I SA/Sz 364/25

I SA/Sz 364/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1,  art. 6,  art. 4 ust. 1,  art. 6 ust. 1 pkt 3,  art. 14 ust. 1,  art. 3 ust. 1 pkt 1;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO Ma 500/291/25 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
15 października 2024 r. D. K. (dalej również jako: "skarżący") złożył adresowany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca, zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie miesięcznych zarobków pracowników urzędu na stanowiskach wyszczególnionych w pierwszej z tabel tj.: pomoc administracyjna, podinspektor, starszy specjalista, inspektor, starszy inspektor, główny specjalista, zastępca dyrektora departamentu, dyrektor departamentu, z podziałem na kategorie danych takich jak:
- liczba osób zatrudnionych na danym stanowisku (w dniu udzielania odpowiedzi);
- wynagrodzenie zasadnicze;
- średnia wartość dodatku funkcyjnego;
- średnia podwyżka wynagrodzenia zasadniczego udzielona w 2024 roku względem 2023 roku;
- średnia kwota miesięcznych dodatków uznaniowych/ motywacyjnych;
- średnia wartość przyznanego dodatku specjalnego (średnia wartość w odniesieniu do liczby osób, które otrzymały taki dodatek).
W piśmie sprecyzowano, że przygotowując odpowiedź należy pominąć wartość dodatków stażowych.
Wniosek, w drugiej z tabel, dotyczył informacji o sumie zarobków za 2023 r. wraz ze wszystkimi dodatkami, w tym specjalnymi i funkcyjnymi oraz dietami dla stanowisk: sekretarza województwa, skarbnika województwa, członka zarządu, przewodniczącego sejmiku, marszałka województwa, wicemarszałka województwa.
W powyższym zakresie odpowiedź została udzielona pismem z 29 października 2024 r. W jej treści wskazano, powołując stosowne przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, że żądane informacje są zawarte w oświadczeniach majątkowych, które są jawne i udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki.
Odnosząc się do wniosku w części dotyczącej zarobków na stanowiskach wymienionych w pierwszej tabeli i we wskazanym tam zakresie, w wyniku dokonanej analizy stwierdzono, że jest to informacja przetworzona w związku z faktem,
że udostępniający nie posiada gotowych zestawień we wnioskowanym zakresie i nie ma możliwości wygenerowania wszystkich żądanych danych z posiadanych systemów. Realizacja przedmiotowego wniosku wymagałaby dokonania czynności związanych z analizą dużej ilości danych oraz dokumentów, co z kolei, wiąże się z zaangażowaniem co najmniej kilku pracowników jednej komórki organizacyjnej jednostki, którzy nie wykonywaliby w tym czasie powierzonych obowiązków, co powodowałoby zakłócenie normalnego toku pracy urzędu i utrudnienie wykonywania bieżących zadań. Podjęcie takich działań, ze strony organu, może mieć miejsce wyłącznie w przypadku istnienia szczególnego interesu publicznego. W tym zakresie wezwano wnoszącego o uzupełnienie wniosku.
W piśmie z 29 października 2024 r. nie zgadzając się z argumentacją części odpowiedzi organu skarżący zawarł stanowisko odnośnie informacji, których odmówiono udzielenia. Natomiast w zakresie zagadnienia wykazania szczególnego interesu publicznego, skarżący za orzecznictwem sądowym podał, iż definicja ta nie może być formułowana w sposób abstrakcyjny i niezwiązany z konkretną sytuacją oraz że żądanie informacji dotyczącej wydatków publicznych, w tym na administrację, pełni funkcję kontrolną i służy społecznemu nadzorowi nad funkcjonowaniem państwa.
Marszałek Województwa Z. (dalej: "organ I instancji") wydał 16 grudnia 2024 r. decyzję nr WOiRZL-l. 1431.55.2024, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.", "ustawa"), w której odmówił udzielenia informacji publicznej w części wniosku odnoszącej się do zarobków pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. z podziałem na stanowiska i kategorie wyszczególnione w załączonej do wniosku tabeli.
