I SA/Sz 314/23

I SA/Sz 314/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Bolesław Stachura
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
II GSK 1089/24 - Wyrok NSA z 2024-10-17
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 11, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 189, art. 189f par 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 121 par 1, art. 122, art, 180 par 1, art. 181, art. 191, art. 68 par 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 165
art. 89 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1 lit. a, art. 2 ust. 3 - ust. 5, , art. 3, art. 8,
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1964
par 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par 2 pkt 7
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 3201-IOA.4246.1.2023.3 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz T. C. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. (organ) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. (organ I instancji) z 11 stycznia 2023 r. nakładającą na T. C. karę pieniężną w wysokości [...] zł
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że kara została nałożona za urządzanie gier na automatach bez koncesji na kasyno gry w lokalu przy ul. [...] w P. .
Zgromadzony materiał dowodowy, w tym w toku postępowania karnego skarbowego, pozwolił ustalić, że w wymienionym lokalu urządzane były gry, które w ustawie o grach hazardowych definiowane są jako gry na automatach.
Wyrokiem Sądu Okręgowego w S. sygn. IV Ka [...] z 8 czerwca 2022 r. T. C. został uznany za winnego prowadzenia gier na automatach w postaci trzech urządzeń komputerowych, na gruncie tych samych okoliczności faktycznych.
Organ nawiązał do art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 3, ust. 4 ustawy o grach hazardowych (Dz.U.2018.165 ze zm. w brzmieniu dla 2019 r. - u.g.h.) i motywował, że lokal przy ul. [...] w P. nie posiadał statusu kasyna gry ani salonu gier na automatach.
W dniu kontroli 1 kwietnia 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili eksperyment w trybie art. 211 K.p.k. na trzech urządzeniach komputerowych ujawnionych w tym lokalu. Wynika z niego, że były to urządzenia elektroniczne wyposażone w monitor dotykowy z dostępem do sieci Internet. Wygrana polegała na punktach kredytowych, za które można było podjąć kolejną grę, jak i pieniądze.
Wypłata gotówkowa dokonywana była przez pracownika obsługi.
Gry niewątpliwie były losowe. Gracz nie był bowiem w stanie przewidzieć ich wyniku ani na ten wynik wpłynąć. Jego decyzji pozostawiono jedynie wybór określonej gry, stawki, jak również momentu jej rozpoczęcia, bez możliwości dalszej ingerencji w jej wynik.
Z art. 4 u.g.h. wynika, że urządzanie gier polega na prowadzeniu, czy uruchomieniu działalności hazardowej w określonym miejscu. Chodzi tu o organizowanie gier, określenie wygranych, udostępnienie sprzętu, lokalu, zarządzanie.
Urządzanie gier ma przy tym szersze znaczenie niż ich prowadzenie.
Urządzającym gry jest podmiot, któremu można przypisać nawet niewielki wycinek tej aktywności.
Jak dalej motywował organ, T. C. nabył wymieniony lokal 22 lutego 2019 r., by już 29 lutego 2019 r. wynająć go A. E. E. z W.. Według ceidg.gov.pl, A. E. E. została zarejestrowana 23 maja 2018 r. i wykreślona z urzędu 30 września 2021 r. z uwagi na podanie nieprawdziwych danych.
Świadek pracujący w lokalu przy ul. [...] w P. potwierdził aktywne zaangażowanie T. C. w funkcjonowanie automatów do gry, dostarczanie pieniędzy na wygrane.
Płatności za energię były dokonywana w punktach, które uniemożliwiały identyfikację wpłacającego.
Oznacza to, zdaniem organu, że skarżący sam bądź w porozumieniu z innymi nieustalonymi osobami zorganizował działalność hazardową w postaci gier na automatach w wymienionym lokalu i nadzorował tę działalność.
