I SA/Sz 256/25

I SA/Sz 256/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Kwiecińska
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1598/25 - Postanowienie NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 324
art. 14lzf ust. 2, art. 14la
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w B. na rozstrzygnięcie Inne z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
W ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO ZO), działanie A1.2.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności", Polska Fundacja Przedsiębiorczości w S. (PFP, organ), przeprowadziła nabór wniosków, aby wybrać do wsparcia przedsięwzięcia mające na celu rozszerzenie lub dywersyfikację działalności prowadzonej przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa w sektorach hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka lub kultura.
W ramach naboru "A. " sp. z o.o. sp. k. (skarżąca, wnioskodawca), która oprowadzi hotel w B., złożyła wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia MŚP pt. "Dywersyfikacja, zwiększenie odporności na sytuacje kryzysowe i wprowadzenia nowej usługi w firmie "A." Spółka z ograniczona odpowiedzialnością spółka komandytowa'' zarejestrowany pod nr [...]
Pismem z 12 listopada 2024 r. poinformowano skarżącą, że jej przedsięwzięcie nie zostało wybrane do objęcia wsparciem, ponieważ nie spełniało kryteriów i uzyskało ocenę negatywną.
Eksperci oceniający wniosek nie przyznali punktów w kryterium B.3 "Odnotowany spadek dochodów". Pierwszy z ekspertów wskazał, że do wniosku załączono rachunek zysków i strat za lata 2019 i 2020. Z załączonych dokumentów finansowych wynika, że przychody netto ze sprzedaży w 2019 r. wyniosły [...] PLN, a w 2020 r. [...] PLN, co nie jest zgodne z zapisami ujętymi we wniosku i nie potwierdza spadku obrotów na deklarowanym poziomie 37,96 %. Wnioskodawca we wniosku błędnie wpisał wartość przychodów netto ze sprzedaży w roku 2020 – we wniosku jest kwota [...]PLN, a powinno być [...] PLN. W części wniosku "Metoda szacowania obrotów i sposób udokumentowania" kwota dla roku 2020 jest również niezgodna z dokumentem finansowym. Wartość spadku obrotów we wniosku nie jest określona dla kwot dla roku [...] PLN i dla roku [...] PLN. Wartość spadku obrotów na poziomie 37,96 % jest określona dla kwot dla roku [...] PLN oraz dla roku [...] PLN, więc jest określona błędnie. Według drugiego z ekspertów, w celu wykazania spadku obrotów wnioskodawca wskazał do porównania rok 2020 do roku 2019. Wnioskodawca podał jednak nieprawidłową wartość dla przychodów netto ze sprzedaży za rok 2020, które wynosiły [...] PLN a nie [...] PLN . Zatem Wnioskodawca dokonał szacowania niezgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku.
Obaj eksperci oceniający wniosek nie przyznali punktów za kryterium B.6.1 "Wydatki są uzasadnione i racjonalne w stosunku do zaplanowanych przez Wnioskodawcę działań i celów przedsięwzięcia MŚP oraz celów określonych dla Inwestycji A1.2.1 KPO". Zgodnie z oceną pierwszego z ekspertów zawartą w karcie oceny wniosku, planowane wydatki nie są uzasadnione i racjonalne w stosunku do zaplanowanych przez wnioskodawcę działań i celów przedsięwzięcia MŚP oraz celów określonych dla Inwestycji A1.2.1 KPO. Wnioskodawca nie wykazał dla wszystkich wydatków, że są niezbędne i bezpośrednio związane z realizacją działań zaplanowanych w przedsięwzięciu MŚP. W harmonogramie rzeczowo-finansowym przewidziano wydatek "Zakup: Automatyka do sterowania ciepłem w hotelu 1 szt." z opisem "Zgodnie z celem projektu następujący wydatek zakupu automatyki do sterowania ciepłem w hotelu jest uzasadniony, niezbędny, racjonalny i bezpośrednio związany z realizacją zaplanowanych działań. Zakup ten mieści się w komponencie inwestycyjnym. Bez zakupu automatyki do sterowania ciepłem w hotelu zadanie nie zostałoby zrealizowane." W opisie zadania "Nr [...] Modernizacja hotelu - fotowoltaika i inteligentne sterowanie ciepłem" jest zapis "Kolejnym krokiem w modernizacji będzie zainstalowanie systemu do sterowania ogrzewaniem w budynku hotelowym. Zastosowanie tego rozwiązania pozwala personelowi na stałą kontrolę aktualnych temperatur w pomieszczeniach oraz sterowanie zdalnie za pomocą dedykowanej aplikacji." Żaden z opisów nie precyzuje, czego konkretnie dotyczy wydatek na kwotę ogółem [...] PLN, co uzasadniałoby wysokość tego wydatku. Wydatek nie jest niezbędny do realizacji przedsięwzięcia MŚP, a stanowi znaczącą kwotę w budżecie projektu. Wydatki należy uznać, że nie wykazano, że są niezbędne i bezpośrednio związane z realizacją działań zaplanowanych w przedsięwzięciu MŚP. Wnioskodawca nie wykazał konieczności poniesienia każdego wydatku i jego związku z planowanym przedsięwzięciem, nie wszystkie wydatki są uzasadnione w kontekście ich powiązania z założonymi celami projektu – nie wykazano racjonalności wydatku "Zakup: Automatyka do sterowania ciepłem w hotelu 1. szt.". Drugi z ekspertów stwierdził natomiast, że nie wszystkie wydatki wskazane w HRF są zgodne z Przewodnikiem kwalifikowalności wydatków, ponieważ nie można ich zaliczyć do środków trwałych. Dotyczy to m.in.: wiaderek na napoje, podgrzewaczy na pastę, termosów kelnerskich, termosów cateringowych, termosów stalowych, kociołków, szklanek, lampek do wina, pucharków do lodów, zastaw stołowych, talerzy obiadowych, talerzy deserowych, małych filiżanek, bulionówek, salaterek, szklanych półmisków, dzbanków do napojów, dzbanków do mleka, cukiernic, sztućców, serwetników wazonów.
