I SA/Sz 329/25

I SA/Sz 329/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1327
art. 15gg
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr SKO/CZ/1104/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (organ) z dnia 10 marca 2025 r. nr WUP.VIIB.605.1.3172.2024.DW-M w sprawie określenia A. L. (poprzednio: P. , dalej: beneficjentka, strona skarżąca) przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń na ochronę miejsc pracy w wysokości 2.237,02 zł oraz orzekającą zwrot kwoty 2.237,02 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 27 lipca 2020 r. do dnia zwrotu.
Jak wynika z ustalonego stanu sprawy, beneficjentka złożyła do organu w dniu 20 lipca 2020 r., jako przedsiębiorca, wniosek nr [...] o dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, na łączną kwotę 10.416,20 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie dla 8 pracowników.
Benficjentka otrzymała w dniu 27 lipca 2020 r. opisane wyżej świadczenie
w wysokości 10.416,20 zł.
Benficjentka, w odpowiedzi na wezwanie organu, przedłożyła 12 lutego 2021 r. pierwsze dokumenty rozliczeniowe w postaci formularza rozliczeniowego przyznanych środków na podstawie art. 15 gg ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1473, ustawa covid), w których wskazała na kwoty wydatkowane przez pracodawcę 17.877,79 zł oraz środki uzyskane z FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne należne od pracodawcy od przyznanego świadczenia 11.540,40 zł; wykaz pracowników za lipiec 2020 r.; przelewy potwierdzające wypłatę wynagrodzenia pracownikom za lipiec 2020 r.; przelew do urzędu skarbowego potwierdzający zapłatę podatku dochodowego od osób fizycznych za lipiec 2020 r.; przelew do ZUS potwierdzający zapłatę składek na ubezpieczenia społeczne za lipiec 2020r .
Ponownym wezwaniem (pismo z dnia 1 czerwca 2023 r.) zobowiązano benficjentkę do rozliczenia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania wskazując że należy przedłożyć: wykaz pracowników (kalkulator rozliczeniowy) pozwalający na rozliczenie otrzymanej pomocy; oświadczenie RODO, wykaz pracowników, na podstawie którego wyliczona została kwota dofinansowania , umowy o pracę dla A. W..
Beneficjentka przedłożyła 26 czerwca 2023 r. kolejny formularz rozliczeniowy,
w którym wskazała: środki faktycznie wydatkowane przez pracodawcę w wysokości 8.179,19 zł, składki na ubezpieczenie społeczne: 0 zł. Wskazała na kwotę do zwrotu w wysokości 2.237,01 zł, złożyła wykaz pracowników (kalkulator rozliczeniowy), wykaz pracowników na podstawie którego wyliczona została kwota dofinansowania, podpisane oświadczenie RODO, oświadczenie z dnia 23 czerwca 2023 r. w sprawie zmiany nazwiska A. P. i A. W., umowę o pracę A. H. (obecnie W. ).
Beneficjentka sygnalizowała jednocześnie organowi różnice kwot pomiędzy kalkulatorem wstępnym, a kalkulatorem, który służy do rozliczenia wniosku i wnosiła
o wyjaśnienie tych rozbieżności.
Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie poinformował beneficjentkę, że różnica kwot pomiędzy kalkulatorem, na podstawie którego wyliczone zostało przysługujące dofinansowanie, a kalkulatorem, który służy do rozliczenia wniosku wynika z tego, że beneficjentka wpisała do wniosku niepoprawną kwotę. W kalkulatorze wstępnym (który przedłożony został organowi
w dniu 26.06.2023 r.), na podstawie którego wyliczona została kwota dofinansowania beneficjentka w kolumnie G wpisała "1" (czy pracownik jest objęty zwolnieniem ze składek ZUS), w związku z tym, wyliczona została kwota dofinansowania składająca się z wynagrodzenia oraz składek ZUS od pracownika. Beneficjentka przepisała do wniosków kwoty z rubryki "w tym łączna wartość dofinansowania wynagrodzeń pracowników" zamiast z rubryki "łączna wartość dofinansowania" i dlatego
w kalkulatorze rozliczeniowym wychodzi kwota do zwrotu. Ponadto poinformowano beneficjentkę, że w przypadku niepełnego lub niepoprawnego rozliczenia dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie dofinansowania.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi "na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy otrzymanych na podstawie wniosku nr [...]".