Organ konsekwentnie zaznaczył również, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z 8 czerwca 2022 r. sygn. IV Ka [...] utrzymano w mocy wyrok Sądu Rejonowego w G. z 8 lipca 2021 r. sygn. [...], mocą którego T. C. został skazany za to, że w okresie nie wcześniej niż przed 22 lutego 2019 r. do 1 kwietnia 2019 r. prowadził grę na automatach w postaci trzech urządzeń komputerowych w lokalu przy ul. [...] w P. , na podstawie art. 107 § 1 K.k.s. Sąd wymierzył karę grzywny w wysokości [...] stawek dziennych ([...] zł) i orzekł przepadek na rzecz Skarbu Państwa zatrzymanych jednostek komputerowych. Uznał skarżącego za urządzającego, organizującego grę na automatach.
W tym stanie rzeczy organ przyjął, że należało zastosować art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. i nałożyć na T. C. karę pieniężną z tytułu urządzania gier na trzech automatach poza kasynem gry w wysokości [...] zł.
W dalszej kolejności organ tłumaczył, że w sprawie kar pieniężnych nie ma zastosowania art. 189d ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.) ze względu na art. 189a § 2 pkt 1 tej ustawy. Wysokość kary pieniężnej uregulowana została w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania kary nałożonej mocą niniejszej decyzji.
Według organu, stwierdzone naruszenie prawa nie było rezultatem siły wyższej w rozumieniu art. 189e K.p.a., ale świadomego działania T. C.. Charakter tego naruszenia prawa nie może być uznany za znikomy. Dlatego organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w myśl art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.
Ponadto żadne inne organy nie nałożyły na T. C. administracyjnej kary pieniężnej za ustalony proceder urządzania gier na automatach. Tym samym nie było możliwe odstąpienie od ukarania w trybie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 u.g.h.
T. C. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.
Zarzucił naruszenie:
- art. 200 § 1, art. 123 § 1, § 2 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2023.2383 ze zm. - O.p.) przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, pominięcie wniosków dowodowych skarżącego;
- art. 138a § 1 - § 4, art. 138e § 1, art. 200 § 1, art. 123 § 1, § 2 O.p. i niepowiadomienie pełnomocnika skarżącego o prawie do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego, co pozbawiło skarżącego uprawnień procesowych;
- art. 122, art. 187, art. 188 O.p. ze względu na: niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, nieprzesłuchanie świadków bezpośredniego, rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy;
- art. 122, art. 123 § 1, § 2, art. 187 O.p. bowiem strona nie została przesłuchana, gdy w sprawie karnej skarżący miał prawo kłamać, odmówić składania wyjaśnień, ponadto dowody ukierunkowane były na inne okoliczności;
- art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p. z powodu przyjęcia, że skarżący urządzał gry w rozumieniu art. 89 u.g.h.;
- art. 122, art. 180, art. 187 O.p. skoro organ nie przeprowadził dowodów na okoliczności: czy zatrzymane urządzenia rzeczywiście stanowiły automaty do gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, kto był właścicielem tych urządzeń, kto był posiadaczem lokalu, w którym się one znajdowały;
- art. 89 ust 1 pkt 1, pkt 3 u.g.h., polegające na wymierzeniu kary osobie, która nie władała lokalem i nie urządzała gier;
- art. 90 ust. 1a u.g.h., gdyż wymierzono karę z pominięciem: sytuacji finansowej skarżącego, skali prowadzonej działalności, czasu trwania naruszenia;
- art. 2a O.p., art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w rezultacie przyjęcia interpretacji niekorzystnej dla skarżącego.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu wraz z decyzją organu I instancji z 11 stycznia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podkreślił, że jego pełnomocnik nie był powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 200 O.p.
Wyrok wydany w sprawie karnej dotyczył prowadzenia gier hazardowych, nie zaś ich urządzania.
"Niezrozumiały jest automatyzm organów, który przejawiał się w szczególności w przedkładaniu tempa postępowania ponad merytorykę i rozważenie wszelkich okoliczności sprawy. W postępowaniu karnoskarbowym byli słuchani - świadkowie pod innym kątem i na inne okoliczności niż ma to miejsce w postępowaniu przed Naczelnikiem Urzędu Celno-Skarbowego i Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej. Zważyć również należy, ze dołączone do akt protokoły przesłuchań stoją w sprzeczności z wyinterpretowaną przez organ koncepcją - P. M. wyraźnie wskazał, ze nie był zatrudniony przez T. C., a G. S. zupełnie odmiennie zeznawał w postępowaniu przygotowawczym jak i sądowym. Przedmiotowe okoliczności powinny zostać wnikliwie zbadane przez organ."