Eksperci nie przyznali również punktów w kryterium B.6.2 "Wnioskodawca przedstawił informacje w zakresie sposobu kalkulacji poszczególnych wydatków w odniesieniu do każdego rodzaju wydatku, w tym podania kosztu jednostkowego i szacowanej liczby jednostek". Pierwszy z ekspertów ocenił, że wnioskodawca określił szacowaną liczbę jednostek dla wszystkich planowanych wydatków, ale nie określił kosztów jednostkowych. Przykładowo wydatek "Zakup: Stoły bankietowe 50 szt., Krzesła 300 szt. Pokrowce na krzesła 30 szt. Obrusy 150 szt." określony jest w sposobie szacowania jako kwota netto całościowo, więc nie można potwierdzić, co konkretnie na tę kwotę się składa oraz, czy ta kwota obejmuje wszystkie elementy przewidziane do zakupienia. Dotyczy to również pozostałych wydatków. Przeprowadzono rozeznanie rynku i wskazano źródła danych, na podstawie których określono kwoty poszczególnych wydatków oraz wskazano sposób przyjęcia kwoty wydatku w HRF, ale nie określono kosztów jednostkowych uzasadniających kwoty ogółem wydatków. Drugi ekspert stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił sposobu kalkulacji poszczególnych wydatków w odniesieniu do każdego rodzaju wydatku, nie określił kosztów jednostkowych.
Eksperci nie przyznali także punków w kryterium B.6.3 "Zaplanowane wydatki są zgodne z rodzajami i zakresem wydatków kwalifikowalnych określonych w Przewodniku kwalifikowalności wydatków oraz są przyporządkowane do właściwych kategorii wydatków". W opinii pierwszego eksperta część wydatków nie jest zgodna z Przewodnikiem kwalifikowalności. Wydatki dotyczące środków trwałych mają swoje odzwierciedlenie we wskaźnikach. Według drugiego eksperta wnioskodawca "pogrupował" produkty i usługi. Uniemożliwia to stwierdzenie, że wydatki zaplanowane do poniesienia są zgodne z rodzajami i zakresem wydatków kwalifikowalnych określonych w Przewodniku kwalifikowalności oraz że wydatki zostały przyporządkowane do właściwych kategorii wydatków, co wskazywałoby na zgodność z wymaganiami kwalifikowalności.
Na podstawie § 9 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP (Regulamin) skarżący złożył wniosek o ponowną ocenę wniosku. Według wnioskodawcy spełnił on kryteria w zakresie spadku obrotów w ujęciu rok do roku o co najmniej 30%. Zaistniała tylko drobna pomyłka pisarska w samym wniosku, gdzie cyfra "9" została zamieniona z "4". We wniosku jest wartość przychodów netto za sprzedaży w roku 2020 w wysokości [...] PLN, w dokumentach finansowych jest [...] PLN. Ocena spadku obrotów zweryfikowana zgodnie z opisem kryterium o załączone dokumenty finansowe, jednoznacznie wskazuje na spełnienie kryterium i udokumentowany spadek obrotów o 41,08%, co sprawia, że wniosek otrzymać winien dodatkowe punkty za spadek obrotów powyżej 40%. Dodatkowo wnioskodawca nie zgodził się z oceną ekspertów w zakresie kryterium B.6. Według wnioskodawcy kryterium to zostało spełnione. Zarówno system paneli fotowoltaicznych, jak i automatyka do sterowania ciepłem są niezbędne, ponieważ są kompleksowym rozwiązaniem w zakresie zielonej energii i wpisują się w priorytetowe cele KPO.
Zespół ds. Ponownej Oceny (ZPO) powołany przez PFP orzekł 24 stycznia 2025 r. o nieuwzględnieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. ZPO uwzględnił stanowisko wnioskodawcy w kryteriach B.6.3, jednak nie uwzględnił tego stanowiska w kryteriach B.3, B.6.1 oraz B.6.2, a tym samym podtrzymał negatywny wynik ocen przedsięwzięcia, przy czym zmieniła się ostateczna punktacja oceny na 22 punkty.
