego doradcy lub eksperta, na formularzu udostępnionym przez ARiMR, ani kompletnej dokumentacji przyrodniczej. Uczestniczący w inspekcji pełnomocnik Strony złożył do protokołu pisemne oświadczenie, w treści którego wskazał m.in., iż brakująca dokumentacja została skradziona, o czym wcześniej poinformował Agencję.
Organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem
ww. ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2016 r. wskazując, iż podstawą faktyczną
dla wznowienia postępowania jest stwierdzony w toku powyższej kontroli na miejscu fakt, iż Strona nie posiadała również w 2015 r. ani planu działalności rolnośrodowiskowej, ani dokumentacji przyrodniczej, niezbędnych przy podejmowaniu i realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. Organ I instancji uznał, iż jest to nowa okoliczność faktyczna, nieznana organowi w dacie wydania powyższego rozstrzygnięcia, lecz ówcześnie istniejąca,
co odpowiada przesłance wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a.").
Organ I instancji włączył do akt sprawy korespondencję, którą skierował
do T. S. - doradcy rolnośrodowiskowego, zatrudnionego
w [...] Ośrodku Doradztwa Rolniczego w B.
(dalej: "ZODR"), który miał sporządzić plan działalności rolnośrodowiskowej
m.in. na rzecz Strony. W odpowiedzi doradca wskazał, że wykonanie wszystkich planów zlecił mu M. S. – ówczesny pełnomocnik Strony, który w dacie składania zamówienia posiadał ortofotomapę całości gruntów objętych zleceniem, sporządzoną przez B. R. eksperta przyrodniczego. Pod koniec 2017 r. T. S. wręczył M. S. druki opłat
za sporządzenie wskazanych trzech planów, zobowiązując go do przedłożenia dowodów wpłaty. Od tamtego czasu M. S. nie kontaktował
się z T. S.. Doradca błędnie założył, że M. S.
jest osoba uczciwą, w związku z czym wydał mu 1. i 3. Strony przygotowywanych planów. Sporządzenie wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. było możliwe nawet przy niedokończonych planach, albowiem ortofotomapa, o której mowa powyżej, zawierała zaznaczenia powierzchni niekoszonych na cały 5-letni okres realizacji zobowiązania. Kompletnych dokumentacji przyrodniczych M. S. nigdy nie dostarczył, w związku z czym niemożliwe było ukończenie planów rolnośrodowiskowych. Żadna z wymienionych osób nie zwracała się z prośbą
o odtworzenie planu. Plany, o których mowa nie zostały ukończone. Ich wersje robocze są dostępne jedynie dla T. S., w jego własnym komputerze.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ I instancji wydał
[...] października 2020 r. decyzję, na mocy której:
1) uchylił ww. ostateczną decyzję nr [...] z [...] czerwca 2016 r.;
2) przyznał stronie płatność RŚK z tytułu realizacji wariantu 4.7 w pomniejszonej wysokości;
3) odmówił przyznania Stronie płatności z tytułu realizacji wariantu 4.8, 4.11
oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.
Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż w toku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w 14 i 28 marca 2018 r. w gospodarstwie Strony, ujawniona została okoliczność, iż nie posiada ona wymaganych prawem ani planu działalności rolnośrodowiskowej, ani dokumentacji przyrodniczej. Jakkolwiek przepisy regulujące zasady przyznawania płatności RŚK, obowiązujące w 2015 r., nie przewidywały obowiązku przedkładania tej dokumentacji organowi rozpatrującemu wniosek w toku postępowania w sprawie przyznanie wsparcia tego rodzaju, to nakazywały rolnikowi ich posiadanie, pod rygorem pomniejszenia płatności 0 40% w przypadku braku planu działalności rolnośrodowiskowej i odmowy jej przyznania, w przypadku dokumentacji przyrodniczej. Organ I instancji uznał, iż w toku wskazanej powyżej kontroli na miejscu została ujawniona okoliczność istotna dla sprawy, istniejąca
w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2016 r., lecz ówcześnie nieznana organowi,
co stanowi przesłankę dla wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało doręczone 22 października 2020 r. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ odwoławczy ww. decyzją
z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasadność przesłanki wznowieniowej
w odniesieniu do wariantu 4.7. nie budzi wątpliwości. W okresie kontroli na miejscu
z marca 2018 r. Strona nie posiadała planu działalności rolnośrodowiskowej.