"W sprawie wbrew temu co twierdzi Organ II jak i I instancji nie ma bezpośrednich dowodów urządzania gier przez skarżącego - po pierwsze został on uznany za winnego prowadzenia gier hazardowych, a po drugie należy w tym miejscu, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt[...] nawet określenie stawki czynszu najmu w kwocie [...]% przychodu netto z automatu do gier nie przesądza o tym, iż najemca jest urządzającym gry. W okolicznościach faktycznych ww. sprawy NSA wskazał, także iż nawet posiadanie kluczy do automatów automatycznie nie przesądza o tym, iż najemca jest urządzającym - trzeba te kwestie badać bardzo dokładnie i szeroko, aby móc przypisać urządzanie gier konkretnemu podmiotowi."
Skarżący motywował, że jego rola sprowadzała się jedynie do posiadania zależnego lokalu.
"W ocenie skarżącego Organ też rozszerzająco - niezgodnie z treścią art. 2a Ordynacji podatkowej interpretuje treść przepisu z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. poprzez szerokie rozumienie sformułowania urządzania gier hazardowych. Nie bez przyczyny doktryna i judykatura rozróżniają te dwa pojęcia a ustawodawca utworzył przepis art. 107 § 1 k.k.s. w takim kształcie, aby te dwa zachowania rozróżniać. W stopniowalności zakresu zachowań należy wskazać, iż urządzanie ma znaczenie obejmujące zachowania znacznie przekraczające te, których miał dopuścić się T. C.. "Urządzanie gry" jest przy tym pojęciem szerszym niż jej "prowadzenie". Urządzanie gry czy zakładu obejmuje bowiem czynności związane z ustaleniem ich regulaminu, określeniem praw i obowiązków uczestników, zorganizowaniem i przystosowaniem lokalu, zatrudnieniem i przeszkoleniem pracowników, zapewnieniem stosownych zabezpieczeń. Prowadzenie gry obejmuje natomiast realizowanie konkretnych czynności przy samej grze. Z samego faktu wydzierżawienia kilku metrów kwadratowych lokalu nie można więc wywodzić, iż dany podmiot dopuścił się urządzania gier hazardowych (...)."
W przekonaniu skarżącego, nie jest osobą, która urządzała gry. Przed Sądem Rejonowym w G. udowodniono jedynie "prowadzenie gier" przez skarżącego "To powinno doprowadzić do wnikliwszego prowadzenia postępowania przed organami zarówno I jak i II instancji wyrażającego się przede wszystkim w przeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez stronę."
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, przy czym należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że nie wszystkie argumenty skarżącego były trafne.
Spór skarżącego z organem sprowadzał się do kwestii czy skarżący urządzał gry na automatach i w następstwie do zasadności nałożenia na skarżącego kary przy zastosowaniu art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia.
Stosownie do art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wynosi w przypadku gier na automatach - 100 tys. zł od każdego automatu.
Przy czym w myśl art. 2 ust. 3 - ust. 5 u.g.h. grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości (ust. 3).
Wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze (ust. 4).
Grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy (ust. 5).
Z kolei art. 3 u.g.h. stanowi, że urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia lub dokonanego zgłoszenia.
W realiach analizowanej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.), zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.
Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z 8 czerwca 2022 r. sygn. [...] utrzymano w mocy wyrok Sądu Rejonowego w G. z 8 lipca 2021 r. sygn. [...], mocą którego skarżący został skazany za to, że w okresie nie wcześniej niż przed 22 lutego 2019 r. do 1 kwietnia 2019 r. prowadził grę na automatach w postaci trzech urządzeń komputerowych w lokalu przy ul. [...] w P. wbrew art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h.. Za ten czyn na mocy art. 107 § 1 K.k.s. wymierzono skarżącemu karę grzywny w wysokości [...] stawek dziennych ([...] zł) i orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa zatrzymanych jednostek komputerowych. W postępowaniu karnym skarbowym skarżący został uznany za urządzającego, organizującego grę na automatach, co wprost wynika z treści uzasadnienia wyroku z 8 lipca 2021 r. sygn. [...].