W odniesieniu do kryterium B.3 ZPO wskazało, że wnioskodawca dokonał szacowania spadku niezgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku i Regulaminem. Wnioskodawca wpisał błędnie kwotę przychodu za 2020 r. w wysokości [...] zł, natomiast w dokumencie źródłowym RZiS jest przychód w wysokości [...] zł. Nie może być to uznane za oczywistą pomyłkę pisarską, ponieważ błąd pojawił się we wniosku dwukrotnie, zarówno w polu "wartość przychodu", jak i polu "metoda szacowania obrotów i sposób udokumentowania". Efektem pomyłki było nieprawidłowe wyliczenie spadku obrotów. W związku z powyższym prawidłowość oceny kryterium przez ekspertów nie została podważona.
W odniesieniu do kryterium B.6.1 ZPO podtrzymał w części ocenę ekspertów. Wnioskodawca nie uzasadnił bowiem należycie konieczności poniesienia wydatku "Automatyka do sterowania ciepłem w hotelu". Zgodnie z przyjętym podejściem, przy ocenie wniosków o dofinansowanie każdy wydatek musi realizować cel przedsięwzięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że bez danego konkretnego wydatku cel przedsięwzięcia nie będzie możliwy do osiągnięcia. Innymi słowy, jeśli można cel osiągnąć bez danego wydatku, to nie jest on kwalifikowalny. W całym wniosku brak natomiast szczegółowych informacji, jaki wpływ będzie miał wydatek w kwocie [...]zł netto na działanie przedsiębiorstwa. Wydatek ten wpisano w zadanie "Modernizacja hotelu-fotowoltaika i inteligentne sterowanie ciepłem". Zadanie ma na celu "unowocześnienie budynku hotelowego poprzez zakup systemu do sterowania ogrzewaniem oraz montaż instancji fotowoltaicznej". Zadanie przypisano do zielonej transformacji, a łączne wydatki w tym zakresie zostały oszacowane na [...] tys. wydatków kwalifikowalnych (netto), co stanowi 37% wszystkich wydatków. Natomiast zakup wyposażenia gastronomicznego w ramach rozwoju usług kateringowych, obejmującego niskocenne aktywa trwałe jak urządzenia gastronomiczne, drobny sprzęt kuchenny, naczynia, zastawy, sztućce itp., należy uznać za komplety i potraktować jako środki trwałe, które to powinny być wprowadzone do ich ewidencji zbiorczo. Na etapie rozliczania projektu przeprowadzana jest weryfikacja, czy ujęto takie zakupy w środkach trwałych.
W odniesieniu do kryterium B.6.2 ZPO również podtrzymał ocenę ekspertów. Wnioskodawca dokonał rozeznania rynku oraz wskazał źródła danych. Wnioskodawca nie przedstawił informacji w zakresie sposobu kalkulacji poszczególnych wydatków w odniesieniu do każdego rodzaju wydatku i nie podał kosztu jednostkowego dla wydatków zaplanowanych w ramach zadania "organizacja targów i catering cz. III. Przykładem jest wydatek związany z zakupem "wiaderek do lodu 30 szt., wiaderek na napoje 20 szt., podgrzewacze na pastę 15 szt., tace kelnerskie 30 szt., termosy cateringowe 10 szt., termosy stalowe 15 szt., kociołki 9 szt." wskazano łączny wydatek kwalifikowalny (netto) 22 tys. zł netto - brak kwot dla każdego rodzaju wydatku oraz brak kosztów jednostkowych.
W odniesieniu do kryterium B.6.3. ZPO stwierdził z kolei nieprawidłowość oceny ekspertów. ZPO przyznało w tym kryterium 1 pkt. ZPO uznał, że zaplanowane w projekcie wydatki są zgodne z rodzajami i zakresem wydatków kwalifikowalnych określonych w Przewodniku kwalifikowalności wydatków oraz są przyporządkowane do właściwych kategorii wydatków, obejmujących komponenty: inwestycyjny, doradczy i szkoleniowy. Nawet pogrupowane niskocenne środki trwałe mogłyby zostać zaksięgowane przez wnioskodawcę jako środki trwałe i mogłoby to zostać ustalone z wnioskodawcą na etapie realizacji przedsięwzięcia. Na etapie oceny nie można tego wykluczyć. Nie zmienia to jednak stanowiska ZPO w ramach powyżej omówionego kryterium B.6.2.
