I SA/Sz 369/24

I SA/Sz 369/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel /sprawozdawca/
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par 3, art. 134, art. 145 par 1 pkt 1, art. 135, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 3 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2024 r. nr OI.OP.0143.4.2024.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją
z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. (zwany dalej: organem odwoławczym, organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. (zwanego dalej: organem I instancji) z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], którą odmówiono P. H. (zwanemu dalej: wnioskodawcą, stroną, skarżącym) udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia aktów normatywnych - tj. treści
i sygnatur zarządzeń organu I instancji obowiązujących w tej jednostce oraz wszelkich załączników uzupełniających te zarządzenia w formie pisemnej.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Strona w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. zwróciła się do organu I instancji
o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia aktów normatywnych,
tj. treści i sygnatur zarządzeń organu I instancji obowiązujących w tej jednostce oraz wszelkich załączników uzupełniających te zarządzenia. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia
17 września 2013 r. sygn. akt II SAB/OI 33/13.
W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji (nie wskazano o jakie akty prawne konkretnie chodzi, ani okresu jakiego miała dotyczyć udzielana informacja publiczna). Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę wyroku, organ podkreślił, że ocena czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna nie zależy od uznania organu ani podmiotu żądającego dostępu
do danej informacji, lecz jest okolicznością obiektywną. Dany dokument, w tym zarządzenie wydawane przez dyrektora, nie będzie stanowił informacji publicznej wyłącznie z uwagi na nadaną formę, lecz zawartą w nim treść.
W kolejnym piśmie, tj. z dnia 4 grudnia 2023 r., zatytułowanym: "skarga", wnioskodawca nawiązując do pisma organu, podtrzymał swój wniosek co do podania treści i sygnatur zarządzeń organu I instancji obowiązujących w tej jednostce, czyli wszystkich obowiązujących zarządzeń do dnia 13 listopada 2023 r. Ponadto zarzucił,
że pismo nie zawierało pouczenia o przysługującym stronie prawie zaskarżenia i terminie.
Organ I instancji w piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź
na pismo strony z dnia 4 grudnia 2023 r., wskazał, że poinformował, iż z uwagi na fakt niewskazania przez wnioskodawcę tematyki zarządzeń oraz okresu jakiego dotyczy żądania informacja publiczna, brak jest możliwości przygotowania tej informacji. Organ zaznaczył, że – jak już wcześniej pouczył wnioskodawcę - nie wszystkie obowiązujące
w tutejszej jednostce penitencjarnej zarządzenia, będą stanowiły informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Organ wyjaśnił również, że część zarządzeń wydanych przez Dyrektora tutejszej jednostki udostępniona jest w Biuletynie Informacji Publicznej.
Organ I instancji wskazał także, że spełnienie przesłania wszystkich obowiązujących zarządzeń, wymaga bardzo szerokiej analizy dokumentacji wydanej
w przeciągu 20 lat. W związku z powyższym osadzony został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia
za udostępnieniem mu wnioskowanych informacji, ponieważ mają one charakter informacji przetworzonej. Organ zobowiązał wnioskodawcę do udzielenia odpowiedzi
w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (pismo odebrane przez stronę w dniu
20 grudnia 2023 r.). Strona w piśmie z dnia 1 stycznia 2024 r. wskazała na interes publiczny przemawiający za udostępnieniem wnioskowanych informacji, w postaci chęci złożenia petycji do Ministerstwa Sprawiedliwości w celu ujednolicenia przepisów oraz projektu obywatelskiego zmiany legislacyjnej przepisów.
Organ I instancji decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, wskazał, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu I instancji wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał
w swoich wnioskach interesu publicznego, który przyświecałby celowi w postaci dostarczenia mu wszystkich obowiązujących w jednostce zarządzeń.
Ponadto, organ nie dysponował gotową informacją w kształcie objętym wnioskiem. Przygotowanie wnioskowanej informacji wymagałoby przeprowadzenia dokładnej analizy dokumentacji wydanej na przestrzeni 20 lat, gdyż dokonując kwalifikacji zarządzenia jako informacji, która może stanowić informację publiczną, należy wziąć pod uwagę treść tego pisma. Powyższe spowodowałoby całkowite wyeliminowanie osób z realizacji bieżących obowiązków służbowych, co mogłoby mieć znaczący wpływ nie tylko na funkcjonowanie jednostki, ale również na jej bezpieczeństwo. Mając na względzie fakt, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie wskazywały na istnienie interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem wnioskowanej informacji przetworzonej oraz nie wykazał tego również osadzony, organ podjął decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia tej decyzji w całości. Wnioskodawca zakwestionował zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej.
Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją z dnia 7 marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń. Następnie powołując się na definicję informacji przetworzonej zaprezentowanej w orzecznictwie, wyjaśnił, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia w związku z wnioskiem strony, której to żądanie wymaga podjęcia szeregu czynności prostych, a faktycznie zmierzających do stworzenia oczekiwanego przez wnioskodawcę zbioru informacji.
W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca domagał się udzielenia informacji przetworzonej, udostępnienie której uzależnione jest od wykazania przez niego, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny istnieje wtedy, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Przymiot informacji przetworzonej w analizowanej sprawie wynikał zatem z okoliczności, że żądana przez wnioskodawcę informacja byłaby przygotowana specjalnie dla niego, a także zważywszy na jej zakres dotyczący nawet okresu 20 lat,
co bezspornie wiązałoby się z bardzo istotnym obciążeniem i nakładem pracy.
Bezspornie wykazanie interesu publicznego jest niezbędne dla uzyskania informacji przetworzonej wiążącej się z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności na podstawie prowadzonej dokumentacji. W ocenie organu w sprawie nie został wykazany jakikolwiek interes publiczny.
Według organu odwoławczego decyzja organu I instancji jak i jej uzasadnienie, zważywszy na całokształt okoliczności sprawy, były prawidłowe. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, wobec czego utrzymał
w mocy zaskarżoną decyzję.
Pismem z dnia 9 kwietnia 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 – zwanej dalej: u.d.i.p.) poprzez przyjęcie, że żądana informacja jest informacją złożoną, która to nie zaistniała;
2) art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia żądanej informacji.
Z treści skargi wynikało, że skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu
co do tego, że informacje, o których udostępnienie wniósł są informacjami przetworzonymi. Przeciwnie w ocenie skarżącego żądane informacje są informacjami prostymi – już wygenerowanymi przez organ, który je wydał i wprowadził w życie, posługuje się nimi na co dzień, więc nie jest to informacja, którą musi przetworzyć wielu funkcjonariuszy.
Na koniec skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji
ją poprzedzającej oraz o udostępnienie żądanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona zgodna z prawem. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny czy informacja ma charakter przetworzonej, a zatem czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o dostępie
do informacji publicznej, której art. 1 ust. 1 definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na ustawowo określonych zasadach i trybie.
Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2149/12).
Poza sporem był fakt, że organ jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że żądana informacja mieści się w granicach art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. czyli stanowi informację publiczną.
Istotą sporu między stronami jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie skarżącego żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, jest to bowiem prosta informacja, którą organ sam wygenerował
i wprowadził w życie. Z kolei według organu odwoławczego realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja
– nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami. Uzyskanie informacji przetworzonej przez skarżącego musi poprzedzać wykazanie szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie skarżący nie wykonał.
Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie
do informacji publicznej ustawodawca nie doprecyzowuje pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony
na podmioty stosujące prawo.
W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów ustawy o dostępie
do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1347/05).
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych
i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133).
Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja
w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85 - 86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji), będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy,
gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie
– również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca.
A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.
Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym
do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie
z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku, a tym samym przy przyjęciu najkorzystniejszym dla skarżącego, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez niego informacji dotyczących udostępnienia aktów normatywnych, tj. treści i sygnatur zarządzeń organu I instancji obowiązujących
na terenie aresztu oraz wszelkich załączników uzupełniających te zarządzenia tzw. prostą informację publiczną, albowiem takie zbiory dokumentów, które uwzględniałyby dane, o których mowa w przedmiotowym wniosku, nie istnieją i dopiero musiałyby być sporządzone, wedle kryteriów podanych w tym wniosku. Zwłaszcza, że wniosek dotyczy zarządzeń wydanych w ciągu aż 20 lat.
Zgodnie bowiem z treścią wniosku skarżącego oraz kryteriami jakimi powinien kierować się organ w celu udostępnienia informacji, wymagałoby to w pierwszej kolejności wyszukania stosownych dokumentów źródłowych, a następnie wyselekcjonowania z nich określonych danych (dokumentów), aby ostateczna informacja odpowiadała oczekiwaniom strony skarżącej. Ponadto powinna ona obejmować tylko
te zarządzenia, które w istocie stanowią informację publiczną. Jak słusznie bowiem zastrzegł organ nie każde zarządzenie stanowi informacje publiczną, o tym decyduje jego treść.
A zatem adresat przedmiotowego wniosku, aby zadość uczynić obowiązkom podmiotu zobowiązanego, powinien przeprowadzić kwerendę dokumentów
i na tej podstawie opracować, sporządzone wyłącznie dla wnioskodawcy żądane dane, według kryteriów odpowiadających wymaganiom strony. Przedstawienie danych
według określonych kryteriów przez wnioskodawcę wymagałoby oddelegowania
funkcjonariusza wyłącznie do wykonania ww. czynności, co - z uwagi na profil jednostki
-zdezorganizowałoby jej pracę.
Sąd podzielił stanowisko organów, że każdą z wymienionych czynności (wyszukanie, analiza) należy uznać za niezbędną dla wytworzenia informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu strony. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez skarżącego. Przy czym wygenerowana w ten sposób informacja mogła być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należy uznać za informację przetworzoną.
Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ I instancji zasadnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem sądu organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej, zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie
do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1477/12).
Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2111/13).
Jak wskazano w Komentarzu do Ustawy o dostępie do informacji publicznej
I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska (Warszawa . WK 2016), "Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zmuszając do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., o sygn. akt I OSK 924/14). Ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej znajduje też uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance wolności i praw innych osób, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189 – 190). Ochrona tak rozumianego porządku prawnego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań (tak w wyroku NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1313/14)". Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela ww. pogląd.
Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, zaś skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Przyjmuje się, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów.
Skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu do wykazania, że udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego rozumianego w powyższy sposób. Stwierdził on jedynie, że jego zdaniem nie jest
to informacja przetworzona, zaś zasadność ubiegania się o wskazane dane wynika
z chęci skarżącego złożenia odpowiedniego dokumentu i zainteresowania nim osoby, "aby zmienić durne przepisy i wymysły poszczególnych dyrektorów aresztów i zakładów karnych w Polsce, dotyczących nas osadzonych, rodzin osób pozbawionych wolności itp.".
Zdaniem sądu organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał przesłanki
z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Intencje skarżącego związane z uzyskaniem informacji przetworzonej wskazywały, że chciałby on dokonać kontroli działalności jednostki, która doprowadziłaby do ujawnienia lub wykluczyłaby istnienie nieprawidłowości
w funkcjonowaniu Służby Więziennej. Jak wyżej wskazano, otrzymanie informacji przetworzonej musi wiązać się z realną możliwością wpływu osoby, która otrzyma taką informację na poprawę działalności organu. Skarżący po otrzymaniu żądanej informacji nie miałby, patrząc obiektywnie, wpływu na zmianę przepisów w zakresie zmiany funkcjonowania organu.
Zauważyć należy, że zebranie informacji i ich zsumowanie oraz przygotowanie
w formie wskazanej przez wnioskodawcę, wiązałaby się z poważnym nakładem pracy osób realizujących wniosek, co odbiłoby się negatywnie na realizacji bieżących zadań funkcjonariuszy Służby Więziennej. Wykonanie opisanych czynności bez wątpienia jest czasochłonne i blokuje realizację bieżących zadań.
Założeniem ustawodawcy jest tymczasem, że udostępnianie informacji nie powinno dezorganizować normalnego zwykłego toku pracy podmiotów i wykonania ich podstawowych, głównych zadań, do których w przypadku służby więziennej należy przede wszystkim wykonywanie zadań z zakresu tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności (oddziaływanie penitencjarne i resocjalizacyjne) oraz ochrona społeczeństwa przed sprawcami przestępstw.
Skarżący nie wskazał zatem istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej. Taka powinność spoczywała na nim w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy
w określony sposób. Organ prawidłowo więc wydał decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden istotny aspekt postępowania skarżącego przy wykorzystaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wielość wniosków (skarżący wniósł do tutejszego sądu już kilka skarg w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej) świadczy o tym, że skarżący nadużywa prawa
do informacji publicznej.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania
z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane
na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia
23 listopada 20116 r. o sygn. akt I OSK 1601/15).
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania
z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które
nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne
do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.
Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji,
a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa
do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz
- Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 oraz przykładowo sprawa sygn. III OSK 939/22).
Rację ma zatem organ, że pozyskanie informacji publicznej żądanej we wniosku nie będzie służyć interesowi publicznemu, lecz stanowi realizację indywidualnego interesu wnioskodawcy. Działania skarżącego w tych warunkach (bez wskazywania ważnego interesu publicznego), polegające również na składaniu wielu skarg i wniosków odnośnie działalności Służby Więziennej (sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący wnosi skargi na decyzję także innych dyrektorów okręgowych służby więziennej
w Polsce) słusznie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako mające na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania jednostki, nie stanowi zaś o dbałości o interes publiczny, czy ogółu obywateli. W istocie, w ocenie sądu, takie działania skarżącego przemawiają za uznaniem, że skarżący nadużywa prawa
do uzyskania informacji publicznej.
Zdaniem sądu, organ nie naruszył zatem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ani
art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Zaskarżona decyzja spełnia wymagania, nakreślone w art. 107 § 1 pkt 6, art. 11 oraz art. 8 k.p.a., uzasadnienie jest jasne i nie budzi wątpliwości co do przesłanek stwierdzenia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną.
Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, sąd oddalił skargę
na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).