Z korespondencji z T. S. - doradcą rolnośrodowiskowym, który miał dla Strony przygotować ten plan - wynika, że dokument ten nie został nigdy ukończony, albowiem Strona nigdy nie dostarczyła niezbędnej do tego celu dokumentacji przyrodniczej. Skoro plan działalności rolnośrodowiskowej, odpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu RŚK, nigdy nie został ukończony przez doradcę rolnośrodowiskowego, to logicznym jest wniosek,
że nie istniał także w 2015 r. Analogicznie, zdaniem organu odwoławczego, należy ocenić kwestię przesłanki wznowieniowej w odniesieniu do wariantów 4.8 i 4.11.
W okresie procedowania wniosku Strony o przyznanie płatności RŚK na 2015 r.
nie dysponowała ona ani planem działalności rolnośrodowiskowej, ani dokumentacją (ekspertyzą) przyrodniczą, co jednakże zataiła. Bez wątpienia, zdaniem organu odwoławczego, zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające wznowienie postępowania w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jej uchylenie i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, uwzględniającego okoliczności istniejące w dacie jej wydania, lecz ówcześnie nie znane organowi I instancji.
Poczynione przez organ odwoławczy ustalenia doprowadziły do uznania,
że z uwagi na fakt, iż Strona w 2015 r. nie spełniała warunku określonego
w przywołanej regulacji rozporządzenia RŚK, konieczna jest odmowa przyznania płatności RŚK z tytułu realizacji wariantów 4.8 i 4.11 na 2015 r., odmowa przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych oraz przyznanie Stronie płatność RŚK z tytułu realizacji wariantu 4.7 w pomniejszonej wysokości.
Od decyzji tej Strona wniosła skargę do tutejszego sądu, której zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny dowodów w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego;
2) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji nr [...] z [...] czerwca
2016 r. pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanek.
Mając na uwadze powyższe, Strona wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie Skarżącej, organ argumentując istnienie podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej wskazuje na dowody, które powstały po wydaniu tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł jej oddalenie w całości.
W toku rozprawy 28 lipca 2021 r. Sąd, na podstawie art. 111 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy
o sygn. akt I SA/Sz 408/21 i I SA/SZ 409/21 do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności r.ś.k. za 2015 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu
oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi
i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego
i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem
art. 57 a, który jednakże nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie
od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przechodząc zatem w dalszej kolejności do oceny prawidłowości wznowienia przez organy postępowania w rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie
nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do meritum sporu, wskazać należy, że podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na podstawie art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat,
zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli
od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Na mocy art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa
w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw
do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw
do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b,
i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Jak wynikało z akt, organ I instancji wydał [...] czerwca 2016 r. decyzję
nr [...], na mocy której przyznał Skarżącej płatności r.ś.k. w wariantach 4.7, 4.8. i 4.11 (z zastrzeżeniem pomniejszenia płatności w wariancie 4.8
w odniesieniu do 5,00 ha, z uwagi na złożenie zmiany powiększającej areał
w tym wariancie po terminie), oraz refundację kosztów transakcyjnych i doręczył
ją Skarżącej 22 czerwca 2016 r. Skarżąca nie zaskarżyła ww. rozstrzygnięcia wobec czego stało się ono ostateczne.
Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zostało wydane przez organ I instancji 6 lipca 2020 r. (doręczone 7 lipca 2020 r.). Podstawą wznowienia postępowania administracyjnego był, jak już powyżej wskazano,
art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ujawnienie się nowych okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi I instancji, tj. brak posiadania przez Skarżącą planu działalności rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy wskazał,
że okoliczność ta ujawniła się dopiero w trakcie kontroli na miejscu w marcu 2018 r. Powyższa okoliczność nie była znana organowi w dacie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Ujawnienie się tej okoliczności i postępowanie
przed organem I instancji szczegółowo opisano w decyzji w zakresie płatności
za 2017 r., będącej przedmiotem kontroli WSA w Szczecinie w sprawie
o sygn. akt I SA/Sz 408/21.
Sąd podzielił stanowisko organu, że ww. okoliczność spełniała przesłanki
z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. była nowa i istniała w dniu wydania decyzji z dnia
[...] czerwca 2016 r., lecz nie była wówczas znana organowi. Była to też istotna okoliczność, gdyż przepisy rozporządzenia r.ś.k. zobowiązywały rolnika
do posiadania planu rolnośrodowiskowego, zaś organ ustalił, że Skarżąca takiego planu w 2015 r. nie posiadała. Brak tego planu wpływał na wysokości płatności r.ś.k. w zgłoszonych przez Skarżącą wariantach. Fakt, że organ ustalił ww. okoliczność
na podstawie oświadczenia pisemnego z 1 grudnia 2019 r. doradcy środowiskowego T. S. nie powoduje, że ujawnił się nowy dowód w rozumieniu
art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jak błędnie twierdzi Skarżąca.
Zdaniem Sądu, prawidłowo zatem organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne, uchylił ww. decyzję ostateczną z [...] czerwca 2016 r. oraz dokonał ponownego rozpoznania wniosku Skarżącej w przedmiocie płatności r.ś.k. za 2015 r. poprzez pryzmat ww. okoliczności.
Sąd podzielił stanowisko organów, że Skarżąca w 2015 r. nie posiadała planu rolnośrodowiskowego. Odnośnie płatności r.ś.k. w wariancie 4.11, Sąd uznał,
że oświadczenie doradcy rolnośrodowiskowego, iż nie sporządził on planu rolnośrodowiskowego na rzecz Skarżącej, a jedynie podjął się tego zadania,
lecz go nigdy nie ukończył i wydał w 2017 r. tylko 1 i 3 stronę planu M. S. (pełnomocnik Skarżącej), stanowiło potwierdzenie okoliczności
- na tle pozostałego materiału dowodowego, że Skarżąca w 2015 r. nie dysponowała takim planem. T. S. podał, że pełnomocnik Skarżącej udostępnił
mu czasowo jedynie ortofotomapę gospodarstwa (M. S. odebrał mapę od doradcy po sporządzeniu przez niego wniosku o płatność za 2015 r.), sporządzoną przez eksperta przyrodniczego B. R. (dalej: "B.R."), lecz nie przedstawił mu ekspertyzy przyrodniczej, wobec czego nie mógł
on ukończyć planu. Jak ponadto wskazał T. S. Skarżąca nigdy
nie rozliczyła się z nim za wykonaną pracę. Ze swojej strony Skarżąca
nie przedstawiła dowodów na posiadanie planu rolnośrodowiskowego pochodzącego od innego doradcy przy czym wskazywała na sporządzenie tego planu przez T. S..
Podnoszone przez Skarżącą okoliczności związane z utratą ww. dokumentacji na skutek jej kradzieży w 2017 r., mogły w ocenie Sądu dotyczyć wyłącznie dokumentacji przyrodniczej sporządzonej przez B.R. w 2015 r., gdyż jak wynikało
z oświadczenia B.R. z 18 września 2018 r. taka dokumentacja została przez niego sporządzona 6 czerwca 2015 r. i wydana M. S., jako pełnomocnikowi Skarżącej, choć pełnomocnik analogicznie jak w przypadku T. S., nie zapłacił B.R. za wykonaną pracę. Powyższe zostało ustalone przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 408/21 na podstawie oświadczeń T. S. i B. R..