Wnioskodawca zaskarżył w całości nieuwzględnienie wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie art. 76, art. 72, art. 63, art. 64 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący wskazał, że w zakresie kryterium B.3 pola "wartość przychodu" oraz "metoda szacowania obrotów i sposób udokumentowania" są obok siebie na tej samej tronie. Zatem taki błąd pisarski mógł się wydarzyć Do wyniku został dołączony wiarygodny dokument finansowy (rachunek zysków i strat) spółki i to on przesądzał o spełnieniu kryterium; Zaistniała tylko drobna pomyłka pisarska gdzie "9" zostało zamienione przez "4" - we wniosku jest wartość przychodów netto ze sprzedaży w roku 2020 .w wysokości [...] PLN, w dokumentach finansowych jest [...] PLN. Tym samym spadek obrotów był większy, a skarżący pomylił się na swoją niekorzyść. W zakresie kryterium B.6.1 skarżący zwrócił uwagę, że czym innym jest ocena na podstawie kryterium, a czym innym własna ocena subiektywna. Z zapisów wniosku jednoznacznie wynika, że zarówno system fotowoltaiczny jak i automatyka do sterowania ciepłem są niezbędne, ponieważ są kompleksowym rozwiązaniem w zakresie zielonej energii i wpisują się w priorytetowe cele KPO. Ocena wniosku winna jasno wskazywać, jakie naruszenia wytycznych naruszył wnioskodawca i to uzasadnić, czego organ nie uczynił. Podobnie jest z argumentacją w zakresie Kryterium B.6.2, gdzie skarżący przedstawił do każdego wydatku kalkulacje i oparł je na otrzymanych ofertach. We wszystkich szkoleniach prowadzonych przez operatorów było podkreślane łączenie poszczególnych pozycji w grupę kosztów globalnie. Zatem zarzut wskazywania poszczególnych pozycji jest chybiony i sprzeczny z informacjami ze szkoleń. Dodatkowo wnioskodawca wskazał konkretne oferty. To one są źródłem poszczególnych pozycji jednostkowych i cen.
Skarżący wniósł o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP w związku z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyraził wątpliwości w zakresie dopuszczalności rozpoznania skargi, jak też właściwego trybu rozpoznania skargi. Biorąc pod uwagę podstawę działania wynikającą z umowy nr [...] oraz charakter prawny PFP, jako operatora Regionu 1 i ostatecznego odbiorcę wsparcia w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, według organu rozstrzygnięcia wymaga, czy sprawa należy do spraw określonych w art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 14lzf ust. 2 i 3 u.z.p.p.r. Organ przedstawił swoje rozważania w tym zakresie. Odpowiadając na zarzuty w zakresie oceny kryteriów, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wskazał m.in., że spółka dokonała szacowania spadku niezgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku oraz Regulaminem, czego efektem było nieprawidłowe wyliczenie spadku obrotów.
Postanowieniem z 28 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/WA 626/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Pismem z 9 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o: uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia; przyznanie na rzec skarżącego d organu zwrotu kosztów postepowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię objęcia rozpatrywanej sprawy kognicją sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 14lzf ust. 2 u.z.p.p.r. w przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowna ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przepis ten dotyczy więc podmiotu, który wnioskował o objęcie przedsięwzięcia wsparciem i uzyskał ponowną negatywną ocenę wniosku.
Definicje pojęć użytych w tym przepisie zawiera u.z.p.p.r. w art. 14la, który stanowi, że przez przedsięwzięcie należy rozumieć element inwestycji realizowany przez ostatecznego odbiorcę wsparcia, zmierzający do osiągnięcia założonego celu inwestycji, zaś przez inwestycję - inwestycję w rozumieniu rozporządzenia 2021/241.
Przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego instrument na rzecz odbudowy i zwiększania odporności (Dz.Urz.UE.L.2021.57.17) pomimo wielokrotnego posługiwania się pojęciem inwestycji nie zawierają definicji tego pojęcia.
Jednocześnie przepis art. 14la pkt 6 u.z.p.p.r. wskazuje, że przez ostatecznego odbiorcę wsparcia należy rozumieć podmiot realizujący przedsięwzięcie. Definicje tych dwóch pojęć są o tyle problematycznie sformułowane, że definiują się wzajemnie. Ostatecznym odbiorcą wsparcia jest podmiot realizujący przedsięwzięcie, zaś podmiotem realizującym przedsięwzięcie jest ostateczny odbiorca wsparcia. Definicja taka jest oderwana całkowicie od rzeczywistego przepływu środków finansowych, jak także od użytych w rozporządzeniu dalszych pojęć definiujących podmioty uczestniczące w realizacji programu zwiększania odporności i odbudowy.
W u.z.p.p.r. nie zdefiniowano, a nawet nie wymieniono takich pojęć jak przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie to pojawia się dopiero w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2024 r. poz. 687). Rozporządzenie to definiuje, że przedsięwzięcie MŚP to działania realizowane przez mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze hotelarstwa, gastronomii, turystyki lub kultury, których celem jest dywersyfikacja działalności w ramach inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 1.
Udzielanie zatem pomocy mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom w ramach Krajowego Planu Odbudowy nie zostało uregulowane w ustawie, a jedynie w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy. Wprowadzono w nim nowe, nieznane ustawie pojęcia, jak przedsięwzięcie MŚP, czy "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności". W rozporządzeniu tym nie przewidziano żadnych uprawnień dla przedsiębiorców z sektora MŚP do zaskarżenia wydanych wobec nich rozstrzygnięć przez organy prowadzące postępowanie do sądu administracyjnego. W ocenie sądu nie byłoby to zresztą dopuszczalne, skoro o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi decydować zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawa szczególna.