W motywach uzasadnienia wydanej decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że nie posiada gotowych zestawień we wnioskowanym zakresie i nie ma możliwości wygenerowania wszystkich żądanych danych z posiadanych systemów. Realizacja przedmiotowego wniosku wymagałaby dokonania czynności związanych z analizą dużej ilości danych oraz dokumentów. Wiąże się to z zaangażowaniem co najmniej kilku pracowników jednej komórki organizacyjnej organu I instancji, którzy nie wykonywaliby w tym czasie powierzonych obowiązków, co powodowałoby zakłócenie normalnego toku pracy urzędu i utrudnienie wykonywania bieżących zadań.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że aby dokonać żądanych zestawień, należy analizować dokumenty kadrowo-płacowe, do których dostęp jest ograniczony do kilku osób w urzędzie. Pracownicy, do których należy obsługa kadrowo-płacowa, w tym czasie nie wykonają przypisanych im obowiązków. Aktualnie zatrudnienie w urzędzie wynosi ok. 850 pracowników samorządowych. Podjęcie takich działań, ze strony organu, mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku istnienia szczególnego interesu publicznego.
Dodatkowo nadmieniono, że informacja o danym charakterze, może stanowić tzw. informację prostą lub informację publiczną przetworzoną w zależności od danego podmiotu i sposobu gromadzenia żądanych informacji. Urząd jako instytucja nie ma potrzeby sporządzania zestawień danych i dokumentów w odrębnych zbiorach w systematyce wskazanej przez wnioskodawcę. Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie uznano, iż w sytuacji, gdy udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem dużych nakładów organizacyjnych, które wysoce utrudniają działanie instytucji zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej, należy przyjąć, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.
W związku z powyższym, organ przypomniał, że na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, pismem z 29 października 2024 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego sporządzenie wnioskowanych informacji. Na wezwanie wnioskodawca udzielił odpowiedzi pismem z 29 października 2024 r., nie wykazując, zdaniem organu, szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego sporządzenie wnioskowanych informacji.
Ponadto, organ samodzielnie przeprowadzając analizę ewentualnej możliwości wykorzystania w sposób wskazany we wniosku przetworzonej informacji, nie stwierdził aby mógł w przyszłości skorzystać z takiej informacji, dla celów publicznych. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmownej w zakresie udzielenia informacji przetworzonej.
Końcowo organ I instancji na podstawie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy, podał stosowne dane osoby zajmującej stanowisko w sprawie wydania przedmiotowej decyzji.
Nie zgadzając się z wydaną decyzją D. K. złożył odwołanie zarzucając naruszenie prawa do informacji publicznej w tym art. 61 Konstytucji RP, brak podstaw do uznania informacji za przetworzoną oraz zasady transparentności wydatkowania środków publicznych.
Odwołujący się wyjaśnił, powołując poglądy prawne orzecznictwa sądowego, że trudności związane z rozproszonym charakterem danych oraz ograniczeniami technicznymi systemu komputerowego nie stanowią wystarczającej podstawy do zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. Ograniczenia funkcjonalności systemu komputerowego nie mogą być uznane za powód odmowy udostępnienia informacji publicznej, zwłaszcza gdy to właśnie te trudności są główną przyczyną konieczności zaangażowania znacznych zasobów ludzkich w proces przygotowania odpowiedzi na wniosek.
Wnoszący odwołanie zarzucił także, że argumentacja organu I instancji wskazująca na konieczność zaangażowania dużej ilości czasu swoich pracowników ujawnia nieefektywność organizacji pracy tego organu. Administracja publiczna jest zobowiązana do zapewnienia odpowiednich narzędzi do realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym prawa do informacji publicznej. Niedostateczne dostosowanie systemów informatycznych urzędu nie może stanowić podstawy odmowy realizacji prawa obywatela do informacji publicznej,
a w szczególności, gdy informacja ta dotyczy wydatkowania środków publicznych.
Odwołujący się wskazał także na okoliczność, że żadne z 15 równorzędnych jednostek wojewódzkich nie uznało takich informacji za przetworzone, a dane zostały udostępnione bez wskazania na trudności techniczne, czy konieczność nadmiernego zaangażowania pracowników. Powyższe, zdaniem strony, unaocznia brak jednolitego podejścia w całym kraju wskazuje na konieczność ujednolicenia praktyk, poprawnej interpretacji postanowień ustawy w zakresie udostępniania informacji publicznej,
a w szczególności interpretacji terminu "informacji przetworzonej" w kontekście utrudnień związanych z systemem informatycznym, nieposiadającym odpowiednich funkcji. W tym kontekście skarżący wskazał na konieczność podjęcia decyzji o aktualizacji lub wymianie obecnego oprogramowania w celu wyeliminowania ograniczeń, które zakłócają realizację obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe za podstawy odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie średnich zarobków pracowników urzędu marszałkowskiego na poszczególnych stanowiskach, zgodnie z przepisami u.d.i.p. i zgodnie z pierwotnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania wydało 13 maja 2025 r. decyzję nr SKO Ma 500/291/25, w której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej utrzymało
w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji.