Zatem skarżący bez wątpienia został prawomocnie skazany za ten sam czyn, który był podstawą wymierzenia kary przez organ mocą zaskarżonej decyzji, o którym mówi art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Wbrew stanowisku skarżącego, nie ma znaczenia, że jego działanie z punktu widzenia treści art. 107 § 1 K.k.s. zostało zakwalifikowane jako prowadzenie gry. Aktywność skarżącego bez wątpienia realizowała przesłanki urządzania gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Wynika to wprost z treści uzasadnienia wyroku skazującego.
Kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, że ta sama aktywność skarżącego, dokładnie to samo postępowanie było przedmiotem prawomocnego wyroku skazującego.
W związku z tym skarżący nie może zasadnie twierdzić, że prawomocny wyrok skazujący dotyczył innego czynu niż ten ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo prawidłowo organ wykorzystał materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karnym skarbowym.
Zgodnie z art. 181 O.p. dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku działalności analitycznej Krajowej Administracji Skarbowej, czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe.
Co istotne, skarżący, kwestionując zupełność materiału dowodowego, zarzucając naruszenie jego praw strony postępowania, nie wykazał, jakie konkretne okoliczności wymagałyby jeszcze wyjaśnienia, na jakie konkretne okoliczności raz jeszcze mieliby zeznawać świadkowie, o co konkretnie skarżący chciałby zapytać świadków. Tym samym skarżący nie wykazał obiektywnej, uzasadnionej potrzeby ponownego prowadzenia dowodów, które zostały przeprowadzone w postępowaniu karnym skarbowym.
Niezależnie od powyższego organ wykazał wszystkie istotne znamiona stanowiące o urządzeniu przez skarżącego gry na automatach.
Po pierwsze - urządzenia spełniały cechy automatów do gier, o których stanowi art. 2 ust. 1, ust. 3 - ust. 5 u.g.h. .
Po drugie - skarżący udostępnił lokal na funkcjonowanie automatów do gier, nadzorował ich funkcjonowanie, zapewniał środki na wygrane. Tak więc działał jako urządzający gry. Bez tej aktywności skarżącego automaty do gier nie byłyby udostępnione w celu czerpania z nich zysków.
W świetle powyższego organ wyprowadził trafne ustalenia faktyczne z zupełnego materiału dowodowego zgodnie z art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181, art. 191 O.p., przy czym wiążąca moc prawomocnego wyroku skazującego ma pierwszorzędne znaczenie dla wyniku sprawy.
W dalszej kolejności należy przejść do zagadnienia dotyczącego stosowania K.p.a. w zakresie przepisów o karach do kary przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, art. 8 u.g.h przewiduje, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 91 u.g.h. mówi o tym, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Z art. 8 u.g.h. jednoznacznie wynika, że odnosi się on do zagadnień natury procesowej w sprawach poddanych regulacji u.g.h., a mianowicie, że w sprawach tych - a ściślej rzecz ujmując, że w postępowaniach w tychże sprawach - mają odpowiednie zastosowanie (procesowe) przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa o grach hazardowych stanowi inaczej.
Jeżeli więc - co w omawianym zakresie ma zasadnicze znaczenie - przepisy Działu IVa K.p.a. mają charakter regulacji prawnomaterialnej, to siłą rzeczy nie sposób jest wykluczyć, czy też wyłączyć ich stosowania w sprawach nakładania kar pieniężnych na podstawie ustawy o grach hazardowych tylko dlatego, że w postępowaniach w wymienionych sprawach ma odpowiednie zastosowanie ustawa Ordynacja podatkowa. Zwłaszcza, że chodzi o jej odpowiednie stosowanie w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do (samego) postępowania, z zastrzeżeniem, że ustawa o grach hazardowych nie stanowi inaczej.