Sąd uznał, że organy wywiodły zbyt daleko idący wniosek z zebranego materiału dowodowego, że nieokazanie dokumentacji przyrodniczej, sporządzonej przez B. R., doradcy rolnośrodowiskowemu T. S. było wynikiem utraty jej przez Skarżącą jeszcze w 2015 r., gdyż inaczej Skarżąca przedłożyłaby ją T. S. w celu ukończenia planu rolnośrodowiskowego, a zatem Skarżąca nie dysponowała dokumentacją przyrodniczą w trakcie rozpatrywanie jej wniosku za 2015 r. przez organ I instancji. Podkreślić należy, że dokumentacja przyrodnicza stanowi obligatoryjny załącznik
do planu rolnośrodowiskowego, co wynika wprost z załącznika nr 3 część 2 pkt 3 (dokumentacja przyrodnicza jest częścią planu rolnośrodowiskowego). Zatem posiadanie przez Skarżącą dokumentacji przyrodniczej w 2015 r. nie oznaczało jeszcze, że posiadała ona kompletny plan rolnośrodowiskowy.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U.2015.415
ze zm.; dalej: "rozporządzenie r.ś.k."), płatność r.ś.k. przyznaje się rolnikowi
lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze. zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013"), jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych
oraz ewidencji wniosków przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje 5 - letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014,
str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej
w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone
w rozporządzeniu.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k., zobowiązanie rolno-środowiskowo
-klimatyczne jest realizowane w ramach:
1) jednego wariantu albo
2) jednego pakietu - w przypadku gdy pakiet nie obejmuje wariantu.
Na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia r.ś.k., rolnik lub zarządca, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, może realizować jednocześnie więcej niż jedno zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, jeżeli takie zobowiązania zostały podjęte w tym samym roku lub w roku następnym. W § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia r.ś.k., wymieniono w pakiecie 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, następujące warianty:
a) wariant 4.1. Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe;
b) wariant 4.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla;
c) wariant 4.3. Murawy;
d) wariant 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne;
e) wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże;
f) wariant 4.6.1. Torfowiska - wymogi obowiązkowe;
g) wariant 4.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające;
h) wariant 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO);
i) wariant 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki;
j) wariant 4.9. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki;
k) wariant 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego;
l) wariant 4.11. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza;
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie Skarżąca zobowiązała
się do realizacji trzech zobowiązań r.ś.k., jednego w wariancie 4.7, drugiego
w wariancie 4.8, i trzeciego w wariancie 4.11.
Podkreślić należy, że ustawodawca w rozporządzeniu r.ś.k. rozróżnia warunki jakie musi spełnić rolnik, od wymogów jakie również musi spełnić rolnik,
aby otrzymać płatność r.ś.k. Z naruszeniem warunków lub wymogów przez rolnika
w trakcie realizacji zobowiązania r.ś.k. ustawodawca wiąże inne skutki. Przykładowymi warunkami dla zobowiązania r.ś.k. są: osoba starająca
się o płatności spełniać przesłanki § 2 ust. 1 rozporządzenia r.ś.k. (tj. być rolnikiem, posiadać numer ewidencyjny); złożyć odpowiedni wniosek o płatność wraz
z załącznikami w przewidzianym przez przepisy czasie; posiadać plan rolnośrodowiskowy; prowadzić rejestr działalności rolnośrodowiskowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia r.ś.k.).
Wymogi dla zobowiązania r.ś.k. w różnych pakietach i wariantach zawiera, m.in. załącznik nr do rozporządzenia r.ś.k.; plan rolnośrodowiskowy i dokumentacja przyrodnicza (§ 4 ust. 3 rozporządzenia r.ś.k.). Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia r.ś.k., rolnik realizujący zobowiązanie r.ś.k. posiada plan działalności rolnośrodowiskowej, który sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej
w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale odpowiednio doradcy rolnośrodowiskowego
lub eksperta przyrodniczego, na formularzu udostępnionym przez ARiMR.