Decyzją z dnia 11 września 2024 r. organ określił beneficjentce przypadającą do zwrotu kwotę 10.416,20 zł z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy oraz orzekł o obowiązku zwrotu kwoty 10.416,20 zł wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 27 lipca 2020 r. do dnia zwrotu.
Beneficjentka złożyła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ ten decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r.
nr SKO/WA/503/3245/2024 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że beneficjentka złożyła wniosek
o dofinansowanie tylko wynagrodzeń i jej rozliczenie winno dotyczyć jedynie wynagrodzeń. Organ odwoławczy stwierdził, że nawet jeśli przedłożony przez beneficjentkę kalkulator rozliczeniowy został sporządzony wadliwie, zaś beneficjentka w zakreślonym w wezwaniu terminie zaznaczyła, że nie zgadza się z wykazaną
w kalkulatorze kwotą do zwrotu, to nie upoważniało organu do stwierdzenia, że beneficjentka nie przedłożyła rozliczenia wniosku nr [...] obejmującego lipiec 2020 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że bezsprzecznie beneficjentka posiada status przedsiębiorcy. Wskazał, że sporne jest to, czy z uwagi na art. 170 ustawy Prawo oświatowe, który to przepis wyłącza spod regulacji ustawy Prawo przedsiębiorców, działalność oświatową obejmującą prowadzenie przedszkola, stoi na przeszkodzie
w dofinansowaniu z FGŚP w trybie art. 15 gg ust. 1 ustawy covid wynagrodzeń pracowniczych dla nauczycieli.
Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić
w oparciu o art. 15 gg ust. 23 c ustawy covid, a nie w trybie art. 15 gg ust. 23 i 23a ustawy COVID-19, które znajdują zastosowanie w innych stanach faktycznych. Wadliwość ta spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Następnie, organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydaną w dniu 10 marca 2025 r. decyzją, określił beneficjentce przypadającą do zwrotu kwotę 2.237,02 zł jako środki pobrane nienależnie oraz orzekł o obowiązku zwrotu kwoty 2.237,02 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia zwrotu.
Wskazał w uzasadnieniu na przesłankę zwrotu określoną w art. 15 gg ust. 23a ustawy covid - niewywiązywanie się z obowiązku rozliczenia otrzymanego wsparcia. Konsekwencją tego naruszenia jest powstanie obowiązku zwrotu całości przyznanej pomocy z odsetkami. Organ wyjaśnił, że beneficjentka na podstawie złożonego w dniu 20 lipca 2020 r. wniosku otrzymała dofinansowanie do wynagrodzenia za pracę za miesiąc lipiec 2020 r. dla 8 osób w łącznej kwocie 10.416,20 zł. Na etapie rozliczania powyższego wniosku i na podstawie przedłożonych dokumentów okazało się,
że beneficjentka we wniosku wpisała niewłaściwą kwotę 10.416,20 zł zamiast 8.179,19 zł Kwota wpisana przez beneficjentkę zawierała składki na ubezpieczenie społeczne należne od pracownika oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Z uwagi na to, że beneficjentka nie wnosiła o wypłatę powyższych świadczeń, kwota 2.237,02 zł jest świadczeniem pobranym nienależnie.
