I SA/Sz 261/25

I SA/Sz 261/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Wiesława Achrymowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1784
§ 2, § 5 ust. 1 pkt 2 § 14, § 30 ust. 1, § 32e ,
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2015 poz 415
§ 15 ust. 3,
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 5 ust. 2 lit. b
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 66a § 1,  art. art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 10a ust. 1,
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2023 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Świdwińskiego z siedzibą w Ś. z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w sprawie płatności ekologicznej na 2023 r. w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Dnia [...] czerwca 2023 r. strona złożya wniosek o przyznanie płatności ekologicznej w ramach Pakietu 1. Wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji na powierzchni [...] ha; Pakietu 3. Wariantu 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji na powierzchni [...] ha (pozostałe w ramach: Pakietu 6. Wariantu 6.1 Trwałe użytki zielone w okresie konwersji na powierzchni [...] ha; Pakietu 5. Wariantu 5.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji na powierzchni [...] ha oraz o refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na 2023 r.).
W dniach od [...] października 2023 r. do [...] listopada 2023 r. została przeprowadzona w gospodarstwie strony kontrola na miejscu w ramach rolnictwa ekologicznego (PROW 2014-2020) udokumentowana raportem z kontroli nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną oraz nieprzestrzeganie obowiązku odpowiedniego przeznaczenia zbiorów.
Strona złożyła [...] marca 2024 r. wyjaśnienia, że w związku z suszą sprzedaż płodów rolnych ograniczyła się do 2 ton zboża, natomiast pozostała część zbiorów zostanie przeznaczona na wykorzystanie w gospodarstwie rolnym. Do oświadczenia dołączono: decyzję jednostki certyfikującej o wydanym certyfikacie do zebranych plonów rolnych z gospodarstwa, informację o uprawach i szkodach w wyniku suszy oraz fakturę FV nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. za sprzedaż 1.000 kg pszenicy oraz pszenżyta w ilości 1.000 kg.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. przyznał stronie płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości [...] zł. Na przyznaną kwotę złożyły się płatności w ramach: Wariantu 3.1 w wysokości [...] (przy pomniejszeniu o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł); Wariantu 1.1 w wysokości [...] zł (przy pomniejszeniu o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł); Wariantu: 6.1 w wysokości [...] zł; Wariantu: 5.1 w wysokości [...] zł (przy pomniejszeniu płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności). Organ przyznał stronie również kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na 2023 r. w wysokości [...] zł.
Strona w odwołaniu od decyzji nie zgodziła się z pomniejszeniem płatności i nałożeniem sankcji, podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę zjawiska suszy przy niedotrzymaniu wymogu: "rolnik przestrzega obowiązku odpowiedniego przeznaczenia zbioru", jak również niewyjaśnienie daty granicznej na sprzedaż płodów do [...] marca 2024 r. oraz nie zgodziła się z pomiarem działek oznaczonych jako O, V i E, podając, że przed kontrolą na miejscu były one użytkowane rolniczo.
Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powołując przepisy § 2, § 5 ust. 1 pkt 2 § 14, § 30 ust. 1, § 32e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.); dalej: "rozporządzenie ekologiczne", organ odwoławczy wskazał, że po analizie listy działek deklarowanych przez stronę w latach 2004-2008 dla upraw deklarowanych w Wariancie 5.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji na działce ewidencyjnej [...] została zastosowana stawka płatności określona dla Wariantu 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji. Natomiast, dla upraw deklarowanych w Wariancie 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji została zastosowana stawka płatności określona dla Wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, poza działkami deklarowanymi na działce ewidencyjnej nr [...], a także dla upraw deklarowanych w Wariancie 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji została zastosowana stawka płatności określona dla Wariantu 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji.
W zakresie powierzchni kwalifikowanej do wsparcia organ odwoławczy
wskazał na system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania
jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE)
nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008
(Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 ze zm.). Organ powołał, także § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), a także wskazał na art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli
oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych
mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.).