W tym miejscu należy jednak wskazać na art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wykładnia sytuacji prawnej podmiotu uczestniczącego w postępowaniu o udzielenie wsparcia podmiotu MŚP musi być dokonana z uwzględnieniem tej dyrektywy, W ocenie sądu prowadzi to do przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Ponieważ w ustawie nie zdefiniowano pojęcia przedsięwzięcia MŚP, jak także inwestycji realizowanej przez taki podmiot i nie przewidziano procedury takiej, jaka została zastosowana na skutek wydania powołanego powyżej rozporządzenia oraz Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP sąd uznał, że uprawnienia jakie zostały przewidziane przez ustawę w omawianych powyżej przepisach dla podmiotu realizującego przedsięwzięcie, przysługują również podmiotowi realizującemu przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie użyte w ustawie oznaczać będzie zarówno przedsięwzięcie, jak i przedsięwzięcie MŚP. Nie może być bowiem tak, że na skutek uregulowania procedur rozdysponowania środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej aktem podustawowym czynności te będą wyłączone z kontroli sądowej.
Nie jest również tak, że czynności prowadzone przez PFP działającą na podstawie umowy zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przemysłu w Warszawie (PARP, Agencja), odbywają się tylko na podstawie prawa cywilnego (zawierane są umowy cywilnoprawne). Zawarcie umowy cywilnoprawnej jest bowiem poprzedzone postępowaniem konkursowym, którego reguły zostały określone w akcie administracyjnym - regulaminie konkursu, wraz z wykazem koniecznych dokumentów, sposobem sporządzania tych dokumentów, czy sposobem ich oceny przez ekspertów, czy też w końcu procedurą odwoławczą na etapie postępowania konkursowego przed organem, w tym przypadku, PFP reprezentującą PARP jako jednostkę wspierającą plan rozwojowy.
Takie postępowanie musi być traktowane jak postępowanie quasi administracyjne, do którego zastosowanie będą miały środki kontroli sądowej charakterystyczne dla postępowań administracyjnych. Można przy tym zauważyć, że postępowanie dla realizujących przedsięwzięcia i przedsięwzięcia MŚP są praktycznie tożsame. Jedyna różnica miałaby polegać na tym, że realizujący przedsięwzięcie MŚP nie mieliby prawa do złożenia skargi do sądu.
Można zatem wskazać, że akty wydane w tego typu konkursach przez PARP działającą przez jednostki, z którymi Agencja zawarła stosowne umowy, mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowią bowiem akty z zakresu administracji publicznej (dysponowanie środkami publicznymi), dotyczą uprawnień przewidzianych przez przepisy prawa (prawo do otrzymania wsparcia o spełnieniu określonych warunków), a także do postępowań tych nie stosuje się przepisów k.p.a. (za wyjątkiem przepisów dotyczących doręczeń i art. 24 k.p.a. - art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r.).
W konsekwencji sąd uznał, że stronie przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego i skarga nie podlega odrzuceniu. Podobne stanowisko, choć z różnymi uzasadnieniami zajęły też m.in.: WSA w Szczecinie w postanowieniu z 25 lutego 2025 r., WSA w Gliwicach w wyroku z 17 lutego 2025 r. sygn. III SA/Gl 29/25, czy WSA w Warszawie w wyroku z 18 marca 2025 r. V SA/Wa 459/25. Dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego zaakceptował również NSA wyroku z 9 kwietnia 2025 r. I GSK 179/25.
Skarga nie jest natomiast uzasadniona co do meritum.
Zasady udzielania pomocy i reguły przeprowadzenia konkursu w ramach KPO skierowanego do Mikro, Małych i Średnich Przedsiębiorstw zostały ujęte w Regulaminie. Jest to akt obowiązujący w ramach prowadzonego konkursu. Obowiązuje on zarówno jednostki realizujące przedsięwzięcie, jak i przedsięwzięcie MŚP.
W § 2 pkt 13 Regulaminu zostało zdefiniowane pojęcie przedsięwzięcia MŚP, którym są działania realizowane przez mikro, małych i średnich przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze hotelarstwa, gastronomii, turystyki lub kultury, których celem jest rozszerzenie lub dywersyfikacja działalności zgodnie z założeniem inwestycji.
Takie ujęcie tego pojęcia oznacza, że inwestycją jest tylko takie działanie przedsiębiorcy polegające na zaangażowaniu środków pochodzących z KPO, które prowadzi do rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności. Wydatki ponoszone w tym procesie inwestycyjnym, aby zostać uznanymi za kwalifikowalne muszą prowadzić do osiągniecia skutku w postaci dywersyfikacji lub rozszerzenia działalności. Wydatki prowadzące do innych skutków, nawet wzmacniające odporność przedsiębiorcy na kryzysy, ale nie dywersyfikujące lub rozszerzające działalności nie mogą być uznane za kwalifikowane w tym konkursie.
Zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu inwestycja taka może polegać na: inwestycji w bazę usługową lub produkcyjną; podnoszenie kwalifikacji pracowników, usługi doradcze na rzecz rozwoju MŚP.
Stosownie do § 6 pkt 2 Regulaminu wniosek należy sporządzić zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem, stanowiącą załącznik nr 4 do Regulaminu.
Jak z kolei wynika z § 7 ust. 1 Regulaminu, ocena przedsięwzięć MŚP dokonywana jest w oparciu o Kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP określone w załączniku nr 1 do Regulaminu, na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku. Ocena spełnienia kryteriów wyboru przedsięwzięć MŚP jest jednoetapowa (§ 7 ust. 2 regulaminu). Ocena przedsięwzięć MŚP dokonywana jest przez KOPR MŚP w formie niezależnej oceny przez co najmniej dwóch członków oceniających w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP.
W przypadku uznania któregokolwiek z kryteriów formalnych za niespełnione, kryteria merytoryczne nie podlegają ocenie (§ 7 ust. 3 Regulaminu). Prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku może zostać zweryfikowana w trakcie oceny, jak również przed i po zawarciu umowy (§ 7 ust. 6 Regulaminu). Przedsięwzięcie MŚP może zostać wybrane do wsparcia, jeżeli jednocześnie:
a) spełniło kryteria wyboru przedsięwzięć MŚP, w tym uzyskało minimalną liczbę wymaganych punktów w każdym obligatoryjnym kryterium merytorycznym;
b) miejsce na liście przedsięwzięć MŚP uszeregowanych wg liczby uzyskanych punktów w ramach danej rundy naboru uprawnia do uzyskania wsparcia; c) kwota przeznaczona na wsparcie przedsięwzięć MŚP w naborze, o której mowa w § 3 ust. 4 i 5 nie jest przekroczona i pozwala na udzielenie wsparcia we wnioskowanej kwocie (§ 8 pkt 1 Regulaminu).
We wspomnianych wyżej Kryteriach wyboru przedsięwzięć MŚP, część A poświęcona została kryteriom formalnym, jakie musiał spełnić przedsiębiorca aby uzyskać pomoc, zaś w części B opisano warunki merytoryczne, których pozytywna ocena jest podstawą do wyboru danego wniosku do przyznania wsparcia.
Przechodząc do rozpatrywania zakwestionowanego przez organ spełnienia przesłanki spadku obrotów, zauważyć należy, że Wnioskodawca jest zobowiązany wykazać, że w latach 2020 lub 2021 odnotował spadek obrotów w wysokości co najmniej 20% liczonych rok do roku, zgodnie z ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 4 pkt 2 Regulaminu). Spadek obrotów, o którym mowa w ust. 2, należy rozumieć jako spadek przychodów ze sprzedaży towarów, produktów lub usług w ujęciu wartościowym obliczany jako stosunek tych przychodów z zamkniętego roku obrotowego 2020 lub 2021 w porównaniu do przychodów z poprzedniego zamkniętego roku obrotowego odpowiednio 2019 lub 2020 wyliczany dla Wnioskodawcy (§ 4 pkt 3 Regulaminu).
W Kryteriach wyboru przedsięwzięć MŚP, w pkt B.3 "Odnotowany spadek obrotów" wskazano, iż w ramach oceny sprawdzeniu podlega czy: 1. Wnioskodawca wykazał spadek obrotów zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie wyboru przedsięwzięć MŚP w latach: a. rok 2020 do roku 2019 albo b. rok 2021 do roku 2019 (tylko, jeśli działalność przedsiębiorcy w 2020 roku była zawieszona przez co najmniej 6 miesięcy) albo c. rok 2021 do roku 2020. 2. Wnioskodawca zadeklarował, że spadek obrotów został obliczony zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie wyboru przedsięwzięć MŚP oraz Instrukcji wypełniania wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem, stanowiącej załącznik do tego Regulaminu. Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli spadek obrotów w ujęciu rok do roku wyniósł co najmniej 20%. W przypadku, gdy spadek obrotów w ujęciu rok do roku: a) wynosi co najmniej 20%, ale jest niższy niż 40% -1 pkt, b) wynosi co najmniej 40%, ale jest niższy niż 50% - 3 pkt, c) wynosi co najmniej 50% - 5 pkt.
Ocena spadku obrotów ma być weryfikowana w oparciu o załączone dokumenty finansowe sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa podatkowego lub ustawy o rachunkowości.