W motywach uzasadnienia, po przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium wskazując na przywołaną przez organ I instancji podstawę prawną uznało,
że skarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak również, że bezspornym pozostaje, że wnioskowane i będące przedmiotem odmowy udostępnienia dane stanowią, co do zasady, przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych
w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w powyższej ustawie.
Za kwestię sporną pomiędzy organem, a wnioskodawcą organ odwoławczy uznał to, czy żądana informacja faktycznie pozostaje informacją przetworzoną, a jeżeli tak, to czy skarżący wykazał w żądaniu jej udostępnienia szczególnie istotny interes publiczny.
Organ II instancji stwierdził, że z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że w przypadku uznania żądanej informacji za przetworzoną, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania, że zgłoszone żądanie pozostaje szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie zakreślonej złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie organu odwoławczego, mamy do czynienia z występowaniem informacji przetworzonej.
Oceniając przesłankę istnienia żądanej informacji jako przetworzonej, według Kolegium, informacja we wnioskowanym zakresie obiektywnie stanowi informację przetworzoną. Urząd marszałkowski zatrudnia jak wynika to z danych marszałka około 850 pracowników. Uzyskanie danych w zakresie wynagrodzeń z rozbiciem na poszczególne stanowiska pracy jak w tabeli z całą pewnością jest zadaniem pracochłonnym niemożliwym do realizacji ad hoc. O ile nakład pracy w zakresie udzielenia odpowiedzi w części wniosku jak w tabeli w zakresie pytań 1-4 z jej początku stanowi informację prostą, która ze względu na ilość osób i stanowisk przekształca się w informację złożoną, o tyle udzielenie odpowiedzi w zakresie średnich kwot miesięcznych dodatków uznaniowych, czy motywacyjnych oraz średniej wartości przyznanego dodatku specjalnego w odniesieniu do liczby osób które otrzymały taki dodatek stanowi bezpośrednią informację przetworzoną, albowiem wymaga dokonania nowych dodatkowych wyliczeń które nie istnieją.
Według organu odwoławczego pozyskanie takich informacji wprawdzie w przeważającej części to dane proste, ale systematyka tabeli wnioskodawcy wskazuje, że dojdzie do uznania tej informacji także jako przetworzonej. Kolegium zaaprobowało poczynione wyjaśnienie organu I instancji zawarte w decyzji, iż przygotowanie informacji w żądanym zakresie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych danych.
W tych warunkach organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że żądane informacje na potrzeby wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów stanowią informację przetworzoną. Okoliczność, że informacja przetworzona zgodnie z żądaniem wnioskodawcy stanowi sumę informacji prostych wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Informacja przetworzona w świetle orzecznictwa to informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień.
W świetle zakresu złożonego wniosku słuszne, zdaniem Kolegium, było zatem wezwanie wnioskodawcy przez organ I instancji do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w jego żądaniu. Interesu tego skarżący wbrew twierdzeniom odwołania w żaden sposób nie wykazał. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy.
Organ odwoławczy cytując piśmiennictwo wskazał, że "interes publiczny oznacza odwołanie się do wartości, które są wspólne i ważne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, wolność, bezpieczeństwo, pokój, niepodległość i suwerenność państwa, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochrona konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochrona środowiska naturalnego i miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualna, cele polityki społecznej i kulturalnej oraz ochrona narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego, zaufanie obywateli do organów władzy, prawa człowieka i obywatela. Kategoria interesu publicznego utożsamiana jest często z pojęciem "dobro wspólne". Zawsze dotyczy pewnego ogółu, nieokreślonej liczby osób, nie odnosi się do interesu jednostkowego ani określonej grupy".