Omawianego stanowiska nie podważa art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a., z którego wynika, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów działów IV i VIII. Również bowiem istota tej regulacji prawnej odnosi się do zagadnień natury procesowej, co znajduje swoje potwierdzenie w tym, że wejście w życie ustawy Ordynacja podatkowe uzasadniało uchylenie pierwotnie obowiązujących przepisów szczególnych w zakresie postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych, a mianowicie art. 164 - art. 179 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiot regulacji ustawy Ordynacja podatkowa wyznacza jej art. 1, z którego wynika, że ustawa ta normuje: 1) zobowiązania podatkowe; 2) informacje podatkowe; 3) postępowanie podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające; 4) tajemnicę skarbową.
Wobec istoty oraz funkcji sankcji administracyjnej, administracyjna kara pieniężna nakładana na podstawie art. 89 u.g.h z całą pewnością nie należy do przedmiotu regulacji wymienionej ustawy, albowiem nie jest zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 5 ustawy Ordynacja podatkowa.
Analizowana kara nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p. Nie jest również niebędącą podatkiem i opłatą należnością stanowiącą dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy.
W tej mierze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że warunkiem zastosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa do określonej należności budżetowej jest to, aby wynikała ona ze stosunków publicznoprawnych, przez które należy rozumieć istnienie pewnych relacji między co najmniej dwoma podmiotami, pewnych uprawnień i obowiązków wynikających z określonych norm prawnych, co oznacza, że do tych należności powinno się zaliczać należności, których obowiązek ponoszenia stanowi realizację przepisów prawa, a nie jest wynikiem naruszenia tych przepisów.
W związku z tym zaś, że wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają, nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu jednostek samorządu terytorialnego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań, z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się więc wobec tego dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (por. sprawy sygn.: II OSK 2551/17, II GSK 416/19, II GSK 826/19, akt II GSK 1693/13 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe nie pozostaje bez wpływu na rozumienie art. 91 u.g.h., który stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na gruncie przywołanego przepisu prawa jest mowa o odpowiednim stosowaniu przepisów wymienionej ustawy do kar pieniężnych, co nie jest bez znaczenia w świetle rozumienia pojęcia "odpowiedniego stosowania" i co dopiero w zestawieniu z poprzedzającym przepisem art. 90 ust. 2 u.g.h. (z którego wynika, że karę pieniężną uiszcza się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna) stanowi podstawę prawidłowej rekonstrukcji treści art. 91 przywołanej ustawy oraz zakresu zawartego w nim odesłania (por. w tej mierze S. Babiarz, K. Aromiński (red. S. Babiarz), Ustawa o grach hazardowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 560 – 562).
Co więcej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tak ograniczonego zakresu odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych - a w tej mierze nie można chociażby tracić z pola widzenia stanowiska, z którego wynika, że do wskazanych kar pieniężnych nie ma zastosowania art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (zob. wyrok sygn. II GSK 1479/16 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl) - trzeba przede wszystkim podkreślić, że omawiany przepis prawa nie stanowi o odpowiednim stosowaniu ustawy Ordynacja podatkowa do nakładania wymienionych kar pieniężnych, co z całą pewnością stanowi przy tym konsekwencję przywołanych wyżej art. 2 § 1 pkt 1, art. 6, art. 3 pkt 8 tej ustawy, art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 8 u.g.h., o czym należałoby wnioskować na podstawie ich treści oraz funkcji.
O nakładaniu lub wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej lub udzielaniu ulg w jej wykonaniu stanowią zaś przepisy Działu IVa ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia celów towarzyszących zmianom wprowadzonym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, którą zostały dodane przepisy Działu IVa ("Administracyjne kary pieniężne") oraz funkcji przepisów wymienionego Działu, o czym trzeba wnioskować na podstawie uzasadnienia projektu wskazanej ustawy nowelizującej.
Wprowadzane w omawianym zakresie zmiany motywowane były tym, że "Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej [...] niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia. [...] sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. gdy nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. [...] automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego [...] działania administracji. Stan taki budzi [...] zastrzeżenia z uwagi [...] w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa."
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie jest to bez znaczenia dla wniosku odnośnie do zakresu stosowania przepisów Działu IVa K.p.a., w tym również w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że przepisy te mają charakter regulacji prawnomaterialnej.