Kryterium B.3. określono jako obligatoryjne, co oznacza, że wnioskodawca musi uzyskać wymaganą liczbę punktów w tym kryterium, tj. co najmniej 1 punkt.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca zadeklarowała, iż wykazała spadek obrotów w roku 2020 w stosunku do roku 2019. Organ zwrócił jednak uwagę, że z załączonych dokumentów finansowych (rachunek zysków i strat) wynika, iż przychody netto ze sprzedaży w 2019 r. wyniosły [...] PLN, a w 2020 r. [...] PLN, co nie jest zgodne z zapisami ujętymi we wniosku i nie potwierdza spadku obrotów na deklarowanym we wniosku poziomie 37,96 %. Wnioskodawca dla roku 2020 wypisał bowiem w rubryce "Wartość obrotów w roku spadku obrotów' [zł]'’ kwotę [...]zł i dla tej kwoty określił "Spadek obrotów' [%]". Nieprawidłowa kwota została następnie powtórzona w rubryce "Metoda szacowania obrotów i sposobu udokumentowania". Według sądu oznacza to, że organ prawidłowo ocenił wniosek w zakresie spełnienia kryterium B.3. Wnioskodawca powinien bowiem oszacować spadek obrotów zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania wniosku (s. 7-9) stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP. Tymczasem wartość obrotów w roku spadku obrotów przyjęta do szacowania we wniosku była inna niż wartość obrotów potwierdzona w dokumentach finansowych, co z kolei skutkowało nieprawidłowością wskazanej wartości szacowanego spadku obrotów, jak zasadnie przyjął organ.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że organ miał obowiązek niejako sam z siebie uznać powyższą nieprawidłowość jedynie za oczywistą omyłkę pisarską popełnioną w istocie na niekorzyść skarżącej. Zauważyć bowiem należy, że kryterium B.3 było istotnym i obligatoryjnym kryterium przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, którego spełnienie organ winien oceniać w oparciu o poprawnie wypełniony wniosek. Organ miał zatem prawo uznać, że przyjęcie nieprawidłowej wartości przychodów dla wykazania spełnienia kryterium i następnie dokonanie w oparciu o nieprawidłową kwotę obliczeń matematycznych nie może zostać zakwalifikowane do oczywistej omyłki pisarskiej. Sąd nie znajduje zatem podstaw do podważenia stanowiska organu jako dowolnego, niezasadnie sformalizowanego i naruszającego prawo w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W ocenie sądu w zakresie pojęcia oczywistej omyłki pisarskiej mieszczą się tego rodzaju niedokładności, które widoczne są dla każdego, bez przeprowadzania dodatkowej dogłębnej analizy i konieczności sięgania do dokumentacji finansowej, co oznacza, że ich poprawienie nie wywołuje zmiany merytorycznej treści oświadczenia woli wykonawcy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie na skutek zmiany przychodów w 2020 r. konieczne byłoby przeprowadzenie ponownego wyliczenia procentowej wartości spadku obrotów stanowiącego obligatoryjne kryterium wniosku (B.3), a więc niewątpliwie wytworzenie nowej treści oświadczenia woli skarżącej w zakresie deklarowanej wielkości spadku obrotów. Przy czym wielkość spadku obrotów miała istotny wpływ nie tylko na samo przyznanie wnioskowanej płatności ale i na wysokość punktacji za jego spełnienie (od 1 do 5 punktów).
Zasadnie zatem przyjął organ, że spadek obrotów (obligatoryjne kryterium merytoryczne B.3) został zadeklarowany i obliczony przez skarżącego niezgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie oraz Instrukcji wypełniania wniosku. Organ nie był jednak uprawniony, jak zdaje się oczekiwać skarżąca, do samodzielnego dokonywania obliczeń i korygowania treści wniosku w zakresie tego kryterium.
Odnośnie do kolejnej spornej oceny spełnienia kryterium B.6.1 oraz B.6.2, w Kryteriach wyboru przedsięwzięć MŚP wskazano (kryterium B.6), że wydatki w ramach przedsięwzięcia MŚP są kwalifikowalne (uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia zakresu i celu przedsięwzięcia MŚP) oraz zgodne z obowiązującymi limitami.
W ramach oceny sprawdzeniu podlega czy:
1. Wydatki są uzasadnione i racjonalne w stosunku do zaplanowanych przez Wnioskodawcę działań i celów przedsięwzięcia MŚP oraz celów określonych dla Inwestycji A1.2.1 KPO (0 pkt albo 1 pkt), tzn. że:
a) wydatki są niezbędne i bezpośrednio związane z realizacją działań zaplanowanych w przedsięwzięciu MŚP; Wnioskodawca jest zobowiązany wykazać konieczność poniesienia każdego wydatku i jego związek z planowanym przedsięwzięciem (wydatki są uzasadnione);
b) wysokość wydatków jest dostosowana do zakresu zaplanowanych działań i czynności realizowanych w ramach przedsięwzięcia MŚP; wydatki nie mogą być ani zawyżone, ani zaniżone (wydatki są racjonalne).
2. Wnioskodawca przedstawił informacje w zakresie sposobu (0 pkt albo 1 pkt):
a) kalkulacji poszczególnych wydatków w odniesieniu do każdego rodzaju wydatku, w tym podania kosztu jednostkowego i szacowanej liczby jednostek;
b) przeprowadzenia rozeznania rynku i wskazania źródeł danych, na podstawie których określono kwoty poszczególnych wydatków.
Kryterium to jest obligatoryjne. Wymagana liczba punktów do uzyskania w kryterium B.6 wynosi 4 (oprócz opisanych wyżej kryteriów B.6.1. i B.6.2, ocenie podlegają jeszcze kryteria B.6.3 oraz B.6.4)
Według sądu rację ma organ, że skarżąca nie uzasadniła należycie konieczności poniesienia wydatku "Automatyka do sterowania ciepłem w hotelu".
Zgodnie z wnioskiem skarżąca prowadzi hotel w miejscowości B. przy ul. [...]. Znajdują się w nim sale konferencyjno-bankietowe, 61 przytulnych komfortowo wyposażonych pokoi z łazienką, telewizorem i bezpłatnym bezprzewodowym dostępem do internetu, kawiarnia praz lobby bar. W hotelu można zorganizować szkolenia, konferencje, uroczystości prywatne i firmowe. Obiekt wyposażony jest w windę oraz bezpłatny parking.
Jak już wyżej wskazano, wydatki ponoszone w procesie inwestycyjnym, aby zostać uznanymi za kwalifikowalne muszą prowadzić do osiągniecia skutku w postaci dywersyfikacji lub rozszerzenia działalności przedsiębiorcy. Wydatki prowadzące do innych skutków, nawet wzmacniające odporność przedsiębiorcy na kryzysy, ale nie dywersyfikujące lub rozszerzające działalności nie mogą być uznane za kwalifikowane. Każdy wydatek musi realizować cel przedsięwzięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że bez danego konkretnego wydatku cel przedsięwzięcia nie będzie możliwy do osiągnięcia. Tymczasem słusznie ocenił organ, że w całym wniosku brak szczegółowych informacji, jaki wpływ na działanie przedsiębiorstwa będzie miał wydatek w kwocie [...]zł (wydatek kwalifikowalny w kwocie [...]zł) na zakup automatyki do sterowania ciepłem w hotelu. Wydatek ten wpisano w zadanie "Modernizacja hotelu-fotowoltaika i inteligentne sterowanie ciepłem". Zadanie ma na celu "unowocześnienie budynku hotelowego poprzez zakup systemu do sterowania ogrzewaniem oraz montaż instancji fotowoltaicznej". Zadanie przypisano do zielonej transformacji, a łączne wydatki w tym zakresie zostały oszacowane na [...] tys. wydatków kwalifikowalnych (netto), co stanowi aż 37% wszystkich wydatków. Zgodnie z Przewodnikiem kwalifikowalności (s. 21), do którego odsyła § 5 ust. 11 Regulaminu, koszty związane z zieloną transformacją mają jednak charakter jedynie wspierający lub uzupełniający główny cel przedsięwzięcia MŚP, jakim jest rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności. W ocenie sądu wskazanie we wniosku, że dany wydatek unowocześnia lub modernizuje budynek hotelowy, jest niewystarczające do uznania go za konieczny i uzasadniony kwalifikowalny z punktu widzenia kryterium B.6.1 i głównego celu przedsięwzięcia MŚP, jakim jest rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności, a nie dofinansowywanie zakupu swego rodzaju nowoczesnych "gadżetów", skądinąd z pewnością użytecznych w funkcjonowaniu hotelu. Do powyższej oceny niewiele wnosi podkreślane przez skarżącą stwierdzenie, że zastosowanie tego rozwiązania pozwala personelowi na stała kontrolę aktualnych temperatur w pomieszczeniach oraz sterowanie zdalnie za pomocą dedykowanej aplikacji.
W odniesieniu do kryterium B.6.2 należy również przychylić się do oceny organu, że wnioskodawca co prawda dokonał rozeznania rynku oraz wskazał źródła danych, jednak nie przedstawił informacji w zakresie sposobu kalkulacji poszczególnych wydatków w odniesieniu do każdego rodzaju wydatku i nie podał kosztu jednostkowego dla wydatków zaplanowanych w ramach zadania "organizacja targów i catering cz. III" (skarżący planuje bowiem w tym wypadku wprowadzenie nowej usługi – obsługi konferencji, eventów i targów mobilnych wraz z cateringiem, które można świadczyć poza macierzystą lokalizacją). Jako przykład organ wskazał wydatek związany z zakupem "wiaderek do lodu 30 szt., wiaderek na napoje 20 szt., podgrzewacze na pastę 15 szt., tace kelnerskie 30 szt., termosy cateringowe 10 szt., termosy stalowe 15 szt., kociołki 9 szt.". Wskazano łączny wydatek kwalifikowalny 22 tys. zł netto, jednak brak było kwot dla każdego rodzaju wydatku oraz kosztów jednostkowych.
Według sądu nie ulega wątpliwości, że organ przeprowadził ocenę wynikająca wprost z przedstawionego wyżej opisu w Kryteriach wyboru przedsięwzięć MŚP (B.6.2 pkt a i b). Natomiast wskazywane przez skarżącą kwestie związane z informacjami uzyskiwanymi podczas szkoleń nie mają wpływu na ocenę rozstrzygnięcia organu pod względem zgodności z prawem.
Sumując, w rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.