W ocenie Kolegium skarżący w żaden sposób nie wykazał w zgłoszonym żądaniu istnienia interesu publicznego, nie mówiąc już o istnieniu szczególnego interesu publicznego, który jest kwalifikowanym interesem publicznym, a jak się wydaje sam wnioskodawca prowadzi jedynie określone czynności porównawcze
w zakresie siatki płac w poszczególnych organach samorządów wojewódzkich.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania w pozostałym zakresie Kolegium wskazało, że funkcjonalność systemu informatycznego zależy od potrzeb danego organu do działalności której został on powołany. System informatyczny dla organu wybiera organ, nie skarżący, który to organ ponosi koszty jego zakupy, a każda dodatkowa funkcjonalność systemu zwiększa te koszty i późniejszego jego serwisowania. Teza zatem, że organy administracji powinny nabywać tak funkcjonalne programy, aby z łatwością można było wyselekcjonować z nich określone dane bez zbędnej pracy i ich przetwarzania tylko dlatego, żeby zadowolić przyszłych beneficjentów ustawy o informacji publicznej, jest poglądem nie do obrony. Również twierdzenia skarżącego, że w innych województwach informacja była mu udzielania nie mogą być wyznacznikiem w tej sprawie, choćby z tego względu, że nie wiadomo jaką bazą danych bez jej przetworzenia dysponują inne organy oraz jaka jest funkcjonalność ich systemów informatycznych.
Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, uzupełnioną pismem z 1 sierpnia 2025 r., zarzucając naruszenie przepisów:
- art. 2, art. 7, art. 32 i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.1997.78.483) poprzez odstępstwo od zasady legalizmu, równości wobec prawa oraz jawności działania organów władzy publicznej;
- art. 1, art. 6 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię przesłanek ograniczenia prawa do informacji;
- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia arbitralnego, wewnętrznie sprzecznego i niemającego oparcia w ustalonym stanie faktycznym, przepisach prawa materialnego ani w orzecznictwie sądów administracyjnych;
- zasady jawności finansów publicznych wynikającą z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej: "u.f.p."), w szczególności w zakresie obowiązku zapewnienia przejrzystości
i dostępności informacji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi;
Skarżący zarzucił też nierespektowanie przez organy utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym dane kadrowo-płacowe, zwłaszcza w formie zbiorczej, stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego;
- zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji publicznej;
- zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Wypowiadając się odnośnie nadużycia pojęcia informacji przetworzonej, według skarżącego w sprawie nie zachodzi potrzeba podejmowania działań innych aniżeli wyodrębnienie określonego zbioru. Dane objęte wnioskiem są stale w posiadaniu organu. Stanowią one podstawę comiesięcznego naliczania i wypłaty wynagrodzeń pracowników, a więc są systematycznie gromadzone i uporządkowane w ramach listy płac. Dane te są również regularnie przekazywane innym podmiotom publicznym, takim jak Główny Urząd Statystyczny czy Regionalne Izby Obrachunkowe, co dodatkowo potwierdza, że ich zestawienie nie stanowi dla organu istotnego problemu organizacyjnego. Wynika to również z odpowiedzi innych jednostek, do których skierowano analogiczne wnioski.
W zakresie naruszenia zasady równości wobec prawa, zdaniem skarżącego, stanowisko organu prowadzi do uzależnienia realizacji tego prawa od takich okoliczności, jak wielkość urzędu, sposób prowadzenia ewidencji czy ograniczenia systemu informatycznego. W konsekwencji obywatel, który kieruje zapytanie do większego urzędu, jest w gorszej sytuacji niż osoba występująca z analogicznym wnioskiem do jednostki mniejszej. Braki organizacyjne lub niedostosowanie narzędzi technicznych nie mogą stanowić podstawy do odmowy realizacji konstytucyjnego obowiązku ciążącego na organie administracji publicznej.
Uznając za niewystarczające i nielogiczne uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej skarżący wskazał, że piętnaście innych urzędów marszałkowskich było w stanie niezwłocznie udzielić odpowiedzi na analogiczny wniosek, co podważa całkowicie twierdzenie, jakoby żądana informacja wymagała zakwalifikowania jej jako przetworzonej i nie wynika z charakteru informacji, lecz z wewnętrznych zaniedbań organizacyjnych. Jednak trudności związane z rozproszonym charakterem danych oraz ograniczeniami technicznymi systemu komputerowego nie stanowią wystarczającej podstawy do zakwalifikowania informacji jako przetworzoną.
W ocenie skarżącego w sprawie brak było podstaw do żądania wykazania szczególnego interesu publicznego w sytuacji, gdy informacja dotycząca wynagrodzeń w sektorze publicznym sama w sobie realizuje interes publiczny. Nadto wskazał,
że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, że informacje dotyczące wynagrodzeń ze środków publicznych nie wymagają dodatkowego wykazania interesu publicznego, nawet jeśli mają charakter przetworzony.
Skarżący jest zdania, że argumentacja organów w świetle obowiązków wynikających m.in. z art. 44 u.f.p. sprowadzałaby się do nieuprawnionego przyjęcia, że brak odpowiednich rozwiązań organizacyjno-technicznych, wynikający z własnych decyzji jednostki sektora finansów publicznych, może stanowić podstawę do ograniczenia prawa obywatela do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. ,dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności z art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.
Sąd przeprowadził kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w S. z 13 maja 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Z. z 16 grudnia 2024 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w części wniosku odnoszącego się do zarobków pracowników urzędu marszałkowskiego z podziałem na stanowiska i kategorie wyszczególnione
w umieszczonej w treści żądania tabeli.
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości rozpoznania wniosku skarżącego
z 15 października 2024 r., w części niezrealizowanej odpowiedzią organu
z 29 października 2024 r. tj. uznanie przez udostępniający organ żądanej informacji za przetworzoną, a w konsekwencji zasadność żądania od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".
Bezspornie organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust.1 u.d.i.p.).
W ocenie Sądu, żądana informacja posiada charakter informacji publicznej, gdyż mieści się w zakresie ogólnie pojętych zasad funkcjonowania podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.).
Zaznaczyć należy, że wpływ do organu żądania strony determinuje ten organ do oceny czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ zobowiązany jest o tym poinformować stronę. Jeśli żądana informacja jest informacją publiczną, organ ocenia następnie jaki jest jej charakter, czy jest to informacja prosta czy też informacja przetworzona. Jest to konieczne, gdyż determinuje dalsze postępowanie organu. W przypadku gdy jest to informacja prosta, organ zobowiązany jest ją udzielić w drodze czynności materialno-technicznej. Udostępnienie informacji dotyczy informacji będącej w posiadaniu organu.
Powyższe znalazło wyraz w działaniu organu I instancji, które przybrało formę udzielenia informacji publicznej pismem z 29 października 2024 r. co do zakresu drugiej tabeli zawartej we wniosku.
Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych.
Warto dodać, że składający wniosek o udzielenie informacji publicznej nie ma obowiązku jego uzasadnienia, ani obowiązku wskazania czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Obowiązek ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na organach zobowiązanych do jej udostępnienia. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić tylko wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego. Na etapie składania wniosku strona nie musi wiedzieć, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej winien wezwać stronę do wykazania, iż informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, wyznaczając stronie w tym celu odpowiedni termin. Dopiero brak odpowiedzi strony w wyznaczonym terminie lub dokonanie przez organ oceny, że strona nie wykazała, iż jej żądanie uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym, może być podstawą do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przy czym to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczyło informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W innym przypadku organ musi udostępnić żądaną informację.
W tym miejscu należy odnotować pogląd prawny sądu kasacyjnego, że zakres wniosku, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowana niejako "specjalnie dla wnioskodawcy", wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; 19 czerwca 2017 r., I OSK 189/17).
Zaznaczyć należy, że organ nie miał wątpliwości, że żądana informacja przez skarżącego jest informacją publiczną, bowiem wydał decyzję o treści odmawiającej jej udostępnienia i uzasadnił to niedysponowaniem w całości żądaną informacją publiczną bez jej przetworzenia, co wiąże się z wykazaniem, że zgłoszone żądanie pozostaje szczególnie istotne dla interesu publicznego. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., III OSK 974/22).
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taki zbiór niezbędnych informacji zawarto w decyzji organu I instancji. Lektura uzasadnienia decyzji z 16 grudnia 2024 r. zawiera wystarczającą ocenę, że realizacja przedmiotowego wniosku wymagałaby dokonania czynności związanych z analizą dużej ilości danych oraz dokumentów, co z kolei wiąże się z zaangażowaniem co najmniej kilku pracowników jednej komórki organizacyjnej, którzy nie wykonywaliby w tym czasie powierzonych obowiązków. Organ I instancji dodał, że dokonanie danych zestawień wiązałoby się z analizą dokumentów kadrowo-płacowych, do których dostęp ma ograniczony krąg kilku osób.
Warto też odnotować, że organ I instancji nadmienił także, że samodzielnie przeprowadził analizę ewentualnej możliwości wykorzystania w sposób wskazany we wniosku przetworzonej informacji, nie stwierdzając aby mógł w przyszłości skorzystać z takiej informacji, dla celów publicznych.
Z kolei organ odwoławczy przedstawił odpowiednią ocenę, które pytania
z tabeli, jego zdaniem, jako zbiór informacji prostych przekształcają się w informację złożoną ze względu na ilość osób i stanowisk. Wypowiedział się również co do pytań z tabeli dotyczących danych uśrednionych w stosunku do liczby osób, które otrzymały podwyżkę bądź dodatek, uznając je za "bezpośrednią informację przetworzoną".
Dokonane ustalenia i oceny orzekających organów pozwalają przyjąć,
że odpowiedź wytworzona przez organ w zakresie pierwszej tabeli wskazanej we wniosku zawierałaby w części co do rubryk pionowych 1 i 2 sumę informacji prostych koniecznych dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku w znacznej ilości co do osób (około 850 osób) i stanowisk (8 rubryk), co z kolei decydowałoby
o przekształceniu ich w informację przetworzoną.
Natomiast w zakresie pozostałych rubryk pionowych systematyka omawianej tabeli wniosku pozwala na przyjęcie, że udzielenie informacji wymaga dokonania nowych dodatkowych wyliczeń, nieistniejących na chwilę złożenia żądania udostepnienia informacji publicznej. Nie ma racjonalnych powodów by uznać, że proces ten nie zaangażowałby, po stronie odpowiadającego, środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania i nie wymagałby ponadstandardowego nakładu pracy.
Mając na uwadze odpowiednie przedstawienie argumentacji dotyczącej zawartości wniosku, w ocenie Sądu, istniały zatem podstawy do wystąpienia przez organ I instancji z wezwaniem do składającego wniosek celem wykazania szczególnego interesu publicznego na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co nastąpiło w piśmie z dnia 29 października 2024 r.
Zdaniem Sądu, również udzielona odpowiedź strony na wezwanie organu I instancji, została prawidłowo oceniona przez orzekające organy, jako niespełniająca ustawowego warunku wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Można dodać, że nie wynika z niej żadne konkretne uzasadnienie dotyczące wystosowanego przez organ wezwania. Nie można za takowe uznać przytoczenia poglądów prawnych sądu wojewódzkiego co do zakazu abstrakcyjnego kreowania przez organ definicji pojęcia "szczególnego interesu publicznego", czy też funkcji jaką spełnia żądanie informacji publicznej dotyczące wydatków publicznych.
Skoro więc skarżący, mimo ww. wezwania organu pismem z 29 października 2024 r. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, nie zadośćuczynił temu wezwaniu, a więc nie spełnił wymogu przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. koniecznego do udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, tym samym Sąd stwierdził, że organy w sposób uprawniony odmówiły skarżącemu jej udostępnienia we wskazanej w rozstrzygnięciu części.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że nie mogło odnieść zamierzonego skutku wskazywanie na naruszenie zasady równego traktowania, wywodzone wprost z Konstytucji RP, który to akt z zasady jest źródłem gwarancji a nie praw, materializujących się dopiero w treści ustaw.
Niezasadnie zarzucono też naruszenie zasady jawności w dostępie do informacji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi wywodzonej z przepisów u.f.p. Organ nie kwestionuje ani tego, że jest zobowiązany podmiotowo do udostępnienia informacji, ani tego, że żądana informacja, dotycząca majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Organ kwestionuje zakres i postać informacji publicznej, której udzielenie wymaga, w jego ocenie, przetworzenia. Ta zaś kwestia podlega wyłącznie regulacji u.d.i.p.
Podobnie za nieskuteczne należy uznać powoływanie się w skardze na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie m.in. informacji przetworzonej, bez przeniesienia tych rozważań na sprawę i wykazania zindywidualizowanych przesłanek podważających argumentację odmowy udzielenia informacji publicznej.
Przy tym podkreślić należy, że nie sposób odnieść do działań i ocen orzekających organów, przyczyn udzielenia informacji w odpowiedziach na inne wnioski skarżącego, adresowane do innych równorzędnych jednostek samorządowych. W szczególności mogących wynikać z różnic w zasobności baz danych niewymagających przetworzenia, czy też funkcjonalności systemów informatycznych poszczególnych jednostek, co trafnie sygnalizował organ odwoławczy. Powyższe okoliczności nie podlegają zatem badaniu Sądu w ramach kontroli postępowania o udzielenie informacji publicznej, zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z 15 października 2024 r.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dostrzegając
z urzędu innych istotnych naruszeń, oddalił skargę.
Wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.
-----------------------
Z’