W odwołaniu od tej decyzji beneficjentka zarzuciła:
1. naruszenie prawa - art. 7 w zw. z art. 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a. mające bezpośredni wpływ na treść zapadłej decyzji poprzez wadliwe ustalenia faktyczne
i przyjęcie m.in., że odwołująca, jako beneficjent świadczenia, zatrudniała pracowników poza swoją działalnością gospodarczą i zatrudnienie to następowało jedynie w ramach prowadzonej działalności oświatowej, a także niewykazanie, którzy z pracowników w ocenie organu byli zatrudnieni na podstawie umowy o pracę
w ramach prowadzonej działalności oświatowej przez odwołującą;
2. naruszenie prawa - art. 15g i 15gg ustawy covid poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów w sposób sprzeczny z wyrażonymi w przepisach normami;
3. naruszenie prawa - art. 8 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez dokonanie nieuzasadnionej zmiany decyzji, wcześniej wydanej zgodnie z prawem;
4. naruszenie prawa - art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne zawiadomienie odwołującej o podstawach żądania organu i nieprecyzyjne określenie wymaganych;
5. naruszenie prawa - art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia odwołującej zasadności przesłanek, którymi się kierował wydając decyzję;
6. naruszenie prawa - art. 13 k.p.a. poprzez brak dążenia organu do polubownego, jak najmniej obciążającego odwołującą, rozwiązania sprawy;
7. naruszenie prawa - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wzruszenie przez organ decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie stronie bez istotnego uzasadnienia
i podstawy prawnej.
Skarżąca podniosła w uzasadnieniu odwołania, że organ poprowadził postępowanie dowodowe w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania oraz w sposób obiektywnie nieprzychylny odwołującej, a powstałe wątpliwości rozstrzygnął na jej niekorzyść. W niniejszej sprawie żaden element materiału dowodowego nie świadczył o okoliczności przeciwnej do faktu, że odwołująca posiadała uprawnienia do pozyskania dofinansowania z tytułu ochrony miejsc pracy w okresie pandemii COVID-19.
Odwołująca podnosi, że prawidłowo dokonała kalkulacji rozliczenia wniosków
i dostarczyła wszelkie niezbędne dokumenty potwierdzające prezentowane wartości. Organ tymczasem ograniczył się do wskazania, że odwołująca wpisała w kalkulatorze nieprawidłowe kwoty. Nie wykazał jednak, w jaki sposób ten błąd miałby wpływać na merytoryczną zasadność przyznania świadczenia. Co więcej, środki zostały wykorzystane zgodnie z ich celem - na ochronę miejsc pracy.
Beneficjentka podkreśliła, że nieprawidłowość, na którą powołuje się organ, dotyczyła wyłącznie wpisania wartości "1" zamiast "0" w jednej z kolumn tabeli. Nie miało to w jej ocenie wpływu na spełnienie warunków dofinansowania ani na rzeczywiste uprawnienia odwołującej do otrzymania środków. Wskazała, że organ uznał, iż ten "marginalny" błąd przekreśla całość wniosku i skutkuje obowiązkiem zwrotu całego świadczenia wypłaconego na pokrycie składek ZUS. Uznała to za działanie nieproporcjonalne i sprzeczne z zasadą racjonalności oraz zasadą proporcjonalności. W jej ocenie błąd formalny nie miał wpływu na rzeczywiste spełnienie warunków dofinansowania. Wprowadzenie omyłkowej wartości w jednej kolumnie nie miało wpływu na fakt, że beneficjentka spełniała przesłanki uzyskania świadczenia, co organ potwierdził, przyznając środki po przeprowadzonej weryfikacji w 2020 roku. Tym samym, nawet jeśli uznać, że doszło do błędu w dokumentacji, jego skutki nie powinny być tak daleko idące. Środki zostały bowiem przyznane i wykorzystane zgodnie z celem - ochrony miejsc pracy. Formalna omyłka w jednej rubryce nie powinna skutkować nakazem zwrotu dofinansowania wraz
z odsetkami. Zwłaszcza, że zarzucana stronie przez organ rzekoma nadwyżka wypłaconej kwoty wynika z błędnego działania organu i nieprawidłowej oceny materiału dowodowego na etapie przyznawania świadczenia, a nie w wyniku podania nieprawidłowych informacji przez stronę.