Według organu odwoławczego przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach rolnictwa ekologicznego (PROW 2014-2020) potwierdziła rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności, a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli, co szczegółowo opisano i zinterpretowano w raporcie z kontroli, dlatego w sposób prawidłowy zastosowane zostały przez organ I instancji stawki płatności w odniesieniu do Wariantów po okresie konwersji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że strona w toku postępowania złożyła oświadczenie wraz z fakturami za sprzedaż pszenicy oraz przeżyta, które zostały uwzględnione w trakcie postępowania. Organ I rozpatrzył je i uznał, że w stosunku do uprawy pszenica został spełniony wymóg określony w załączniku nr 2 ust. 1 do rozporządzenia ekologicznego, a w odniesieniu do przeżyta wymóg ten nie został spełniony, co opisano w decyzji. Ponadto, strona nie sprzedała uzyskanego z uprawy zioła 100 kg nasion nostrzyka żółtego.
Organ odwoławczy ocenił, że kwestia wystąpienia suszy nie wpływa na obowiązek sprzedaży co najmniej 30% zbioru uzyskanego z każdej uprawy lub roślin każdego gatunku uprawianych w ramach pakietów, tym bardziej, że strona uzyskała plon, pomimo wystąpienia suszy.
Według organu odwoławczego w sprawie w sposób prawidłowy uwzględniono wyniki z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w sposób rzetelny, a dane nie budzą wątpliwości. Twierdzenia poczynione przez kontrolerów potwierdza dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek zadeklarowanych przez stronę oraz szkice pomiarowe obrazujące miejsce położenia obszarów niekwalifikujących się do płatności.
Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego skargą, w której podniosła zarzuty tak co do postępowania organu jak i treści wydanych rozstrzygnięć organów obu instancji.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności. Postępowanie odwoławcze trwało od 13 maja 2024 r. do 4 marca 2025 r., czyli łącznie prawie 10 miesięcy, trzykrotnie przedłużano termin rozstrzygnięcia postępowania, a z akt sprawy wynika, że przez ten okres organ nie dokonał żadnych dodatkowych czynności w celu wydania decyzji. Ponadto decyzja nie została wydana w wyznaczonym przez organ terminie, tylko po jego upływie, zaś samo postępowanie było prowadzone w sposób nierzetelny, czym naruszono przepisy art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 66a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.); dalej: "k.p.a.".
Skarżący wskazał, że [...] marca 2025 r. skorzystał z prawa wglądu
do akt sprawy. W okazanych aktach znajdował się: raport z kontroli na miejscu, decyzja nr [...], decyzja nr [...], odwołanie z dnia [...] maja 2024 r. W ocenie skarżącego na podstawie ww. akt trudno stwierdzić, aby odwołanie wraz z aktami sprawy w ciągu najpóźniej 7 dni od dnia jego złożenia zostały przekazane do organu odwoławczego. W aktach sprawy brakowało również metryki sprawy, dokumenty nie były ponumerowane i wielu z nich brakowało. Nie było
też pisma przewodniego ani innego dokumentu z pieczęcią wpływu dokumentów
do organu odwoławczego, ani zwrotnego potwierdzenia odbioru świadczącego
o przekazaniu ich pocztą. Wątpliwości wzbudził także fakt, że organ odwoławczy nie wezwał organu I instancji do uzupełnienia oczywistych braków w przekazanych dokumentach sprawy, zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa.
Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu częściowe tylko odniesienie się do zastrzeżeń zgłoszonych w odwołaniu i podniósł, że nie zgadza się z zastosowaniem stawek płatności przewidzianych na okres po konwersji. Nadto, w jego ocenie, błędnie został zinterpretowany § 14 rozporządzenia ekologicznego, ponieważ w gospodarstwie przez kilka lat prowadzono produkcję konwencjonalną, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1235), spełnia wszelkie przesłanki do zastosowania płatności należnej w okresie konwersji. Także Jednostka Certyfikująca kwalifikuje gospodarstwo jako w okresie konwersji, więc ta okoliczność powinna być decydująca. Faktem jest, że gospodarstwo w 2023 r. było w trakcie konwersji.
Według skarżącego przepis § 14 rozporządzenia ekologicznego można stosować w przypadku, gdy działalność ekologiczna jest kontynuowana w następujących po sobie latach, natomiast w jego przypadku sytuacja jest inna, ponieważ prowadził on kilka lat działalność rolniczą konwencjonalną i po tym okresie ponownie rozpoczął uprawę ekologiczną, a taka okoliczność wymaga wprowadzenia zmian w dotychczasowym sposobie prowadzenia działalności rolniczej.
Skarżący zarzucił także organom, że te nie rozpatrzyły jego argumentów oraz nie uzasadniły dlaczego nie mogą ich uwzględnić. Dodatkowo skarżący przywołał art. 3 pkt 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z 30 maja 2018 r.
w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 1 ze zm.), w którym zdefiniowano termin "konwersji".
Nadto, według skarżącego, w decyzji organu I instancji zaistniała niespójność polegająca na tym, że jego gospodarstwa nie zakwalifikowano jako w okresie konwersji, natomiast przy wyliczaniu płatności poszczególnych wariantów użyto sformułowania w okresie konwersji, a z przedstawionych przez organy metod wyliczania płatności nie można wywnioskować jakie w istocie stawki zostały zastosowane.
W kwestii nałożonych sankcji skarżący podniósł, że organ nakładając sankcje wynikające z § 4 rozporządzenia ekologicznego (wskazując przy tym jako podstawę z § 30 rozporządzenia ekologicznego - przyp. sądu), nie wziął pod uwagę suszy, chociaż zjawisko to było faktem powszechnie znanym i zakomunikowanym w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2023 r. Ponadto susza miała wpływ na wielkość plonów w gospodarstwie i uniemożliwiła sprzedaż 30% zbiorów z 2023 r. Sprzedaż była niemożliwa, ponieważ część zbiorów musiała zostać przeznaczona na siew: owies - 2,5 tony (całość zbiorów), pszenżyto jare - 4 tony (całość zbiorów), nostrzyk żółty - 100 kg (całość zbiorów), gryka - 4 tony, żyto ozime - 6 tony. Natomiast, pozostałe plony zostały przeznaczone na paszę dla 27 sztuk bydła, które utrzymywane były w gospodarstwie. Informacja na temat hodowli bydła była zawarta w protokole pokontrolnym, na który powołuje się organ wydający decyzję. W styczniu (bez wskazania roku - przyp. sądu) dokonano sprzedaży części bydła, co nie zostało ujęte w oświadczeniu, ponieważ bydło nie jest objęte certyfikacją i nie miało być produkowane metodą ekologiczną.
Dalej skarżący podważył termin dotyczący obowiązku sprzedaży 30% płodów rolnych wskazując, że wytycznymi pokontrolnymi zobligowany został do złożenia oświadczenia o sprzedaży płodów rolnych za 2023 r. w terminie do 30 marca 2024 r. Jednak, sprzedaż płodów rolnych z poprzedniego roku będzie odbywała się jeszcze co najmniej do 31 lipca 2024 r., czyli do rozpoczęcia żniw. Dodatkowo, w kwietniu
i maju 2024 r. zostało sprzedanych 5 ton gryki, co potwierdza, że sprzedaż płodów z 2023 r. nadal trwała. Nadto, ustawodawca nie określił daty 30 marca jako daty końcowej do rozliczenia sprzedaży. Organ odwoławczy wskazał przepisy prawa, stanowiące o wymogu sprzedaży 30 % zbioru, jednak nie wskazał podstawy prawnej nakładającej obowiązek sprzedaży w terminie do 30 marca. Nie wyjaśnił dlaczego nie rozpatrzył, podnoszonych w odwołaniu wątpliwości dotyczących wymogu sprzedaży w wyznaczonym przez sporządzającego raport pokontrolny terminie.
Nie zgadzając się również z pomiarem powierzchni działek w czasie kontroli, skarżący podniósł, że:
- część działki O nr [...] została uprawiona przez rolnika gospodarującego
na przyległej działce o nr [...], co wpłynęło na pomniejszenie powierzchni działki,
co jednak wykazane zostało podczas kontroli w 2023 r.; granica została jednak przywrócona do właściwego stanu;
- wyłączenie części działki V nr [...] było błędne, ponieważ na deklarowanej powierzchni była uprawa, a po zbiorze udostępniona została jej część do składowania ziemi z remontowanej drogi, co mogło wprowadzić w błąd kontrolujących i wpłynąć
na nieprawidłową ocenę powierzchni działki;
- wykluczenie powierzchni działki E nr [...] było błędne ze względu na to, że zbiór siana odbył się na deklarowanej powierzchni, natomiast grodzenie nastąpiło po zebraniu plonów i nie obejmowało całego obszaru.
