I SA/Sz 214/22

I SA/Sz 214/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący/
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1540/22 - Wyrok NSA z 2023-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. [...] z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 lutego 2022 r. nr SKO/KD/503/3936/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej S. [...] z siedzibą w S. kwotę 6.417 (sześć tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr SKO/KD/503/3936/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia 8 września 2021 r. znak: TO.4323.21.3.2021.Hr1 w sprawie określenia i zwrotu przez S. (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżąca"), dotacji w wysokości 114.455,14 zł, przekazanej przez Powiat S. w 2019 r., wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez [...] Szkołę Podstawową (dalej: "Szkoła") przy [...] w S. , dla której organem prowadzącym było Stowarzyszenie, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia przekazania ostatniej raty dotacji, t.j.13 grudnia 2019 r.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, co następuje.
Starosta upoważnił pracowników Starostwa Powiatowego w [...] do przeprowadzenia w terminie od 15 lutego 2021 r. do 15 marca 2021 r. kontroli w [...] w S. z funkcjonującą [...] Szkołą Podstawową, prowadzonym przez S. przy ul. [...] w S. , w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przekazanych przez Powiat S. w 2019 roku na dofinansowanie realizacji zadań [...] Szkoły Podstawowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
Protokół kontroli sporządzono w dniu 14 kwietnia 2021 r.
Prezes Stowarzyszenia odmówił podpisania protokołu ze względu na niezasadne, jego zdaniem, ustalenia kwoty dotacji do zwrotu.
Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, złożyło w piśmie z dnia 22 kwietnia 2021 r. zastrzeżenia do ww. protokołu i wniosło o uchylenie zarzutów i wniosków zawartych w protokole odnośnie do zwrotu kwot uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Starosta nie uwzględnił ww. zastrzeżeń.
W związku z ustaleniami kontroli, Starosta w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 maja 2021 r. (doręczonym 14 czerwca 2021 r.), zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu kwoty 114.455,14 zł stanowiącej dotację wykorzystaną niezgodnie
z przeznaczeniem dotacji w okresie listopad 2018 r. – grudzień 2018 r. w wysokości 2.125,92 zł, w terminie 14 dni od doręczenia pisma.
Z uwagi na bezskuteczny upływ ww. terminu, Starosta zawiadomił Stowarzyszenie w piśmie z dnia 27 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego "w celu wydania decyzji określającej kwotę dotacji oświatowej dla [...] Szkoły Podstawowej przy [...]
w S. w wysokości 114.455,14 zł wraz z odsetkami naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305), podlegającej zwrotowi z powodu wykorzystania w 2019 r. niezgodnie
z przeznaczeniem przez S. ."
Następnie Starosta w skierowanym do Stowarzyszenia zawiadomieniu z dnia 17 sierpnia 2021 r., doręczonym 30 sierpnia 2021 r., poinformował o zakończeniu postępowania, wskazał na dokumenty włączone do akt sprawy oraz
poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągu siedmiu dni od doręczenia pisma.
Decyzją z dnia 8 września 2021 r. Starosta określił Stowarzyszeniu wysokość i nakazał zwrot dotacji w kwocie 114.455,14 zł wykorzystanej przez Szkołę w 2019 roku niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.
Jako podstawą prawną decyzji wskazał przepisy art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej : "O.p.") w związku z art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305, dalej: "u.f.p.") oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., dalej" "u.f.z.o.").
Organ ten wyjaśnił, że niezgodnie z przeznaczeniem zostały wydatkowane środki z dotacji przeznaczone na: ekwiwalenty za urlop wypoczynkowy; wydatki poniesione na premie i nagrody dla nauczycieli, dyrektora szkoły, psychologów i pedagogów; wydatki poniesione na nagrody dla głównego księgowego i sekretarki; wydatek poniesiony na nagrodę dla zleceniobiorcy; wydatki poniesione na wypłatę nagród dla dyrektora [...]; wydatki poniesione na remont pomieszczeń sanitarnych oraz dostawę i montaż stolarki drzwiowej.
Starosta wskazał szczegółowo w uzasadnieniu zakwestionowane kwoty wydatkowane na wskazane wyżej cele, zwrócił uwagę na protokół kontroli, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, w tym Regulaminu wynagradzania Stowarzyszenia, listę płac.
Stowarzyszenie złożyło do Starosty w dniu 9 września 2021 r. (data nadania) -wpływ do organu w dniu 10 września 2021 r. - stanowisko w sprawie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.
W złożonym następnie odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 8 września 2021 r. Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 8 września
2021 r.
Organ odwoławczy przywołał treść przepisów stanowiących jej podstawę prawną – art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 u.f.p. oraz
art. 25 i 35 u.f.z.o., wyjaśnił ich treść. Zwrócił uwagę, że dotacja oświatowa może być wydatkowana na pokrycie wydatków bieżących, do których zaliczają się wynagrodzenia i finansowanie zadań organu prowadzącego określonych w prawie oświatowym, a także na zakup określonych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. W każdym przypadku dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek, w niniejszej sprawie na realizację zadań [...] Szkoły Podstawowej przy [...] w S. , wyłącznie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Organ ten stwierdził, że sposób wszczęcia postępowania w sprawie - zawiadomienie z dnia 27 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie "nie odpowiada" przepisowi art. 61 par. 4 k. p. a. i art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 21 § 3 O.p. Wskazał, że "nie ma potrzeby wskazywania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania kwoty dotacji, która podlega zwrotowi z powodu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Wysokość dotacji podlegającej zwrotowi, która z mocy prawa jest dotacją m.in. wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem określa się w decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kwoty dotacji." Stwierdził dalej, że powyższe nie wpłynęło na ocenę rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, gdyż należało określić kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w takiej wysokości jak w ww. zawiadomieniu.
Dalej SKO przywołało ustalenia Starosty odnoszące się do poszczególnych zakwestionowanych kwot wydatkowanych z otrzymanej dotacji, zarzuty odwołania i własne stanowisko w sprawie.
I tak, w odniesieniu do zakwestionowanego wydatku na ekwiwalent za urlop wypoczynkowy w łącznej wysokości 13.587 zł, organ odwoławczy wyjaśnił, że wydatek ten nie jest wydatkiem z art. 35 u.f.z.o., gdyż jako rekompensata za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą; świadczenie takie nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy i nie jest przewidziany jako wynagrodzenie pracownika przysługujące za świadczoną pracę. Dla oceny trafności rozstrzygnięcia nie ma znaczenia rodzaj umowy i świadczonej pracy, gdyż - ekwiwalent nie stanowi świadczenia za pracę.
W odniesieniu do zakwestionowanych wydatków na premie i nagrody dla nauczycieli, dyrektora Szkoły, psychologów i pedagogów w łącznej wysokości 73.866,39 zł, organ odwoławczy wyjaśnił, że niewątpliwie świadczenia te stanowią składnik wynagrodzenia. Zwrócił jednak uwagę, odwołując się do "przepisów płacowych obowiązujących w Szkole", tj. regulaminu wynagradzania Stowarzyszenia z dnia 31 sierpnia 2017r., wraz z aneksami oraz oświadczenia Prezesa Stowarzyszenia z dnia 17 grudnia 2020 r., że nie zostały określone zasady, czy warunki, przesłanki przyznawania premii (nagród). Tym samym, nie można ustalić, aby zasady przyznawania premii miały związek z kształceniem, wychowanie i opieką nad uczniami Szkoły. Organ odwoławczy dodał, że nie wystarczy przewidzenie w Regulaminie tworzenie funduszu nagród, aby można było uznać nagrody za składnik wynagrodzenia wypłacany w związku z procesem kształcenia, wychowania czy opieki realizowanym w placówce oświatowej. Organ stwierdził, że z oświadczenia Prezesa jednoznacznie wynika, że premie (nagrody) miały charakter motywacyjny, a więc dotyczyły przyszłej pracy pracowników, a tym samym nie były związane z wykonaną już pracą na rzecz placówki i zrealizowanymi w niej zadaniami oświatowymi.
Stwierdził nadto, że z powodów wskazanych powyżej, zasadne okazało się rozstrzygnięcie Starosty w zakresie zakwestionowanego wydatku w wysokości 1.771,07 zł na nagrody dla głównego księgowego i sekretarki.
Następnie organ odwoławczy, uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie zakwestionowanego wydatku na nagrodę w wysokości 852 zł dla zleceniobiorcy z okazji Dnia Edukacji Narodowej wskazał, że organ I instancji prawidłowo odwołał się do treści umowy zlecenia i jej aneksów, rachunku zleceniobiorcy o ilości przepracowanych godzin, regulacji płacowych Stowarzyszenia i zasadnie stwierdził, że nie wynika z nich, aby do umowy zlecenia odnosiły się regulacje dotyczące premii (nagród), a także, aby wynikało z tychże regulacji, że premia dla zleceniobiorcy ma związek z kształceniem, wychowaniem i opieką nad uczniami Szkoły. Stwierdził, że zarzut odwołania, jakoby organ nie rozumiał przepisów i oparł się wyłącznie na art. 734 par. 1 i 2 Kc, nie znajduje potwierdzenia ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ani w materiale zgromadzonym w sprawie.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że z omówionych wyżej względów organ
I instancji określił dotację w kwocie 726,66 zł, to jest część nagród przyznanych Dyrektorowi [...], jako podlegającą zwrotowi, gdyż nie stanowi ona wydatku z art. 35 u.f.z.o.
Dodał przy tym, że wszystkie nagrody (premie) zostały ustalone na podstawie dokumentacji płacowej uzyskanej w trakcie kontroli i zawartych w załącznikach do protokołu kontroli imiennych wykazów.
Podobnie, w zakresie wydatku w wysokości 23.678,70 zł na remont pomieszczeń sanitarnych oraz dostawę i montaż stolarki drzwiowej w budynku w S. przy ul. [...], organ odwoławczy stwierdził, że podlega ona zwrotowi jako wydatkowana niezgodnie z art. 35 u.f.z.o. Organ ustalił, że w tym budynku, wynajmowanym przez M. R. – prezesa Stowarzyszenia, realizowane są zadania [...] z funkcjonującą [...] Szkołą Podstawową. Organ odwoławczy przywołał ustalenia organu I instancji w sprawie, wskazał na zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy (m.in. umowę najmu tej nieruchomości z dnia 1 sierpnia 2017 r., protokół oględzin sanitariatów w budynku w S. przy ul. [...] przeprowadzonych dnia 1 grudnia 2020r. wraz z załącznikami, faktury za materiały i usługi remontowe) i stwierdził, powołując się przy tym za postanowienia Kodeksu cywilnego regulującego obowiązki najemcy nieruchomości, że analiza powyższych dokumentów, w tym zapisów umowy najmu przedmiotowej nieruchomości, prowadzi do wniosku, iż nieruchomość w dacie jej wynajęcia, to jest w sierpniu 2017r., była zdatna do prowadzenia w niej Szkoły. Pomimo tego, niespełna półtora roku później, najemca przeprowadził gruntowny remont wynajmowanej nieruchomości, w tym dokonał wymiany drzwi, oraz całkowitej zmiany sanitariatów. Powyższe przeczy temu, aby koszty remontów związane były z procesem kształcenia, wychowania czy opieki nad uczniami Szkoły. Krótki czas eksploatacji wynajmowanego budynku nie mógł doprowadzić do takiego jego zniszczenia, który uzasadniałby przeprowadzenie gruntownego remontu, tym bardziej, że najemca zobowiązał się do dokonania napraw wynikających z bieżącej eksploatacji wynajmowanego budynku, to jest prowadzenie w nim Szkoły.
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że istotna jest w sprawie także ta okoliczność, iż beneficjentem dotacji oświatowej jest Stowarzyszenie, którego prezesem jest M. R., który zgodnie z zapisem w KRS jest uprawniony do składania w imieniu Stowarzyszenia oświadczeń woli obok uprawnienia dwóch członków zarządu łącznie, a zgodnie z par. 22 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia decyzje w sprawach majątkowych Stowarzyszenia podejmuje Zarząd. Wskazał dalej, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia, którego przewodniczącym był M. R., powołano M. R. na dyrektora [...] w S. . M. R. jest także właścicielem przedmiotowego budynku i wynajmującym ten budynek [...] w S. (dane z Księgi Wieczystej nr [...], umowa najmu z dnia 1 sierpnia 2017r.). Umowę najmu w imieniu Stowarzyszenia podpisała K. B. działającą z upoważnienia M. R. (upoważnienie z dnia 10 lutego 2017r.).
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że jedynie formalnie występują w sprawie dwa odrębne podmioty, to jest Stowarzyszenie jako organ założycielski Szkoły działającej przy [...], na której działalność organ pobrał dotację, oraz wynajmujący budynek, w którym działalność prowadzi Szkoła, a której koszty pokrywane są z dotacji. Formalnie zatem nastąpiło, w ocenie tego organu, przesunięcie środków dotacyjnych w całości z masy podmiotu dotacji - Stowarzyszenia do innego podmiotu - właściciela wynajmowanego budynku. Faktycznie jednak występuje ta sama osoba, to jest M. R. jako prezes Zarządu Stowarzyszenia decydujący o sprawach majątkowych tego Stowarzyszenia oraz dyrektor placówki kierujący jej pracą, a także jako właściciel wynajmowanego Stowarzyszeniu budynku.
Organ ten zwrócił jeszcze uwagę, że z umowy najmu, jej aneksów oraz kwot rozliczenia dotacji wskazanych w protokole kontroli wynika, że przeważająca kwota pobranej przez Stowarzyszenie dotacji wydatkowana została na czynsz najmu oraz remont budynku wynajmowanego przez Stowarzyszenie od M. R..
Powyższe, łącznie z krótkim czasem eksploatacji wynajmowanego budynku, wskazuje, w ocenie organu, że wydatki na remont pokryte z dotacji nie wynikały z konieczności zapewnienia przez Szkołę możliwości kształcenia, wychowania i opieki nad uczniami, lecz stanowiły wykorzystanie środków publicznych na sfinansowania generalnego remontu budynku będącego własnością M. R., który jednocześnie reprezentuje organ założycielki i prowadzoną przez ten organ Szkołę.
W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję, skarżące Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów.
Stowarzyszenie zarzuciło:
I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
2) art. 10 i art. 81 w zw. z art. 6, 7 8 i 9 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji naruszył te przepisy poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się po zakończeniu postępowania co do całości materiału, po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, przez wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska strony w czasie, gdy stanowisko strony nie mogło jeszcze dotrzeć do organu, co czyni całość postępowania rażąco niezgodnym z przepisami ustawy
i zasadą udziału strony, stanowiąc bezwzględną podstawę do uchylenia decyzji obarczonej tak rażącymi wadami prawnymi;
3) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia własnego postępowania, a w zamian jedynie bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu l instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez Skarżącego środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że środki z dotacji oświatowej zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo, że są bezpośrednio związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w placówce;
4) art. 75, 77, 78 i 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, pominięciu dowodów przedstawianych przez strony
i zebranych w postępowaniu kontrolnym, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy odmiennie, niż wynika to z dokumentów, co dotyczy wynagrodzenia osoby prowadzącej, pełniącej funkcję dyrektora przedszkola;
5) art. 6 k.p.a. polegającym na stosowaniu przepisów prawa w sposób dowolny, przejawiającym się w szczególności w ocenie wydatków rozliczonych
z dotacji nie na podstawie realizacji zadań, na jakie przekazano dotację, oraz bez subsumpcji normy art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. do stanu faktycznego w sprawie;
6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, odnoszących się do określenia zasadności
i wysokości dotacji do zwrotu, brak własnego uzasadnienia przez organ odwoławczy co do zakwestionowanego wydatku, z przytoczeniem uzasadnienia prawnego
i wyjaśnieniem podstaw prawnych, braku własnych ustaleń organu II instancji wydającego decyzję, a oparcie decyzji i jej uzasadnienia w całości i wyłącznie na treści decyzji I instancji, co czyni ją niezgodną z zasadami prawidłowego uzasadnienia zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy;
II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, że wydatki dokonana na rzecz placówki, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami są to wydatki, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 jako realizujące cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w tym przepisie i dopuszczone przez ten przepis, i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, iż dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem;
2) art. 13, art. 22 ust 1, art. 29 § 1, art. 78 § 1, art. 771-773 w zw. z art. 78 § 2, art. 80 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. i art. 236 u.f.p., poprzez błędne uznanie, że premie, nagrody i ekwiwalent urlopowy nie stanowią świadczenia za pracę;
3) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację mającą popierać przedstawione wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I z dnia 28 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. O terminie posiedzenia niejawnego, wyznaczonego na dzień 1 czerwca 2022 r., oraz o możliwości przedłożenia Sądowi dodatkowego stanowiska w sprawie poinformowano strony w dniach – 2.05.2022 r. (organ), 6.05.2022 r. (strona skarżąca).
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.
Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca jako organ prowadzący – S. S. [...] Szkołę Podstawową przy [...] w S. wydatkowała otrzymane w 2019 r. środki z dotacji oświatowej zgodnie ze wskazaniami art. 35 ust. 1 u.f.z.o., tj. czy spożytkowane zostały one w całości na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej u.f.p., dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:
- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), dalej u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5)wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz.U. z 2017 r. poz. 1611 w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.). Załącznik do tego aktu prawnego w części II określa wymagania wobec szkół i placówek, m.in. - nauczyciele stwarzają sytuacje, które zachęcają uczniów do podejmowania różnorodnych aktywności, - uczniowie inicjują i realizują różnorodne działania na rzecz własnego rozwoju, rozwoju szkoły lub placówki i społeczności lokalnej, - szkoła lub placówka realizuje działania wychowawcze i profilaktyczne - w tym mające na celu eliminowanie zagrożeń oraz wzmacnianie pożądanych zachowań - które są dostosowane do potrzeb uczniów i środowiska, - szkoła lub placówka, w sposób celowy, współpracuje z instytucjami i organizacjami działającymi w środowisku lokalnym. Współpraca szkoły lub placówki ze środowiskiem lokalnym wpływa na ich wzajemny rozwój oraz na rozwój uczniów, - zarządzanie szkołą lub placówką koncentruje się na zapewnieniu warunków organizacyjnych odpowiednich do realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, - podejmuje się działania zapewniające szkole lub placówce wspomaganie zewnętrzne odpowiednie do potrzeb i służące rozwojowi szkoły lub placówki, - w szkole lub placówce są ustalane i przestrzegane procedury dotyczące bezpieczeństwa, w tym sposobów działania w sytuacjach trudnych i kryzysowych.
W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Organy orzekające w niniejszej sprawie zakwestionowały następujące wydatki na łączną kwotę 114455,14 zł: 13587,32 zł wydatków na ekwiwalent za urlop wypoczynkowy; 73866,39 zł wydatków na premie i nagrody dla nauczycieli, dyrektora Szkoły, psychologów i pedagogów; 1771,07 zł wydatków na nagrody dla głównego księgowego i sekretarki; 825,00 zł wydatku na nagrodę dla zleceniobiorcy; 726,66 zł wydatku poniesionego na nagrodę dla dyrektora [...]; 23678,70 zł wydatku na remont pomieszczeń sanitarnych oraz dostawę i montaż stolarki drzwiowej.
Ww. wydatki nie mieszczą się, zdaniem organu odwoławczego, w katalogu wydatków, o których mowa w tym art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko SKO jest w części uzasadnione.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał za prawidłowe stanowisko SKO, według którego wyżej wymienione wydatki na ekwiwalent za urlop wypoczynkowy; na premie i nagrody dla nauczycieli; na nagrody dla głównego księgowego i sekretarki; na nagrodę dla zleceniobiorcy; na nagrodę dla dyrektora [...] nie są wydatkami poniesionymi na cele kształcenia, wychowania i opieki.
I tak, odnośnie do pierwszego z nich, podnieść trzeba, że wydatek ten nie jest wydatkiem z art. 35 u.f.z.o., gdyż jako rekompensata za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą. Zasadnie organ wskazał na regulacje Kodeksu pracy jego art. 171, który przewiduje świadczenie w postaci ekwiwalentu za urlop w przypadku ustania stosunku pracy, gdy nie został wykorzystany należny urlop w trakcie trwania stosunku pracy. Świadczenie takie nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy i nie jest przewidziany jako wynagrodzenie pracownika przysługujące za świadczoną pracę. Zasadnie zatem organ ocenił na podstawie listy płac - imiennego zestawienia z protokołu kontroli, że kwota wydatkowana na ten cel nie powinna zostać pokryta z dotacji, przez co podlega ona zwrotowi.
Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że ekwiwalent nie może być uznany za wydatek pokrywany z dotacji, ponieważ nie odnosi się do wydatków bieżących placówki oświatowej w ramach realizacji przez nią jej zadań, o których stanowi art. 35 u.f.z.o.
Odnośnie wypłaconych premii nie można uznać racji Skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, że nieuprawnionym było przyjęcie, że pojęciem bieżące wydatki nie są objęte wydatki poniesione na premie dla pracowników - zatrudnionych w szkole na podstawie stosunku pracy, zlecenia, nie realizują celów określonych w art. 35 u.f.z.o. i wobec powyższego nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji. Jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, wydatki te, choć mogą być bieżącymi, nie są wydatkami, które kwalifikuje się jako wydatki, o których mowa w art. 35 u.f.z.o., a więc jako wydatki poniesione w celu realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Analizowany przepis ma charakter materialnoprawny, reguluje bowiem uprawnienia podmiotu otrzymującego dotację poprzez dookreślenie, na jakie cele dotacja może być wykorzystana.
Niezasadne są przy tym zarzuty naruszenia art. 13, art. 22 ust. 1, art. 29 § 1, art. 78 § 1, art. 77(1)-77(3) w zw. z art. 78 § 2, art. 80 ustawy z 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy w zw. z art. 35 u.f.z.o., poprzez błędne uznanie, że premie wypłacane pracownikom przez pracodawcę nie stanowią wynagrodzenia pracowników na podstawie stosunku pracy i w związku z tym nie realizują celów określonych w art. 35 u.f.z.o., wobec czego wydatek ten nie może być pokrywany z dotacji oświatowych. Przede wszystkim wskazać należy, że wymienione przez skarżące Stowarzyszenie przepisy kodeksu pracy dotyczą podstawowych zasad prawa pracy: art.13 (prawa do godziwego wynagrodzenia za pracę),art. 22 ust 1 (wykonywania pracy), art. 29 § 1 (umowy o pracę), art. 78 § 1 oraz art. 771-773 w zw. z art. 78 § 2 oraz art. 80 (wynagrodzenia za pracę). Podniesione zarzuty i ich uzasadnienie nie podważyły skutecznie stanowiska organu, który trafnie zaaprobował stanowisko organu I instancji, że premie wypłacone pracownikom w 2019r. na poziomie łącznie 73866,39 zł nie mogły być finansowane z dotacji oświatowej. Organ zasadnie wskazał, że wynagrodzenia dla pracowników i wypłacana im premia nie są tożsamymi należnościami. Jak zasadnie wskazał organ Stowarzyszenie nie wyjaśniło konkretnie jak kalkulowało wypłacane premie poszczególnym pracownikom i w związku z jakimi okolicznościami. Takiej odpowiedzi nie daje Rozdział 15 Regulaminu wynagradzania, zarządzenie dyrektora dotyczące przyznania premii uznaniowej, gdzie nie określono zasad ich przyznawania, a jedynie określono osoby, którym przyznawane są premie oraz organ uprawniony do ich przyznania. Również wyjaśnienia M. R. nie dają możliwości uznania, że służą te premie celom z art. 35 u.f.z.o. Zasadnie organ wskazuje, że dokonanie takiej weryfikacji wymaga wskazania jakie dodatkowe zadania związane z procesem kształcenia stanowiły podstawę przyznania i wypłaty nagród (premii).
Zasadnie wobec tego organ wskazał, że dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk czy gratyfikacje za realizację określonych zadań. Omawiana dotacja ma bowiem służyć realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie tego celu nie realizowały stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. Organ nie jest uprawniony aby ingerować w decyzje pracodawcy, a więc pracodawca niewątpliwie mógł premiować pracowników szkoły, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele. Tylko warunki przyznawania premii (nagród) powiązane są z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce, mogą być wydatkami na premie (nagrody) mogą być pokryte z dotacji. Jak słusznie wskazał organ beneficjentem premii powinno być dziecko, a nie nauczyciel. W przeciwnym razie premia ma charakter motywujący nauczyciela i nie może być pokryta z dotacji oświatowej.
W związku z powyższym , organ prowadzący szkołę powinien był zgromadzić odrębne środki w kwocie 73866,39 zł wydatkowanej na premie (nagrody).
Brzmienie art. 35 u.f.z.o. nakazywało zatem wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji przyznanej w niniejszej sprawie, premii dla pracowników – nauczycieli, księgowej, sekretarki, Dyrektorowi [...] zatrudnionych w szkole na podstawie stosunku pracy i dla zleceniobiorcy.
W świetle powyższych wywodów odnoszących się do naruszenia przepisów procesowych oraz prawa materialnego objętych skargą w zakresie dotacji wykorzystanej w 2019r. w tej części niezgodnie z przeznaczeniem, zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione. Organy prawidłowo, bowiem zinterpretowały w tym zakresie przepisy prawa materialnego oraz dokonały subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego. Uzasadnieniem jego poniesienia, jak słusznie wyjaśniły organy, nie może stanowić art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Określenie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły" należy interpretować w kontekście zasady wyrażonej w art. art. 44 ust. 3 u.f.p., że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.
Odnosząc się do wydatków na remont wskazać należy, że w myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3).
Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, z treści tych przepisów wynika wprost, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Przepis art. 8 ust. 2 u.p.o. stanowi o tym, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez:
1) jednostkę samorządu terytorialnego;
2) inną osobę prawną;
3) osobę fizyczną.
Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.p.o. ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi.
Z woli ustawodawcy obowiązki z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.o. wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. Nie ma więc wątpliwości co do zakresu wskazanej normy prawnej. Stąd skoro ustalenia kontroli obejmowały zakres robót, wykonanych robót, to rolą organu była ocena czy służyły one, te wydatki, wskazanym w art. 35 u.f.z.o. celom.
Stąd ocenę organu uznać należy za wykraczającą poza ramy dyspozycji o której mowa w art. 35 u.f.z.o.
Ponownie prowadząc postępowanie organ dokona oceny poniesionego wydatku poprzez pryzmat art. 35 u.f.z.o. i obowiązków podmiotu prowadzącego szkołe stosownie do art. 10 u.p.o.
Należy również zauważyć, o czym była mowa, że u.f.z.o. nie zawiera odrębnej definicji pojęcia "wydatków bieżących". Zasadnym jest zatem odpowiednie stosowanie przepisów określających pojęcie "wydatków bieżących" zawartych w u.f.p., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 284/08). Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki niebędące wydatkami majątkowymi. Jednocześnie ust. 4 tegoż artykułu stanowi, iż do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; zakup i objęcie akcji i udziałów; wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego".
Niewątpliwie zatem do wydatków bieżących w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej zaliczyć należy wydatki związane z ponoszeniem kosztów osobowych i materiałowych, a także kosztów utrzymania (eksploatacji) obiektów własnych i korzystania z obiektów obcych.
W świetle powyższego wydatki związane z bieżącym remontem pomieszczeń których celem jest zapewnienie bezpieczeństwo, higiena dziecka, można uznać za wydatki przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Istotne jest to że zakres robót, wydatków miał na celu zapewnienie bezpieczeństwa, higieny podopiecznym.
Podkreślić należy, że szkoła prowadzona przez Stowarzyszenie otrzymuje dotacje na własne zadania realizowane w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W ramach dofinansowania mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, ponownie przywołać trzeba definicję dotacji, która znalazła swój wyraz w art. 126 u.f.p. i z której wynika, że są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Utrwalił się również pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tego typu środki publiczne przekazywane w ramach dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na ściśle określony cel. Jak zauważył NSA w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15, skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą dotującego, którego obowiązkiem jest kontrolowanie ich wydatkowania. Dotowany zaś, do przeznaczania otrzymanej dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację, w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta, w tym przypadku strony skarżącej, nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Skarżący nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń, lecz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie. Jak wskazał też NSA w wyroku z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01 środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zaakcentować trzeba również, że dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfnansowanie zadań placówek. Stąd też zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. To uczniowie mają w rezultacie korzystać z tej dotacji.
Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony z udziałem strony skarżącej nie mógł zostać zweryfikowany zgodnie z jej oczekiwaniami w części dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za urlop, premii. Wystąpiły bowiem podstawy do oceny, że w omawianym zakresie zebrane dowody wskazują na wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie są więc zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
Co do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., Sąd uznał, że zarzuty skargi i w tym zakresie są nieuzasadnione. Zgodnie z powyższymi przepisami organ działa na podstawie przepisów prawa, stoi na straży praworządności, podejmuje wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przypomnieć również trzeba, że art. 80 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z nią organ ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, jednak owa swoboda nie oznacza całkowitej dowolności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, a ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania organy zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go szczegółowej ocenie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Zarzuty skargi co do wadliwości decyzji w zakresie wskazanym w art. 107 k.p.a., zdaniem Sądu, nie mają również uzasadnienia. Dokonana ocena stanu faktycznego sprawy w zakresie wypłaty ekwiwalentu za urlop, premii znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wystarczającym stopniu przedstawia też stanowisko organu odwoławczego, pozwalając na weryfikację jego zasadności przez Sąd. Mieści się ona również w granicach swobodnej oceny dowodów. Wbrew zarzutom skargi i z uwagi na szczególny charakter przyznanej dotacji oświatowej, na stronie również, a nie tylko na organach, ciążył obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających, iż poniesione wydatki miały bezpośredni związek z celem przyznanej dotacji. W toku postępowania, strona z tego obowiązku w sposób skutkujący korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, nie wywiązała się co do ekwiwalentu za urlop, premie, co słusznie zaakcentowało SKO w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzać okoliczności korzystne dla strony skarżącej czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.
Nie doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i zasady udzielania informacji. Nie wskazują na to czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji. W trakcie zarówno postępowania kontrolnego, jak i postępowania zakończonego skarżoną decyzją, organ wyrażał swoje stanowisko, jak i wzywał stronę do wyjaśnienia wskazanych okoliczności mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Beneficjent informowany był o okolicznościach wymagających wyjaśnienia, które mają istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków.
Odnośnie wydatków na remont w ponownym postępowaniu przyjmując dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie tj. art. 35 u.f.z.o. i art. 10 u.p.o. organ dokona oceny wydatków mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 likt. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji uznając zasadność części zarzutów skargi, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 i 205 p.p.s.a.