Dodatkowo, zwróciła uwagę w odwołaniu, że skoro organ posiadał pełny dostęp do dokumentacji już w 2020 r. i dokonał weryfikacji wniosku, a rzekomy błąd został wykryty dopiero po trzech latach. Organ miał obowiązek zweryfikowania prawidłowości rozliczenia świadczenia w rozsądnym terminie. Skoro w 2020 r. uznał wniosek za prawidłowy i przyznał środki, to decyzja ta powinna być wiążąca i stabilna. Jeżeli organ nie wskazał żadnych nieprawidłowości na etapie rozpatrywania wniosku ani w okresie późniejszym, to oznacza, że sam uznał ten błąd za nieistotny. Tak długi okres milczenia mógł więc jedynie utwierdzić beneficjentkę, że wniosek nie zawiera błędów wpływających na istotę wniosku i że został on rozliczony prawidłowo. W konsekwencji, organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę zaufania obywatela do państwa. Beneficjentka miała bowiem prawo przyjąć, że skoro organ zaakceptował wniosek, to był on zgodny z wymaganiami, a przyznane świadczenie było stronie należne.
Ponadto, żądanie zwrotu świadczenia wraz z odsetkami stanowi nadużycie. Organ najpierw przyznał świadczenie, a dopiero po latach, bez istotnych nowych dowodów, zdecydował się je wycofać i zażądać zwrotu środków wraz z odsetkami naliczanymi od dnia wypłaty. Taka praktyka jest nie tylko sprzeczna z zasadami pewności prawa, ale również prowadzi do nieuzasadnionego obciążenia beneficjenta dodatkowymi odsetkami, który działał w zaufaniu do decyzji organu.
Organ, mimo posiadanych uprawnień do żądania rozliczenia świadczenia, nie powinien ograniczać się do arbitralnego zakwestionowania wniosku bez dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego swojego stanowiska. Odwołująca dostarczyła wszelkie niezbędne materiały dowodowe, o których mowa w art. 15gg ust. 19 i 20 ustawy covid, a jej rozliczenie spełniało wymagania ustawowe.
W ocenie odwołującej organ naruszył zasadę polubownego załatwiania sprawy, pomijając możliwość wcześniejszego kontaktu z odwołującą celem wyjaśnienia rzekomej nieprawidłowości. Zamiast tego nie wyjaśnił podstaw faktycznych
i prawnych, dla których kwestionuje wniosek odwołującej. Takie postępowanie stanowi przejaw braku staranności oraz działania w sposób nadmiernie represyjny wobec odwołującej.
W ocenie beneficjentki, błąd formalny nie miał wpływu na rzeczywiste spełnienie warunków dofinansowania. Wprowadzenie omyłkowej wartości w jednej kolumnie nie miało wpływu na fakt, że beneficjentka spełniała przesłanki uzyskania świadczenia, co organ potwierdził, przyznając środki po przeprowadzonej weryfikacji w 2020 roku. Tym samym, nawet jeśli uznać, że doszło do błędu w dokumentacji, jego skutki nie powinny być tak daleko idące.
W konsekwencji, działania organu naruszyły również w jej ocenie zasadę zaufania obywatela do organów państwowych. Beneficjentka działała w dobrej wierze, opierając się na pierwotnej decyzji organów, które nie zgłaszały żadnych uwag przez trzy lata. W tym czasie nie miała żadnych podstaw, aby sądzić, że wniosek mógł być nieprawidłowy. Ponowne zakwestionowanie tej samej decyzji po latach, bez nowych dowodów, prowadzi do nieuzasadnionej destabilizacji sytuacji prawnej odwołującej.
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania
w sprawie, wskazało na treść wniosku beneficjentki o dofinansowanie, przedstawiło dane podane w złożonych przez nią formularzach rozliczeniowych oraz kalkulatorach rozliczeniowych. Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 15 gg ust. 1, ust. 2, ust. 9, ust. 10, art. 15 g ust 3, art. 15 gg ust. 21, art. 15 g ust. 17b, art. 15 g ust. 20 ustawy covid. Stwierdził: "z akt sprawy wynika, że strona złożyła ostateczne rozliczenie w dniu 26.06.2023 r., z którego wynika, że strona wykorzystała faktycznie środki
w wysokości 8.179, 19 zł. Tymczasem, strona otrzymała kwotę dofinansowania do wynagrodzenia pracowników w wysokości 10.416,20 zł. Zatem różnica w wysokości 2.237,02 zł podlega zwrotowi jako kwota niewykorzystana."
Dalej przywołał treść art. 15gg ust. 23c ustawy covid (omyłkowo podał, że jest to art. 19gg), art. 169 ust. 1 – ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i stwierdził, że organ prawidłowo określił w decyzji obowiązek zwrotu tej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami. Wyjaśnił, że organ żąda zwrotu wyłącznie kwoty, którą strona wskazała w rozliczeniu jako niewykorzystaną.
W skierowanej do sądu skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:
I. art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. 107 § 3 k.p.a poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego,
a w konsekwencji zaniechanie ustalenia okoliczności powstania kwoty niewykorzystanej dotacji,
II. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 86 k.p.a poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokonanie prawidłowych ustaleń mających wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca oświadczyła, że w pozostałym zakresie podtrzymuje swoje zarzuty podniesione w odwołaniu.
Skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy,
- zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając przedstawione wyżej zarzuty skarżąca opisała argumentację organu I instancji zaprezentowana w decyzji z dnia 10 marca 2025 r., w tym informację o tym, że pracownicy, którym wypłacono świadczenie na podstawie złożonego wniosku i mają wpisane w umowie o pracę "pracownik zatrudniony do pracy w przedszkolu" lub "pracownik zatrudniony do pracy w przedszkolu i żłobku" nie powinni otrzymać dofinansowania z Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Wobec powyższego za te osoby należy zwrócić nienależne świadczenie. Następnie wskazała na wyjaśnienia organu co do rozbieżności w kalkulatorach rozliczeniowych przedstawione w opisanym wyżej piśmie z dnia 4 lipca 2023 r.
Dalej, przywołała argumentację organu odwoławczego zaprezentowaną
w zaskarżonej decyzji i uzasadniając przedstawione wyżej zarzuty skargi wyjaśniła,
że organ II instancji nie sprawdził, czy ustalenia organu I instancji w zakresie rozbieżności w rozliczeniu są prawidłowe (różnice wynikające z kalkulatora, przeprowadzone zgodnie z procedurą). Nie została też wyjaśniona okoliczność uznania przez organ I instancji sporządzonego przez skarżącą wykazu pracowników za błędny.
W ocenie skarżącej, organy obu instancji przy ustalaniu obowiązku zwrotu nie dokonały analizy przesłanek ustawowych zwrotu dotacji, ani powstałych różnic
w kalkulatorze.
Skarżąca zwróciła uwagę w uzasadnieniu, że organ I instancji wezwał stronę do złożenia umowy o pracę p. A. H. (obecnie W. a nie zostało wyjaśnione, w jakim celu zostało podjęte to wezwanie, na jakim stanowisku zatrudniona jest ww. osoba, nie zostały wskazane ustalenia poczynione przez organ I
instancji na podstawie tego materiału dowodowego. Również organ II instancji nie wyjaśnił tej kwestii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje w badanej sprawie zastosowania).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa procesowego, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 marca 2025 r. w sprawie określenia stronie wysokości przypadającej do zwrotu kwoty oraz orzeczenia
o obowiązku jej zwrotu. Powyższa decyzja została oparta o art. 15gg ust. 23c ustawy covid - w związku z ustaleniem na podstawie złożonego przez skarżącą formularza rozliczeniowego z dnia 26 czerwca 2023 r., że beneficjentka wykazała kwotę 2.237,01 zł jako pobraną nienależnie, przypadającą do zwrotu.
Sąd zauważa zatem, że organ I instancji skierował do strony wezwanie z 26.01.2021 r. w którym w którym domagał się przedłożenia dokumentów rozliczeniowych (przelewy, kalkulator rozliczeniowy oraz oświadczenie RODO) oraz wykazania, że pracownicy objęci wnioskiem nie są pracownikami przedszkola – albowiem w jego ocenie prowadzenie przedszkola nie stanowi prowadzenia działalności gospodarczej i do ich wynagrodzenia dofinansowanie nie przysługuje.
W odpowiedzi strona złożyła pierwotnie formularz rozliczeniowy z dnia 12 lutego 2021 r. w którym wykazała ona m.in. w rubryce "wynagrodzenie pracowników" kwotę 17.877,79 zł oraz środki wydatkowane na składki na "ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy" 11.540 zł. Do formularza załączono listę 8 pracowników za lipiec 2020 r jak i potwierdzenia przelewów wynagrodzeń. Strona złożyła też pismo, w którym wyjaśniła swoje stanowisko co do dofinansowania wynagrodzeń pracowników przedszkola. Do ww. pisma z 12 lutego strona załączyła szereg umów o pracę pracowników objętych dofinansowaniem.
Kolejnym wezwaniem z 1 czerwca 2023 r. zobowiązano beneficjentkę do rozliczenia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania wskazując na brak kalkulatora rozliczeniowego, brak formularza rozliczeniowego wypełnionego zgodnie kalkulatorem; brak oświadczenia RODO, brak wykazu pracowników, na podstawie którego wyliczona została kwota dofinansowania, brak umowy o pracę dla A. W.. Organ w wezwaniu z 1 czerwca 2023 r. zauważył, że w wyniku weryfikacji stwierdzono brak pełnej dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie zgodnie
z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków.
W kolejnym formularzu rozliczeniowym sporządzonym w dniu 26 czerwca 2023 r., złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu, beneficjentka wpisała: w rubryce "wynagrodzenie pracowników" kwotę 8.179,19 zł oraz środki wydatkowane na składki na "ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy" 0 zł. Do tego formularza strona załączyła m.in. szereg arkuszy kalkulacyjnych.
Decyzją z dnia 11 września 2024 r. organ I instancji określił stronie kwotę przypadającą do zwrotu 10.416,20 zł oraz orzekł o obowiązku jej zwrotu z odsetkami.
Powyższa decyzja została uchylona decyzją SKO w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2024 roku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w decyzji z dnia 10 marca 2025 r określił beneficjentce kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2.237,01 zł oraz orzekł o obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 27 lipca 2020 r. do dnia zwrotu.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji utrzymującej powyższą decyzję w mocy przedstawił dotychczasowy stan sprawy, w tym prowadzoną między organem a stroną korespondencję str.1-2 decyzji). Organ odwoławczy w swoich rozważaniach (str. 3-6) dostrzegł, że strona złożyła wniosek o dofinansowanie wyłącznie wynagrodzeń dla 8 pracowników wysokości 10.416,20 zł (zauważył że wniosek nie obejmował dofinansowania składek na ubezpieczenie społeczne). Zwrócił uwagę, że "w ostatnim złożonym formularzu z dnia 26.06.2023 r. strona wykazała wyłącznie – jako środki faktycznie wykorzystane – kwotę wynagrodzenia pracowników – 8.179,19 zł oraz 0,00 zł na ubezpieczenie społeczne. Organ odwoławczy wskazał też (bez odesłania do konkretnej karty akt sprawy – uwaga Sądu), że w kalkulatorze rozliczeniowym w rubryce – wysokość przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia strona także wykazała kwotę 8.179,19 zł oraz kwotę 2.237,01 zł jako kwotę niewykorzystaną".
Następnie organ odwoławczy przywołał treść szeregu przepisów prawnych zastosowanych w sprawie.
Końcowo zaś organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona złożyła ostateczne rozliczenie w dniu 26.06.2023 r. z którego wynika, że wykorzystała ona faktycznie środki w wysokości 8179,19 zł., podczas gdy strona otrzymała kwotę dofinansowania do wynagrodzenia pracowników w wysokości 10.416,20 zł. Zatem różnica 2.237,02 podlega zwrotowi jako kwota niewykorzystana.
W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo określił w decyzji obowiązek zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 2237,02 zł jako pobranego nienależnie, z określeniem obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami, gdyż to strona wskazała ją jako kwotę niewykorzystaną".
Organ odwoławczy uznał też jako niezrozumiałe zarzuty sformułowane w odwołaniu wskazujące na nieuzasadnione żądanie zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, albowiem organ żąda zwrotu wyłącznie kwoty, którą strona w rozliczeniu wskazała jako kwotę niewykorzystaną.
W ocenie Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, okazała się niewystarczająca do przyjęcia, iż organ wypełnił zasady wynikające z art. 7, art. 8 § 1 ,art. 9 i art. 11 k.p.a. jak i zasady dotyczące sporządzania uzasadnienia decyzji – co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie zaś do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei w myśl art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Powyższe zasady zostały przez organy w badanym postępowaniu naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jak stanowi bowiem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, obejmującym kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać powinno właśnie uzasadnienie decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 października 2007 r., II SA/Bk 372/07; wyr. NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1924/06; wyr. WSA w Krakowie z 10 września 2010 r., I SA/Kr 837/10, Wspólnota 2010, Nr 39, s. 42; wyr. NSA z 4 marca 2014 r., II GSK 2075/12). Z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (wyr. WSA we Wrocławiu z 7 października 2009 r., II SA/Wr 174/04; wyr. WSA w Krakowie z 27 października 2015 r., II SA/Kr 976/15; wyr. NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2708/17).
Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela też wyrażane w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23).
Zdaniem Sądu, konieczna jest ponowna ocena sprawy przez organ odwoławczy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji z dnia 10 marca 2025 r., w którym beneficjentka kwestionowała zasadność zwrotu kwoty 2.237,01 zł, która według jej oświadczeń, sprzecznych z tymi wskazanymi na kwestionowanym formularzu rozliczeń, była rzeczywiście wykorzystana na wskazany cel.
Tymczasem organ odwoławczy oparł rozstrzygniecie (jak mogą sugerować rozważania organu odwoławczego) jedynie na fakcie złożenia rozliczenia z dnia 26 czerwca 2023 r. w którym wykazano jako kwotę wykorzystaną na wynagrodzenia 8.179,19 zł, a zaniechał wszechstronnej oceny pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie.
Organ odwoławczy nie stwierdził nadto w żadnym miejscu decyzji, że strona nie wydatkowała uzyskanej kwoty dofinansowania 10.416,20 zł na wynagrodzenia za pracę dla 8 osób za miesiąc lipiec 2020 r. - niezgodnie z wnioskiem. Zarazem organ odwoławczy w swoich rozważaniach nie wskazał też konkretnych wyliczeń z odesłaniem do konkretnych dokumentów, ze wskazaniem numeru karty akt administracyjnych, z których jasno wynikłoby, że mimo nie zakwestionowania wypłaty uzyskanej kwoty dofinansowania na wynagrodzenia pracowników w wysokości 10.416,20 zł, stronie nie przysługiwało dofinansowanie w tej właśnie wysokości
Skoro organ odwoławczy również twierdzi, że to strona dopuściła się nieprawidłowego wypełnienia określonych dokumentów, to tenże organ odwoławczy winien wskazać w swoim uzasadnieniu konkretnie i jasno: które to dokumenty i jakie to wyliczenia z odesłaniem do tych dokumentów znajdujących się na konkretnych (oznaczonych i opisanych konkretnym numerem karty) stronach akt administracyjnych i wskazaniem konkretnych wyliczeń w decyzji, tak aby również sąd administracyjny mógł sprawdzić prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wskazał w swoich rozważaniach konkretnych dokumentów w aktach sprawy z podaniem numeru kart z których wynika, że strona błędnie wypełniła dokumenty, a że w związku z tym stronie nie przysługiwało dofinansowanie w tej właśnie wysokości 10.416,20 zł
Z powyższych przyczyn zdaniem Sądu naruszono również wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zgodnie z tą zasadą nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Zasada dwuinstancyjności oznacza bowiem, że w wyniku złożenia odwołania sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Tymczasem w badanej sprawie z uwagi na wyżej opisaną treść uzasadnienia, organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy ponownie i w całości.
Tylko więc na marginesie Sąd zauważa, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji tym bardziej (w kontekście wypełnienia zasady przekonywania i zasady budzenia zaufania) winno zostać sporządzone szczególnie starannie i szczegółowo z uwagi na fakt, że czynności w sprawie trwały ponad 4 lata - od stycznia 2021 (pierwsze wezwanie) do 30 kwietnia 2025 r. (data wydania decyzji organu odwoławczego), a w trakcie czynności ze stroną prowadzona była korespondencja w której organ I instancji wskazywał na istnienie zupełnie innych nieprawidłowości, mających skutkować obowiązkiem zwrotu dofinansowania. A mianowicie organ I instancji wskazywał m.in. na rzekomą niedopuszczalność uzyskania dofinansowania na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w przedszkolu, podczas gdy ostatecznie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jako jedyną podstawę obowiązku zwrotu dofinansowania wskazano fakt złożenia przez stronę formularza rozliczenia z dnia 26 czerwca 2023 r. w którym wykazano jako kwotę wykorzystaną na wynagrodzenia 8.179,19 zł.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa też, że orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na bazie ww. przepisu (art. 15gg ustawy covid) konsekwentnie wskazuje na to, że przy rozpoznaniu tego rodzaju spraw przede wszystkim należy uwzględnić cel wprowadzonych uregulowań (por. np. wyroki: WSA w Olsztynie z 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 63/22, WSA w Rzeszowie z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 461/23, czy WSA we Wrocławiu z 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 132/24 – wszystkie prawomocne). Wskazuje się, że wsparcie określone w art. 15gg ustawy covid zostało wprowadzone w celu ochrony trwałości stosunku pracy pracownika, ograniczając możliwość wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika przez okres, w jakim pracodawca pobiera świadczenie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie kwestionował i nie rozważał w żadnym jej miejscu, czy świadczenie pomogło utrzymać miejsca pracy dla ośmiu pracowników których dotyczył wniosek, a to właśnie powyższa okoliczność może potwierdzić realizację celów ustawy.
Natomiast istotnie trafne było spostrzeżenie organu odwoławczego, uznające za niezrozumiałe zarzuty wskazujące na nieuzasadnione żądanie zwrotu całości otrzymanego dofinansowania - albowiem organ określił obowiązek zwrotu wyłącznie kwoty, którą strona w formularzu rozliczeniowym wskazała jako kwotę niewykorzystaną.
Mając jednak na uwadze na uwadze wcześniej stwierdzone uchybienia należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dokona ponownej oceny sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w związku z wniesionym odwołaniem, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w sposób wyczerpujący
i przekonujący ze szczególnym wyjaśnieniem przyjętego stanowiska.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości 1.000 zł, złożyły się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 900 zł.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).