Na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia r.ś.k., rolnik realizujący zobowiązanie r.ś.k. przestrzegają również wymogów określonych przez:
1) doradcę rolnośrodowiskowego w planie działalności rolnośrodowiskowej -
w przypadku:
a) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 3,
b) wariantu 4.7,
2) eksperta przyrodniczego w dokumentacji przyrodniczej stanowiącej szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzoną przez eksperta przyrodniczego, w roku poprzedzającym rok rozpoczęcia lub w roku rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach danego wariantu, zgodnie z metodyką sporządzania takiej dokumentacji udostępnioną przez ARiMR, na formularzu udostępnionym przez ARiMR, zwaną dalej "dokumentacją przyrodniczą" - w przypadku pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 4 i 5, z wyłączeniem wariantu 4.7.
- chyba że te wymogi są sprzeczne z wymogami określonymi w rozporządzeniu.
Na mocy § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia r.ś.k., płatność r.ś.k. w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 - jest przyznawana, jeżeli rolnik
lub zarządca posiada dokumentację przyrodniczą.
Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że samo posiadanie dokumentacji przyrodniczej przez Skarżącą uprawniałoby ją do otrzymania płatności r.ś.k.
w wariancie 4.11 czy 4.8 w pełnej wysokości, gdyż jak wyżej podano dokumentacja ta jest obligatoryjną częścią planu rolnośrodowiskowego, którego Skarżąca
nie posiadała. Przepis § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia r.ś.k. należy odnieść zatem do pozostałych przepisów rozporządzenia r.ś.k.
Zauważyć należy, że Skarżącej nie zarzucono, że nie spełniła wymogów przyznania r.ś.k. w ramach danego wariantu załącznik nr 2 – wymogi
dla poszczególnych pakietów do rozporządzenia r.ś.k. Wskazać należy, że zgodnie
z § 33 ust. 9 rozporządzenia r.ś.k., jeżeli rolnik nie posiada planu działalności rolnośrodowiskowej, płatność r.ś.k. przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 40%.
W ocenie Sądu zatem, organ nieprawidłowo odmówił w całości przyznania Skarżącej płatności r.ś.k. w wariancie 4.11 i 4.8. z uwagi na to, że nie posiadała dokumentacji przyrodniczej na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia r.ś.k,
w sytuacji, gdy nie wykazał w sposób przekonujący, iż Skarżąca utraciła
ww. dokumentację już 2015 r. Organ odwoławczy wysnuł taki wniosek na podstawie, tego, że Skarżąca nie udostępniła dokumentacji przyrodniczej w 2015 r. doradcy środowiskowemu. Jak wynikało z ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd
w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 408/21, B. R. w 2015 r. wydał pełnomocnikowi Skarżącej dokumentację przyrodniczą. Pełnomocnik Skarżącej zgłosił na policji kradzież, m.in. tej dokumentacji w 2017 r., zatem Skarżąca w 2015 r. mogła posiadać ekspertyzę przyrodniczą, sporządzoną przez B. R.. Okoliczność, że przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącej za 2015 r. obecnie po wznowieniu postępowania, Skarżąca taką dokumentacją przyrodniczą
nie dysponuje nie może pogorszyć jej sytuacji i wpłynąć na odmowę przyznania
jej płatności r.ś.k. w wariancie 4.11 czy 4.8.
Tym samym wobec braku podważenia przez organy faktu posiadania przez Skarżącą dokumentacji przyrodniczej, która stanowiła część planu rolnośrodowiskowego, uprawniony był wniosek, że Skarżąca mimo wszystko
nie posiadała planu rolnośrodowiskowego, a zatem płatność r.ś.k. dla wariantu 4.11
i 4.8. winna być jej pomniejszona o 40 % zgodnie z § 33 ust. 9 rozporządzenia r.ś.k.
Odnośnie odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych, Sąd podzielił stanowisko organów.
Zgodnie § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia r.ś.k., rolnikowi może zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej
dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych we wniosku
o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4
i 5, z wyłączeniem wariantu 4.7, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności r.ś.k. w ramach danego pakietu lub wariantu.
Zdaniem Sądu, Skarżąca naruszyła warunki przyznania płatności r.ś.k.
w wariancie 4.11 i 4.8. z uwagi na brak planu działalności rolniczej, który zalicza
się do warunków zobowiązania r.ś.k. w ramach tego wariantu.
Odnośnie przyznania płatności r.ś.k. w ramach wariantu 4.7, Sąd zgodził
się z organami, że płatność ta winna być pomniejszona o 40% zgodnie z § 33 ust. 9 rozporządzenia r.ś.k., gdyż Skarżąca nie posiadała planu rolnośrodowiskowego.
Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organów o możliwości dodatkowego pomniejszenia tej płatności o 10 % na podstawie § 33 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia r.ś.k. Zgodnie z § 33 ust. 12 rozporządzenia r.ś.k., jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa
w ust. 1-3, płatność r.ś.k. jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą:
1) 10% kwoty, którą rolnik lub zarządca otrzymałby, gdyby to uchybienie
nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy;
2) 20% kwoty, którą rolnik lub zarządca otrzymałby, gdyby to uchybienie
nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi;
3) 30% kwoty, którą rolnik lub zarządca otrzymałby, gdyby to uchybienie
nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz trzeci.
Jak wynikało z akt, organ I instancji zastosował ww. przepis, gdyż uznał,
że pierwszym rokiem wystąpienia uchybienia - brak planu rolnośrodowiskowego -
był 2017 r. Według organu, zostało to ujawnione w marcu 2018 r. trakcie kontroli gospodarstwa Skarżącej w ramach postępowania z wniosku strony o płatność
na 2017 r., co oznaczało że Skarżąca nie miała tego planu również w latach poprzednich. Mimo, że 2015 r. był chronologicznie wcześniejszy niż 2017 r.
to z uwagi na fakt, że organ wydał najpierw w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję odnośnie płatności za 2017 r., gdzie podniósł ww. uchybienie, to w niniejszej sprawie uznał, że należało zastosować § 33 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia r.ś.k. (ponowne stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy). Stanowisko organu I instancji zaakceptował organ odwoławczy.
Zdaniem Sądu, z powyższym nie można się zgodzić, gdyż § 33 ust. 12 rozporządzenia r.ś.k. odnosi się do kolejnego roku realizacji zobowiązania,
gdy zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie. Należy bowiem wskazać,
że 2015 r. był pierwszym rokiem realizacji zobowiązania r.ś.k., czyli nie był to kolejny rok realizacji zobowiązania.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalenia obszaru gruntów objętych zobowiązaniem r.ś.k.
Odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Sąd uznał je za niezasadne. Organy w prawidłowy sposób zebrały materiał dowodowy i poddały go ocenie.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw
i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie
z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa
na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Ustawodawca w postępowaniach dotyczących pomocy finansowej udzielanej w związku z prowadzoną działalnością rolniczą uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a.
(por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2020 r., I SA/Sz 959/19, dostępny
na www.nsa.gov.pl w zakładce orzecznictwo).
Wobec wskazanych powyżej przepisów, Skarżąca nie przedstawiając dokumentów na poparcie swoich twierdzeń o posiadaniu stosownej dokumentacji
nie wykazała, że spełniła przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności w pełnej wysokości.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu organ ustali należne Skarżącej płatności r.ś.k.
w wariantach 4.7, 4.8 i 4.11, uwzględniając wskazania Sądu zawarte powyżej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
w zw. z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
(Dz.U.2018.265). Na rzecz Skarżącej zasądzono od organu odwoławczego kwotę [...]zł tytułem kosztów postępowania sądowego, w tym [...] zł tytułem wpisu, [...] zł tytułem wynagrodzenia i [...] zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.