Skarżący wskazał, że kontrola w gospodarstwie została przeprowadzona w terminie od [...] października 2023 r. do [...] listopada 2023 r. Podczas czynności kontrolnych został dokonany pomiar deklarowanych upraw (bez udziału strony), do akt dołączono dokumentację fotograficzną. Na podstawie przedstawionej dokumentacji fotograficznej można stwierdzić, że na deklarowanych działkach prowadzona jest działalność rolnicza, a nie żadna inna. Nadto kontrolujący na miejscu nie mógł zweryfikować powyższego, ponieważ żadnej uprawy nie było już na polu w wyznaczonym terminie kontroli, co także potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do akt. Wyniki kontroli nie stanowią podstawy do stwierdzenia jakie uprawy i na jakiej powierzchni były uprawiane na polu przed zakończeniem zbioru, mimo to nałożono sankcje.
Według skarżącego także akta nie były kompletne, gdyż nie było w nich protokołu z kontroli na miejscu, tylko raport pisany przez osobę, która nie brała udziału w kontroli na miejscu.
W ocenie skarżącego organ nie odniósł się także do argumentów dotyczących stwierdzonych rozbieżności w powierzchniach działek, tymczasem zadeklarowane powierzchnie były zgodne z rzeczywistością, co można było stwierdzić, gdy uprawy były na polu, przed zbiorem. Po zbiorach zostały dokonane zmiany. Wyjaśnienia co do rozbieżności przedstawione zostały w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednak wcześniej strona nie została zapytana przez organ I instancji z czego wynikają różnice między powierzchnią upraw deklarowanych, a stwierdzonych.
Nadto skarżący podniósł zastrzeżenia co do braku jasnego i przejrzystego przedstawienia w decyzji sposobu, w jaki naliczona została stawka dopłat do hektara gruntów ornych, bowiem żadna ze stawek wskazanych w rozporządzeniu ekologicznym nie pokrywa się ze stawką ustaloną przez organ I instancji.
Według skarżącego organ I instancji w decyzji zastosował terminologię, która nie została wyjaśniona, w szczególności zaś chodzi o zastosowany w decyzji termin "stawka uśredniona" w stosunku do przyznawanych płatności za poszczególne warianty upraw. Brak jest w tym zakresie wskazania podstawy prawnej do jej wyliczenia.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożonych pomniejszeń płatności i sankcji w kwocie [...]zł, wynikających z decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Wskazać na wstępie należy, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uregulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199), stosownie do którego, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 574); dalej: "k.p.a.", z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zasadniczo zatem w postępowaniu organy Agencji nie stosują tych przepisów k.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniach tych inicjatywa dowodowa pozostawiona jest co do zasady stronie. Zastosowanie jednak w pełni znajduje przepis art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto, przepis art. 10a ust. 1a ww. ustawy stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Stosownie także do brzmienia art. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, aby możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze przywołane uregulowania prawne, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należy także wskazać, że postępowanie w sprawie dotyczące płatności ekologicznej na 2023 r. prowadzone było na podstawie m.in. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.); dalej: "rozporządzenie ekologiczne".
Skarżący zgłosił do płatności ekologicznej m.in. w ramach Pakietu 1. Wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji na powierzchni 94,57 ha oraz w ramach Pakietu 3. Wariantu 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji na powierzchni 4,99 ha.
W § 6 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego postanowiono, że: "Rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej.".
Nadto w przepisach rozporządzenia ekologicznego uregulowano m.in. warunki jakie powinien spełnić rolnik realizujący poszczególne pakiety i ich warianty, określone w § 4. Wśród tych warunków w załączniku nr 2 ust. pkt 1 przewidziano, że: "co najmniej 30% zbioru uzyskanego z każdej uprawy lub roślin każdego gatunku uprawianych w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 i 7-9 rozporządzenia oraz w ramach wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 10 rozporządzenia, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w § 9 ust. 2a rozporządzenia, jest przeznaczone do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw, lub sprzedaży,". Przepis § 9 ust. 2a tegoż rozporządzenia nie znajduje zastosowania w sprawie.
Natomiast, w § 14 rozporządzenia ekologicznego uregulowano wysokość płatności ekologicznej, zaś w § 15 sposób ustalania wysokości tej płatności.
W § 14 wskazano, że: "Wysokość płatności ekologicznej przyznawanej do gruntów, na których rolnik realizuje pakiet wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 1-6, a do których została mu przyznana pomoc finansowa w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne na podstawie:
1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. poz. 1809, z późn. zm.) lub
2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 262, z późn. zm.) 40 , lub
3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, z późn. zm.)
- ustala się z uwzględnieniem stawek płatności określonych dla pakietu wymienionego odpowiednio w § 4 ust. 1 pkt 7-12.".
Przepisy § 15 ww. rozporządzenia wskazują jak należy dokonywać szczegółowych wyliczeń arytmetycznych płatności ekologicznej w zależności m.in. od powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności.
W uregulowaniu tym postanowiono, że:
"1. Płatność ekologiczna jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki płatności - za powierzchnię gruntów od 0,1 ha do 50 ha;
2) 75% stawki płatności - za powierzchnię gruntów powyżej 50 ha do 100 ha;
3) 60% stawki płatności - za powierzchnię gruntów powyżej 100 ha.
2. W przypadku realizacji więcej niż jednego pakietu lub wariantu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, płatność ekologiczna jest przyznawana w wysokości 100% stawki płatności, jeżeli łączna powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, nie przekracza 50 ha.
2a. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, jeżeli rolnik ubiega się również o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, płatność ta jest przyznawana w wysokości 100% stawki płatności do powierzchni odpowiadającej łącznej powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-12.
3. Gdy łączna powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, przekracza 50 ha, płatność ekologiczna w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów jest przyznawana w wysokości 100% stawki płatności za powierzchnię gruntów:
1) stanowiącą iloczyn:
a) 50 ha oraz
b) procentowego udziału powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach danego pakietu lub wariantu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, w łącznej powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-12;
2) nie większą jednak niż 50 ha.
4. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, gdy łączna powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, nie przekracza 100 ha, płatność ekologiczna za pozostałą powierzchnię gruntów, do której ta płatność przysługuje, jest przyznawana w wysokości 75% stawki płatności.
4a. W przypadku, o którym mowa w ust. 3 i 4, jeżeli rolnik ubiega się również o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, to płatność ta jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki płatności do powierzchni nieprzekraczającej 50 ha;
2) 75% stawki płatności do powierzchni odpowiadającej łącznej powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-12, pomniejszonej o 50 ha.
5. Gdy łączna powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, przekracza 100 ha, płatność ekologiczna w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki płatności do pierwszych 50 ha powierzchni gruntów oraz
2) 75% stawki płatności do kolejnych 50 ha powierzchni gruntów
- na zasadach określonych w ust. 3 pkt 1.
6. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, płatność ekologiczna za pozostałą powierzchnię gruntów, do której ta płatność przysługuje, jest przyznawana w wysokości 60% stawki płatności.
6a. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, jeżeli rolnik ubiega się również o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, płatność ta jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki płatności do pierwszych 50 ha powierzchni gruntów oraz
2) 75% stawki płatności do kolejnych 50 ha powierzchni gruntów, oraz
3) 60% stawki płatności do powierzchni odpowiadającej łącznej powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-12, pomniejszonej o 100 ha.
7. Udział, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 lit. b, ustala się do ośmiu miejsc po przecinku, a powierzchnię gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, wyrażoną w hektarach - do dwóch miejsc po przecinku.".
Nadto w § 30 ww. rozporządzenia przewidziano sposoby dokonywania zmniejszeń płatności ekologicznej, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów, określonych w załączniku nr 10 do rozporządzenia.
Dodatkowo, w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia przewidziano wysokość stawek płatności ekologicznej za poszczególne pakiety w złotych za hektar, a w załączniku nr 10 określono wysokość współczynników dotkliwości uchybienia oraz współczynników trwałości uchybienia stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności ekologicznych w %.
Organy Agencji w wyniku przeprowadzonej w okresie od 12 października do 29 listopada 2023 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu stwierdziły, zarówno nieprzestrzeganie obowiązku odpowiedniego przeznaczenia zbiorów, jak i rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.
Według skarżącego natomiast, organy Agencji nie uwzględniły okoliczności zaistnienia suszy w 2023 r. i ograniczonych zbiorów nasion, które częściowo zmuszony był wykorzystać we własnym gospodarstwie rolnym oraz nie powołały regulacji prawnej, na podstawie której zobowiązany był w terminie do 30 marca następnego r. (2024 r.) dokonać wymaganego przeznaczenia co najmniej 30% zbiorów (co do zioła nostrzyk żółty oraz co do zboża pszenżyta).
Także według skarżącego, organy Agencji wadliwie zinterpretowały i zastosowały w sprawie przepis § 14 rozporządzenia ekologicznego, gdyż - w jego ocenie - z przepisu tego nie wynika, aby obejmował on taką sytuację, w jakiej znajduje się skarżący. Przepis ten znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy działalność ekologiczna jest kontynuowana w następujących po sobie latach, natomiast w przypadku skarżącego sytuacja jest inna, ponieważ prowadził ona kilka lat działalność rolniczą konwencjonalną i po tym okresie ponownie rozpoczął uprawę ekologiczną, a taka okoliczność wymaga wprowadzenia zmian w dotychczasowym sposobie prowadzenia działalności rolniczej. Ta błędna ocena skutkowała wadliwym zastosowaniem stawek takich jak do pakietów i wariantów po okresie konwersji, zamiast w okresie konwersji.
Kolejne zarzuty skarżącego dotyczą braku przedstawienia przez organy metod wyliczania płatności, gdyż - w jego ocenie - nie można wywnioskować jakie w istocie stawki zostały zastosowane. Dodatkowo, przyjęte przez organy tzw. "stawki uśrednione" do przyznawanych płatności za poszczególne warianty upraw nie znajdują podstawy prawnej w rozporządzeniu ekologicznym.
Skarżący nie zgodził się również z pomiarem powierzchni działek O, V, E i zmniejszeniem ich powierzchni w stosunku do deklarowanej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieuwzględnienia przez organy Agencji zaistnienia suszy w 2023 r., należy wskazać, że ta okoliczność nie mogła mieć wpływu na obowiązek przeznaczenia przez skarżącego co najmniej 30% zbiorów, tak co do zioła nostrzyk żółty, jak i co do zboża pszenżyta. Niezależnie bowiem od wielkości zbioru (w sprawie 100 kg zioła i 10.500 kg pszenżyta), skarżący nie zadysponował tym zbiorem, zgodnie z wymogiem określonym w załączniku nr 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego (do przetwórstwa lub do przekazania do innych gospodarstw, lub sprzedaży). Do zadysponowania skarżący w ogóle nie przeznaczył zioła, zaś wielkość zadysponowania 1.000 kg pszenżyta, nie spełniło wymogu 30%, gdyż wyniosło tylko 9,52%.
Wbrew także stanowisku skarżącego, przepis § 14 rozporządzenia ekologicznego obejmuje taką sytuację, w jakiej znajdował się skarżący, ubiegając się o płatność na 2023 r. Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy działalność ekologiczna jest kontynuowana w następujących po sobie latach, jak i do sytuacji gdy nie jest kontynuowana, tj. gdy jest przerywana okresem lub okresami prowadzenia działalności rolniczej konwencjonalnej. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby normodawca te obie sytuacje faktyczne rozróżniał i traktował odmiennie, zatem organy Agencji były uprawnione do zastosowaniem do wyliczenia płatności ekologicznej na rzecz skarżącego stawek takich jak do pakietów i wariantów po okresie konwersji, zamiast w okresie konwersji.
Wobec tego, skarżący był zobowiązany do spełnienia ww. wymogu, gdyż uzyskał zbiór ww. zioła oraz zboża. Taki obowiązek nie ciążyłby na skarżącym, gdyby w wyniku suszy nie osiągnął żadnego zbioru.
Odnosząc się dalej do zarzutu niepowołania przez organy Agencji podstawy prawnej co do obowiązku zadysponowania przez skarżącego uzyskanym zbiorem ww. zioła i zboża do daty wskazanej przez organy, tj. najpierw do daty kontroli na miejscu, a następnie do 30 marca 2024 r., należy podzielić zasadność tego zarzuty, jednak okoliczność ta - według składu orzekającego w sprawie - nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem - jak wynika z przywołanego przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego - rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne w okresie od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej. Taka płatność, jako roczna, przyznawana jest na rok, liczony od 15 marca danego roku, w którym złożony został wniosek, do 14 marca następnego roku. Zatem, jeżeli nawet w przepisach regulujących płatność ekologiczną nie wskazano terminu realizacji danego wymogu, wykraczającego poza datę 14 marca następnego roku, to rolnik powinien zrealizować dane zobowiązanie ekologiczne w okresie do 14 marca roku następnego, w sprawie do 14 marca 2024 r. Tego wymogu skarżący nie zrealizował co do ww. zioła i jednego gatunku zboża. Zatem, chociaż organy nie poinformowały skarżącego o istnieniu podstawy prawnej zadysponowania zbiorem do 14 marca 2024 r., to jednak nawet po terminie wskazanym przez organy Agencji (30 marca 2024 r.) skarżący nie zadysponował ww. zbiorem. W tej sytuacji wymóg określony w załączniku nr 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego nie został przez skarżącego zrealizowany.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że ani z decyzji organu I instancji, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób organy wyliczyły wysokość poszczególnych płatności oraz jakie stawki zastosowały do wyliczeń arytmetycznych.
Szczegółowa analiza przepisów § 15 i § 30 rozporządzenia ekologicznego i uwzględnienie wielkości powierzchni gruntów skarżącego oraz podstawienie określonych w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia wysokości stawek płatności ekologicznej za poszczególne pakiety (w złotych za hektar) oraz przyjęcie wysokości współczynników dotkliwości uchybienia oraz współczynników trwałości uchybienia stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności ekologicznych (w %), wynikających z załącznika nr 8 i nr 10 rozporządzenia ekologicznego, nie daje wyników zgodnych z wysokością stawek zastosowanych przez organy.
Dodatkowo, co prawidłowo zarzucił skarżący, przyjęte przez organy tzw. "stawki uśrednione" do przyznawanych płatności za poszczególne warianty upraw nie znajdują podstawy prawnej w rozporządzeniu ekologicznym. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób dokonał "uśrednienia" stawek i na jakiej podstawie.
Organ odwoławczy do tych zarzutów skarżącego nie odniósł się także w odpowiedzi na skargę, co uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli legalności decyzji organów obu instancji w tym zakresie.
Uprawnione są również zarzuty skarżącego, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do jego z zarzutów podniesionych w odwołaniu (pkt 4) co do pomniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności na działkach, w trakcie kontroli na miejscu, lecz po okresie ich użytkowania (zajęcie przez rolnika gospodarującego na przyległej działce o nr [...] działki O; zajęcie gruntu do składowania ziemi z remontowanej drogi - część działki V oraz w części ogrodzonej działki E).
Organ odwoławczy in fine swojej decyzji ogólnikowo stwierdził jedynie, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, co potwierdza dokumentacja fotograficzna.
W konsekwencji - jak wykazano - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organy Agencji nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybiły, wynikającej z art. 8 k.p.a., zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd powinien dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności jej z prawem.
Tym bardziej, sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie może domniemywać przyjętych przez organy podstaw i sposobu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych.
Wskazane uchybienia przepisom normującym postępowanie przed organami Agencji uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji
Do zarzucanej przez skarżącego kwestii przewlekłości postępowania organów Agencji w tej sprawie sąd nie odniósł się, gdyż podlega ona odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Zarzucany przez skarżącego brak kompletności akt sprawy nie stał na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy, gdyż zasadnicze kwestie sporne znajdowały odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Uwzględniając skargę w sprawie sąd uchylił w całości decyzje organów obu instancji, chociaż skarżący złożył wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożonych pomniejszeń płatności i sankcji w kwocie [...]zł, wynikających z decyzji organu I instancji, bowiem decyzje organów obu instancji nie zawierają wyodrębnionych rozstrzygnięć co do przyznanych płatności, pomniejszeń i sankcji.
Sąd wskazuje, że - na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. - w razie uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis od skargi w kwocie [...]zł.
Na podstawie art. 153 p.p.s.a. sąd wskazuje, aby organy ponownie rozstrzygając sprawę wydały decyzje zawierające prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, a przede wszystkim, aby wskazały i wyjaśniły szczegółowo podstawę i sposób ustalenia przyjętych dla rozstrzygnięcia sprawy stawek płatności i dokonanych wyliczeń arytmetycznych oraz aby oceniły twierdzenia skarżącego co do wyłączenia części działek po okresie ich użytkowania (zajętych przez innego rolnika - działka O; do składowania ziemi z remontowanej drogi - część działki V oraz w części ogrodzonej działki E) w tym zakresie i ewentualnie przedkładanych przez skarżącego dowodów, wyjaśnień czy korekt.