Przy tym z art. 189a K.p.a. - który w § 1 stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu - oraz zawartych w jego § 2 i § 3 zastrzeżeń wynika, że przepisy Działu IVa K.p.a. mogą mieć zastosowanie w danej sprawie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo tak jak w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie mieć w ogóle zastosowania (§ 3).
Wobec celu zmian wprowadzonych przywołaną ustawą nowelizującą z 7 kwietnia 2017 r., funkcji przepisów Działu IVa K.p.a. oraz konwencji językowej, którą na gruncie art. 189a K.p.a. operuje ustawodawca i która - jak należałoby przyjąć - nie jest bez znaczenia dla zakresu stosowania omawianej regulacji prawnej w danej sprawie, której przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że regulacja ta ma również zastosowanie w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie ustawy o grach hazardowych, co w zestawieniu z art. 89 ust. 4 tej ustawy oraz jej art. 90 ust. 1 odnosi się zwłaszcza do art. 189f K.p.a.
Stosowaniu tego przepisu prawa w omawianych sprawach nie sprzeciwia się przy tym imperatywny charakter przepisu art. 89 u.g.h.
Jak podsumował swoje rozważania prawne Naczelny Sąd Administracyjny, wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 K.p.a., za uzasadniony należy bowiem uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 89 u.g.h. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia - bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ administracji, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną - zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu (por. też przykładowo sprawa sygn. II GSK 542/20 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe zapatrywanie prawne konsekwentnie przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym miejscu trzeba więc przypomnieć, że według art. 189f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Tymczasem, jak wynika z motywów kontrolowanej decyzji, organ ograniczył się tylko do odniesienia sią do art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., całkowicie pomijając art.189f § 1 pkt 2 K.p.a.
Z perspektywy art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. kluczowe znaczenie ma wymieniony przez organ wyrok Sądu Okręgowego w S. i utrzymana w mocy tym wyrokiem kara wymierzona skarżącemu według reguł odpowiedzialności karnej skarbowej za to samo bezprawne działanie. Trafnie organ zwrócił uwagę na podmiotową i przedmiotową zbieżność tych spraw. Wobec tego powinien był również konsekwentnie zauważyć zbieg odpowiedzialności karnej skarbowej z odpowiedzialnością administracyjną.
Tym samym organ nie wyjaśnił dlaczego nie dopatrzył się przesłanki z art. 189f 1 pkt 2 K.p.a., jakie względy faktyczne i prawne miałyby przemawiać za niestosowaniem tego przepisu i nałożeniem kary z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. niezależnie od kary wymierzonej w postępowaniu karnym skarbowym.
Trzeba przy tym zauważyć, że art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. nie bazuje na konstrukcji uznania administracyjnego. Natomiast ma charakter stanowczy i wymaga od organu rzetelnego, wszechstronnego rozważenia i omówienia w podejmowanej decyzji dlaczego kara spełniająca swe cele na gruncie prawa karnego skarbowego miałaby nie spełniać celów przypisanych karze przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Powyższe zaniechania organu niewątpliwie mogą okazać się kluczowe z punktu widzenia wyniku sprawy.
W ten sposób, całkowicie pomijając rozważenie art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a, organ istotnie naruszył przede wszystkim standardy ustanowione w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w dalszej kolejności zasady postępowania określone w art. 120, art. 121 § 1, art. 122 O.p. w związku z art. 91 u.g.h.
Stwierdzona dowolność postępowania organu, wybiórcze uwzględnianie obowiązujących przepisów prawa, może znacząco przełożyć się na zasadność wymierzenia skarżącemu kary przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. niezależnie od kary orzeczonej w ramach odpowiedzialności karnej skarbowej.
W tym stanie sprawy spór o możliwość zapoznania się skarżącego z materiałem dowodowym w trybie art. 200 § 1 O.p. był pozbawiony prawnego znaczenia. Dla ścisłości należy jednak zwrócić uwagę na uchwałę sygn. FPS 6/04, według której naruszenie tego przepisu tylko wtedy prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy mogło istotnie wpływać na wynik sprawy. W realiach tej konkretnej sprawy tak się nie stało.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl i w elektronicznym systemie LEX.
Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ([...] zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964).
Obejmują one wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł).