I SA/SZ 207/25

I SA/Sz 207/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 3 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 324
art. 14 lz, 14 lzc, 14lze
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. T. na rozstrzygnięcie Inne z dnia [...] marca 2025 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
W ramach programu Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO ZO), działanie A1.2.1 Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności, P. F. P. w S. (PFP, organ), przeprowadziła nabór wniosków, aby wybrać do wsparcia przedsięwzięcia mające na celu rozszerzenie lub dywersyfikację działalności prowadzonej przez mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa w sektorach hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka lub kultura.
W ramach naboru K. T. (skarżąca, wnioskodawca) złożyła [...] października 2024 r. wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia MŚP pt. D. poprzez wdrożenie nowej usługi na terenie województwa [...].'' zarejestrowany pod numerem [...]
Pismem z [...] stycznia 2025 r. PFP poinformowała skarżącą, że jej przedsięwzięcie nie zostanie objęte wsparciem z KPO ZO, ponieważ nie spełniało kryteriów oceny i uzyskało ocenę negatywną. Zgodnie z oceną ekspertów dokonaną na podstawie informacji zawartych we wniosku, skarżąca nie zaplanowała działań, które przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe. Skarżąca w ramach projektu zaplanowała wdrożenie nowej usługi organizacji konferencji, co miało jej zdaniem skutkować wejściem na nowe rynki, pozyskaniem nowych grup klientów i stworzeniem nowych źródeł dochodu. Zdaniem ekspertów zaplanowane w ramach przedsięwzięcia wydatki inwestycyjne nie przyczynią się do dywersyfikacji działalności i tym samym zwiększenia odporności na sytuacje kryzysowe. Bardzo duża część wydatków dotyczy robót budowlanych ([...] zł przy założonych kosztach kwalifikowanych [...] zł), jednak opisy działalności skarżącej są skromne, co powoduje, że nie wiadomo, jak duży jest pensjonat i ilu gości jest w stanie obsłużyć. We wniosku nie było informacji o powierzchni budynku ani jaka jego część będzie podlegała przebudowie, co skutkowało brakiem możliwości oceny przedsięwzięcia. Wydatki zaplanowane na nabycie ruchomych środków trwałych dotyczących usługi to wydatki na: laptop, dwa monitory, licencję oprogramowania, mównicę i nagłośnienie, oszacowano na kwotę [...]zł. Zdaniem ekspertów we wniosku zabrakło uwzględnienia w wydatkach elementów niezbędnych do uruchomienia usługi, takich jak zakup krzeseł; tablic interaktywnych łub ścieralnych, biurka, stołu. Eksperci stwierdzili brak zagwarantowania wejścia w nowe obszary działania. Odnośnie zaplanowanego komponentu doradczego stwierdzono jego zawyżoną wysokość ([...] zł) w stosunku do założonych celów projektu. Obaj eksperci nie przyznali punktów za kryterium [...] ,Wnioskodawca zaplanował działania, które przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe (np. powodujące istotną zmianę dla przedsiębiorstwa lub branży), a rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych produktów i usług lub do wejścia i zaangażowani a przedsiębiorstwa w nowe obszary działania, w tym nowe technologie łub rynki w ramach sektora (HoReCa), turystyka, kultura. Wymaganego punktu nie otrzymało również kryterium [...] ,,Wnioskodawca wskazał jako cel przedsięwzięcia MŚP uruchomienie produkcji nowego produktu łub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi. Wnioskodawca na zakończenie realizacji przedsięwzięcia MSP musi dysponować gotowym produktem łub usługą - oznacza to zakończenie fazy testów łub badań, w wyniku których został opracowany produkt końcowy (0 pkt albo 1 pkt) ". Zdaniem ekspertów skarżąca na zakończenie realizacji planowanego przedsięwzięcia nie będzie dysponowała gotowymi usługami i produktami, gdyż nie zaplanowała zakupu środków potrzebnych do realizacji konferencji w formie stacjonarnej. Powyższe skutkuje niekompletnością usługi, co nie pozwoliło na przyznanie punktu w tym kryterium.
Negatywnie zostało także ocenione kryterium [...] dotyczące zielonej transformacji. Zdaniem ekspertów realizacja przedsięwzięcia nie będzie w obszarze "zielonej transformacji’’ mimo wskazania we wniosku, że będzie uwzględniona
w pracach instalacyjnych fotowoltaika. Brak potwierdzenia na wprowadzenie działań na rzecz zielonej transformacji poprzez np. protokół odbioru instalacji fotowoltaicznej.
W wydatkach nie zaplanowano takiej pozycji jak instalacja fotowoltaiczna, co powoduje, że nie przyznano punktów w tym kryterium.
Na podstawie § 9 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP (Regulamin wyboru) skarżąca złożyła wniosek o ponowną ocenę wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem i zgłosiła zastrzeżenia do oceny kryteriów przedstawionych w kartach oceny.
Zespół ds. Ponownej Oceny (ZPO) powołany przez PFP orzekł [...] marca 2025 r. o nieuwzględnieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia.
Zdaniem ZPO z analizy dokumentacji wniosku i oceny dokonanej przez ekspertów wynika, ze kryterium [...] zostało ocenione prawidłowo. Eksperci oceniający wniosek słusznie zauważyli, że wnioskodawca w ramach projektu zaplanował wdrożenie nowej usługi: organizację konferencji. Usługa jest nowa dla przedsiębiorstwa. Jednakże zaplanowane w ramach przedsięwzięcia wydatki inwestycyjne nie przyczynią się do dywersyfikacji działalności ani do zwiększenia odporności na sytuacje kryzysowe. We wniosku brak informacji dotyczącej powierzchni budynku, powierzchni przeznaczonej do uruchomienia nowej usługi, uzasadnienia konieczności poniesienia całego wydatku i związku z planowanym przedsięwzięciem. Ponadto w wydatkach nie zostały uwzględnione elementy niezbędne do uruchomienia nowej usługi takie jak chociażby krzesła, tablice interaktywne bądź ścieralne, biurko, stoły. Z analizy wniosku przez ZPO wynika, że wnioskodawca nie podał żadnych parametrów technicznych odnośnie rozbudowy nowej powierzchni, żadnych informacji odnośnie niezbędnego zaplecza m.in. toalet, co jest niezbędne do potwierdzenia możliwości wdrożenia nowej usługi organizacji konferencji. Wnioskodawca wskazuje, że w wyniku realizacji projektu nastąpi zwiększenie bazy klientów: nowa usługa będzie skierowana do rożnych grup klientów, pozwoli to na pozyskanie dodatkowych źródeł przychodów, które będą mniej podatne na zmiany sezonowe czy kryzysy w sektorze [...], jednak brak informacji o tym, ile osób wnioskodawca byłby wstanie obsłużyć po realizacji inwestycji. Ma to fundamentalne znaczenie do potwierdzenia zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe poprzez zwiększenie przychodów. Zdaniem ZPO również zakres zaplanowanych zakupów ruchomych środków trwałych nie jest wystarczający do uruchomienia nowej usługi w postaci organizacji konferencji a wnioskodawca we wniosku nie wskazał, że posiada już niezbędne wyposażenie w postaci krzeseł, biurek. Według ZPO wyjaśnienia w odwołaniu wskazują, że wnioskodawca uważa, iż brak podania informacji związanych na przykład z ilością pokoi, parkingu itp. nie powinien mieć wpływu na ocenę wniosku, jednakże w opisie wniosku nie podał podstawowych informacji związanych z przygotowywaną powierzchnią sali konferencyjnej, co powoduje brak możliwości potwierdzenia przez ekspertów rzeczywistej możliwości wdrożenia nowej usługi. Po stronie wnioskodawcy leży staranne wypełnienie wniosku i zawarcie wszystkich istotnych informacji które pozwolą na ocenę projektu zgodnie z zapisami kryterium. ZPO nie przyznało punktów w kryterium potwierdzającym rozszerzenie lub dywersyfikację działalności wnioskodawcy oraz wpływ na odporność przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe obejmującej planowane do wprowadzenia usługi.
Zdaniem ZPO Kryterium [...], zostało również ocenione prawidłowo, ponieważ informacje zawarte we wniosku nie pozwalają na potwierdzenie, że na zakończenie realizacji inwestycji wnioskodawca będzie gotowy do świadczenia nowej usługi. Bez odpowiedniego zaplecza technicznego i sanitarnego czy bez wyposażenia dedykowanej powierzchni w niezbędny sprzęt dla uczestników konferencji nie ma możliwości rozpoczęcia wdrażania nowej usługi w przedsiębiorstwie do nowych grup odbiorców, co wykazano w Kryterium [...] Bez informacji o wielkości powierzchni, która będzie objęta przebudową, nie ma możliwości oceny zakresu i sensu zaplanowanej usługi. ZPO nie przyznało punktów w kryterium.
ZPO wskazało, że z uwagi na okoliczność, iż wydało negatywną ocenę Kryterium [...] i [...], Kryterium [...] i Kryterium [...] nie podlegają ocenie.
Według ZPO z analizy dokumentacji wniosku i oceny dokonanej przez ekspertów wynika, ze kryterium [...] zostało ocenione prawidłowo. Eksperci oceniający wniosek słusznie zauważyli, że wnioskodawca mimo wskazania we wniosku, że będzie uwzględniona w pracach instalacyjnych fotowoltaika, to w budżecie projektu nie wprowadził pozycji związanej z instalacją instalacji fotowoltaicznej. Z uwagi na powyższe uznali, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie prowadzona w obszarze "zielonej transformacji" co powoduje, że nie można przyznać punktów w tym kryterium. Wnioskodawca w odwołaniu wyjaśnia, że w wielu miejscach wniosku wskazuje na zastosowanie w przedsięwzięciu instalacji OZE. Zdaniem ZPO pomimo wskazania w zapisach wniosku o zastosowaniu instalacji fotowoltaicznej w projekcie, wnioskodawca w budżecie nie ujął takiej pozycji. Ponadto nigdzie we wniosku nie wskazał sfinansowania z innych źródeł wskazanej instalacji. Z uwagi na powyższe wnioskodawca nie spełni wskaźnika monitorowania projektu "liczba przedsiębiorstw przeprowadzających zieloną transformację" gdzie wskazał, że weryfikacja wskaźnika nastąpi w oparciu m.in. o faktury zakupu. We wniosku nie ma wskazanego źródła finansowania instalacji w ramach przedsięwzięcia. ZPO nie przyznało punktów w kryterium.
ZPO nie uwzględnił stanowiska wnioskodawcy i podtrzymał negatywny wynik oceny przedsięwzięcia.
K. T. zaskarżyła w całości nieuwzględnienie wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie:
1. art.14lza ust. 3 w zw. z art. 14lzc ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 - u.z.p.p.r.) poprzez przeprowadzenie całkowicie dowolnego wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem przez Instytucję Wdrażającą Polska Fundacja Przedsiębiorczości w oderwaniu od obowiązującego Regulaminu wyboru i uznaniu za niespełnione kryteria:
- Kryterium nr [...] - "Wnioskodawca zaplanował działania, które przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe (np. powodujące istotną zmianę dla przedsiębiorstwa lub branży), a rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych produktów i usług lub do wejścia i zaangażowania przedsiębiorstwa w nowe obszary działania, w tym w nowe technologie lub rynki w ramach sektora (HoReCa), turystyka, kultura."
- Kryterium nr [...] "Wnioskodawca wskazał jako cel przedsięwzięcia MŚP uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi. Wnioskodawca na zakończenie realizacji przedsięwzięcia MŚP musi dysponować gotowym produktem lub usługą - oznacza to zakończenie fazy testów lub badań, w wyniku których został opracowany produkt."
Według skarżącej ocena wniosku narusza:
- § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru - ocena powinna być dokonana wyłącznie na podstawie treści kryteriów,
- literalne brzmienie kryteriów [...] i [...] - wprowadzono pozaustawowe wymogi,
- zasadę legalizmu działania instytucji administracyjnych - brak podstawy prawnej dla rozszerzającej interpretacji.
2. art. 14lze ust. 5 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie wniosku i ponowną ocenę przedsięwzięcia oraz ograniczenie się do powtórzenia tez negatywnego rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2025 r., co stanowi naruszenie uprawnienia Skarżącego do żądania dwukrotnego rozpatrzenia wniosku dotyczącego przedsięwzięcia.
3. art. 14lze ust. 7 u.z.p.p.r. poprzez całkowite pominięcie w informacji o wyniku ponownej oceny pouczenia o prawie do złożenia skargi zgodnie z art. 14lzf ust. 2 ustawy, co stanowi rażące naruszenie prawa, które mogło pozbawić skarżącego możliwości rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
4. Naruszenie § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu wyboru poprzez nieprzejrzystość i niejednolite stosowanie kryteriów.
5. Pominięcie argumentacji zawartej we wniosku o ponowną ocenę, w tym:
- brak oparcia oceny w treści wniosku
- wynik oceny eksperckiej dokonanej w oparciu o błędne zastosowanie kryteriów wyboru.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Według skarżącej ZPO nie dokonał oceny wniosku na podstawie jego rzeczywistej treści, lecz oparł się na niedopuszczalnych domniemaniach i arbitralnym pominięciu przedstawionych danych. We wniosku wskazano jednoznacznie dywersyfikację działalności poprzez wdrożenie nowej usługi w zakresie organizacji konferencji ([...] opisano szczegółowy zakres prac budowlanych: wyburzenia, budowa ścian, instalacje wod-kan, klimatyzacja, wentylacja, fotowoltaika, wykończenie wnętrz; wskazano planowane zakupy wyposażenia (mównica, nagłośnienie, monitory, laptop, oprogramowanie, strona www); wskazano wpływ nowej usługi na pozyskanie nowych grup klientów, odporność na sezonowość i kryzysy. Kryterium [...] nie wymaga podawania metrażu, szczegółowego planu sali konferencyjnej ani zestawienia krzeseł. Regulamin nie uprawnia oceniających do wymagania dodatkowych elementów poza zakresem kryterium. Brak tych elementów nie jest podstawą do odmowy przyznania punktów. Ponadto realizowane przedsięwzięcie może być komplementarne do prowadzonej już działalności, w której wnioskodawca krzesła posiada. Odnośnie do kryterium [...] we wniosku wskazano jako cel przedsięwzięcia uruchomienie nowej usługi organizacji konferencji, przedstawiono działania budowlane adaptujące budynek do potrzeb nowej działalności, opisano zakup środków trwałych i oprogramowania niezbędnego do świadczenia usługi. Wnioskodawca wykazał gotowość do świadczenia usługi w momencie zakończenia realizacji projektu. Kryterium nie wymaga fizycznej obecności mebli w dniu złożenia wniosku, a jedynie zakończenie działań przygotowawczych do wdrożenia usługi w przewidzianym terminie. Zaplanowano zakup pełnego pakietu wyposażenia i dostosowanie obiektu. ZPO błędnie utożsamia brak zakupów umeblowania w ramach projektu z brakiem mebli w ogóle i gotowości do świadczenia usługi.
Skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PFP; uchylenie oceny negatywnej i zobowiązanie instytucji wdrażającej do ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem wskazanych zarzutów i zgodnie z zasadami przejrzystości oraz jednolitego stosowania kryteriów; zobowiązanie PFP do usunięcia naruszenia prawa polegającego na systemowym braku pouczeń o drodze sądowej w pismach kierowanych do beneficjentów i zobowiązanie do rozesłania do wszystkich wnioskodawców informacji o przysługującej drodze zaskarżenia na podstawie art. 14zf ust. 2 u.z.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z daleko posuniętej ostrożności – o oddalenie. Podał, że data doręczenia pisma przewodniego wraz z zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] marca 2025 r. znak: [...] to [...] marca 2025 r. bowiem w tej dacie została wysłana wiadomość e-mail do skarżącej, która złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na doręczanie korespondencji przez Operatora za pośrednictwem poczty elektronicznej stanowiące załącznik do wniosku. Według organu skarga powinna być odrzucona, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, tj. nie należy do kategorii spraw określonych w art. 3 § 3 ppsa i art. 141zf ust. 2 i 3 u.z.p.p.r. Podstawą prawną ogłoszenia naboru przez PFP było m. in. rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de mimniis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności. Podstawą przeprowadzenia naboru, w ramach którego wniosek złożyła skarżąca, nie były przepisy art. 14łza-14łzf u.z.p.p.r. Regulamin wyboru nie stanowi regulaminu. o którym mowa w art. 14lzb ust 1 u.z.p.p.r.. Kryteria, zgodnie z którymi oceniono przedsięwzięcie skarżącej, nie stanowią kryteriów, o których mowa w art. 141zb ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r. Pismo PFP z [...] marca 2025 r. zostało wydane w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP, o którym mowa w § 9 ust. 4 Regulaminu wyboru. Pismo to nie stanowi informacji, o której mowa w art. 14lze ust. 7 u.z.p.p.r. Skarga winna pozostać bez rozpatrzenia również z uwagi na wniesienie jej po terminie. Ponadto informacje podane we wniosku skarżącej nie dawały szans na potwierdzenie przez ekspertów rzeczywistej możliwości wdrożenia nowej usługi, a wypunktowane przez skarżącą dane zawarte we wniosku były niewystarczające dla przyznania punktów za negatywnie ocenione kryteria.
W piśmie z [...] czerwca 2025 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, zakwestionowała możliwość odrzucenia skargi oraz podtrzymała i rozwinęła zarzuty wniesione w skardze. Skarżąca wniosła o: uznanie odpowiedzi PFP za bezskuteczną i sprzeczną z dokumentacją sprawy; uwzględnienie skargi i zobowiązanie PFP do ponownej rzetelnej oceny; przywrócenie terminu z uwagi na brak pouczenia; zobowiązanie PFP do usunięcia naruszenia prawa i poinformowania wnioskodawców o przysługujących prawach; uwzględnienie znaczenia rzeczywistego Regulaminu wyboru jako podstawy oceny, a nie dokumentów umownych Operatora. Do pisma załączono korespondencję e-mail skarżącej z P. , wydruk postanowienia WSA w Poznaniu z 15 kwietnia 2025 r. III SA/Po 105/25, wydruk umowy o objęcie przedsięwzięcia wsparciem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności należy rozważyć argumentację organu w zakresie braku kognicji sądu administracyjnego w tego typu sprawach, z uwagi na brak prawa uczestnika konkursu do złożenia skargi do sądu.
Kwestie prowadzenia postępowania w sprawie przyznania wsparcia uregulowane zostały w przepisach art. 14a i następne u.z.p.p.r. Kwestie zaskarżalności wydanych w trakcie tego rodzaju postępowania reguluje przepis art. 14lzf u.z.p.p.r., który w ustępie 2 stanowi, że w przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowna ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może
w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Przepis ten dotyczy więc podmiotu, który wnioskował o objęcie przedsięwzięcia wsparciem i uzyskał ponowną negatywną ocenę wniosku.
Definicje pojęć użytych w tym przepisie zawiera ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 14la, który stanowi, że przez przedsięwzięcie należy rozumieć element inwestycji realizowany przez ostatecznego odbiorcę wsparcia, zmierzający do osiągnięcia założonego celu inwestycji, zaś przez inwestycję - inwestycję w rozumieniu rozporządzenia 2021/241.
Przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego instrument na rzecz odbudowy i zwiększania odporności (Dz.Urz.UE.L.2021.57.17) pomimo wielokrotnego posługiwania się pojęciem inwestycji nie zawierają definicji tego pojęcia.
Jednocześnie przepis art. 14la pkt 6 u.z.p.p.r. wskazuje, że przez ostatecznego odbiorcę wsparcia należy rozumieć podmiot realizujący przedsięwzięcie. Definicje tych dwóch pojęć są o tyle problematycznie sformułowane, że definiują się wzajemnie. Ostatecznym odbiorcą wsparcia jest podmiot realizujący przedsięwzięcie, zaś podmiotem realizującym przedsięwzięcie jest ostateczny odbiorca wsparcia.
Definicja taka jest oderwana całkowicie od rzeczywistego przepływu środków finansowych, jak także od użytych w rozporządzeniu dalszych pojęć definiujących podmioty uczestniczące w realizacji programu zwiększania odporności i odbudowy.
W ustawie nie zdefiniowano, a nawet nie wymieniono takich pojęć jak przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie to pojawia się dopiero w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy
i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2024 r. poz. 687).
Rozporządzenie to definiuje, że przedsięwzięcie MŚP to działania realizowane przez mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze hotelarstwa, gastronomii, turystyki lub kultury, których celem jest dywersyfikacja działalności w ramach inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 1.
Udzielanie zatem pomocy mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom w ramach Krajowego Planu Odbudowy nie zostało uregulowane
w ustawie, a jedynie w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy. Wprowadzono w nim nowe, nieznane ustawie pojęcia, jak przedsięwzięcie MŚP, czy "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności".
W rozporządzeniu tym nie przewidziano żadnych uprawnień dla przedsiębiorców z sektora MŚP do zaskarżenia wydanych wobec nich rozstrzygnięć przez organy prowadzące postępowanie do sądu administracyjnego. W ocenie sądu nie byłoby zresztą dopuszczalne, skoro o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi decydować zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawa szczególna.
W tym miejscu należy wskazać na treść przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Wykładnia sytuacji prawnej uczestniczącego w postępowaniu o udzielenie wsparcia podmiotu MŚP musi być dokonana z uwzględnieniem tej dyrektywy.
W ocenie sądu musi to prowadzić do przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu w sprawie niniejszej.
Ponieważ w ustawie nie zdefiniowano pojęcia przedsięwzięcia MŚP, jak także inwestycji realizowanej przez taki podmiot i nie przewidziano procedury takiej jaka została zastosowana na skutek wydania powołanego powyżej rozporządzenia oraz Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP sąd uznał, że uprawnienia jakie zostały przewidziane przez ustawę w omawianych powyżej przepisach dla podmiotu realizującego przedsięwzięcie przysługiwać będą również podmiotowi realizującemu przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie użyte w ustawie oznaczać będzie zarówno przedsięwzięcie, jak i przedsięwzięcie MŚP. Nie może być bowiem tak, że na skutek uregulowania procedur rozdysponowania środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej aktem podustawowym czynności te będą wyłączone z kontroli sądowej
i strony nie będą mogły skorzystać z ochrony sądowej.
Nie jest bowiem też tak, że czynności prowadzone przez P. F. P. w S. działającą na podstawie zawartej z P. A. R. P. w W. , odbywają się tylko na podstawie prawa cywilnego (zawierane są umowy cywilnoprawne). Zawarcie umowy cywilnoprawnej jest bowiem poprzedzone postępowaniem konkursowym, którego reguły zostały określone w akcie administracyjnym - regulaminie konkursu, wraz z wykazem koniecznych dokumentów, sposobem sporządzania tych dokumentów, czy sposobem ich oceny przez ekspertów, czy też w końcu procedurą odwoławczą na etapie postępowania konkursowego przed organem, w tym przypadku, P. F. P. reprezentującą P. A. R. P. jako jednostkę wspierającą plan rozwojowy.
Takie postępowanie musi być traktowane jak postępowanie quasi administracyjne do którego zastosowanie będą miały środki kontroli sądowej charakterystyczne dla postępowań administracyjnych.
Można przy tym zauważyć, że postępowanie dla realizujących przedsięwzięcia i przedsięwzięcia MŚP są praktycznie tożsame. Jedyna różnica miała by polegać na tym, że realizujący przedsięwzięcie MŚP nie mieli by prawa do złożenia skargi do sądu.
Można także wskazać, że akty wydane w tego typu konkursach przez P. A. R. P. działającą przez jednostki, z którymi Agencja zawarła stosowne umowy, mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowią bowiem akty z zakresu administracji publicznej (dysponowanie środkami publicznymi), dotyczą uprawnień przewidzianych przez przepisy prawa (prawo do otrzymania wsparcia o spełnieniu określonych warunków), a także do postępowań tych nie stosuje się przepisów k.p.a. (za wyjątkiem przepisów dotyczących doręczeń i art. 24 k.p.a. - art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju).
W konsekwencji sąd uznał, że stronie przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego i skarga nie podlega odrzuceniu. Podobne stanowisko, choć z różnymi uzasadnieniami zajęły też WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 25 lutego 2025 r., WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2025 r. sygn. III SA/Gl 29/25, czy WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2025 r. V SA/Wa 459/25. Dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego zaakceptował również NSA wyroku z dnia 9 kwietnia 2025 r. I GSK 179/25.
Nie jest natomiast skarga uzasadniona co do meritum.
Zasady udzielania pomocy i reguły przeprowadzenia konkursu w ramach Krajowego Planu Odbudowy skierowanego do Mikro, Małych i Średnich Przedsiębiorstw zostały ujęte w Regulaminie wyboru przedsięwzięć MŚP.
Jest to akt obowiązujący w ramach prowadzonego konkursu. Obowiązuje on zarówno jednostki realizujące przedsięwzięcie, jak i przedsięwzięcie MŚP.
W § 2 pkt 13 tego regulaminu zostało zdefiniowane pojęcie przedsięwzięcia MŚP, którym są działania realizowane przez mikro, małych i średnich przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze hotelarstwa, gastronomii, turystyki lub kultury, których celem jest rozszerzenie lub dywersyfikacja działalności zgodnie z założeniem inwestycji.
Takie ujęcie tego pojęcia oznacza, że inwestycja jest tylko takie działanie przedsiębiorcy polegające na zaangażowaniu środków pochodzących z KPO, które prowadzi do rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności. Wydatki ponoszone w tym procesie inwestycyjnym aby zostać uznanymi za kwalifikowalne musza prowadzić do osiągniecia skutku w postaci dywersyfikacji lub rozszerzenia działalności. Wydatki prowadzące do innych skutków, nawet wzmacniające odporność przedsiębiorcy na kryzysy, ale nie dywersyfikujące lub rozszerzające działalności nie mogą być uznane za kwalifikowane w tym konkursie.
Zgodnie z § 3 ust. 1 tego regulaminu inwestycja taka może polegać na:
- inwestycji w bazę usługową lub produkcyjną,
- podnoszenie kwalifikacji pracowników,
- usługi doradcze na rzecz rozwoju MŚP.
Pojęcia te zostały uszczegółowione w kryteriach wyboru przedsięwzięć MŚP. Część A poświęcona została kryteriom formalnym, jakie musiał spełnić przedsiębiorca aby uzyskać pomoc, zaś w części B opisano warunki merytoryczne, których pozytywna ocena jest podstawą do wyboru danego wniosku do przyznania wsparcia.
W kryterium B.4. wskazano warunki uznania przedsięwzięcia MŚP za dotyczące rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności wnioskodawcy.
W [...] wskazano, że: "Przedsięwzięcie MŚP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności Wnioskodawcy. W ramach oceny sprawdzeniu podlega czy: 1. Wnioskodawca zaplanował działania, które przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe (np. powodujące istotną zmianę dla przedsiębiorstwa lub branży), a rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych produktów i usług lub do wejścia i zaangażowania przedsiębiorstwa w nowe obszary działania, w tym w nowe technologie lub rynki w ramach sektora hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka, kultura (0 pkt albo 1 pkt). Odporność oznacza zdolność do stawienia czoła wstrząsom gospodarczym, społecznym
i środowiskowym lub utrzymującym się zmianom strukturalnym w sposób sprawiedliwy, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu."
Natomiast w treść kryterium [...] jest następująca: "Wnioskodawca wskazał jako cel przedsięwzięcia MSP uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi. Wnioskodawca na zakończenie realizacji przedsięwzięcia MSP musi dysponować gotowym produktem lub usługą, oznacza to zakończenie fazy testów lub badań, w wyniku których został opracowany produkt końcowy. Nowe produkty lub usługi muszą być objęte kodami PKD ujętymi
w dokumentach rejestrowych MSP najpóźniej w dacie zakończenia przedsięwzięcia MSP. Weryfikacja nastąpi w oparciu o numery kodów PKD ujawnionych w KRS lub CEIDG lub w rejestrze REGON (0 pkt albo 1 pkt). Kryterium obligatoryjne. Wnioskodawca musi uzyskać wymaganą liczbę punktów w tym kryterium. Wymagana liczba punktów do uzyskania w kryterium: 3 pkt."
Dokonując ponownej oceny przedsięwzięcia organ zgodził z oceną ekspertów co do tego, że zaplanowane przez skarżącą w ramach przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu nowej usługi – organizacja konferencji, wydatki inwestycyjne nie przyczynią się do dywersyfikacji działalności ani zwiększenia odporności na sytuacje kryzysowe. Organ wskazał na brak podania we wniosku informacji dotyczącej powierzchni budynku, powierzchni przeznaczonej do uruchomienia nowej usługi oraz nieuwzględnienie w wydatkach elementów niezbędnych do uruchomienia nowej usługi takich jak: krzesła, tablice interaktywne bądź ścieralne, biurko, stoły. Organ zwrócił także uwagę na brak podania we wniosku parametrów technicznych odnośnie rozbudowy nowej powierzchni czy zaplecza niezbędnego do prowadzenia nowej działalności. Zdaniem organu także zakres planowanych zakupów środków ruchomych tj. laptopa, 2 monitorów, licencji oprogramowania, mównicy, nagłośnienia, 2 ekspresów do kawy i strony internetowej nie są wystarczające do uruchomienia nowej usługi w postaci organizacji konferencji.
Wskazać w tym miejscu należy, że lektura wniosku prowadzi do konstatacji, że istotnie nie zawiera on żadnych danych odnośnie parametrów pomieszczeń, które miałyby powstać w wyniku rozbudowy budynku posadowionego na działce skarżącej, z wniosku nie można się dowiedzieć ile ma powstać sal konferencyjnych, o jakich powierzchniach, czy też na ile osób. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca zaplanowała wydatki na dokumentację projektową oraz na remont. Z treści wniosku nie można jednak wyprowadzić wniosku, czy planowany remont doprowadzi do powstania pomieszczeń konferencyjnych. Również z planowanych wydatków na środki ruchome nie można wywieść wniosku o kompletnym charakterze przedsięwzięcia polegającym na organizacji konferencji. W istocie bowiem jedynym zaplanowanym wydatkiem mającym służyć organizacji konferencji jest mównica, natomiast składniki jakie zamierza nabyć skarżąca są pojedynczymi przedmiotami, które mogą służyć różnej działalności także i o profilu dotychczas przez nią prowadzonej, nie można jednak z tych pojedynczych kosztów wywieść jednoznacznego wniosku, że zamierza ona ponieść wydatki na nabycie zbioru składników niezbędnych do uruchomienia nowej działalności w postaci organizacji konferencji.
W konsekwencji zatem należy zgodzić się z organem co do tego, że informacje zawarte we wniosku nie pozwalają na potwierdzenie, że na zakończenie realizacji inwestycji wnioskodawca będzie gotowy do świadczenia nowej usługi, bowiem z planowanych wydatków nie wynika aby poniesienie tychże kosztów doprowadziło do powstania odpowiedniego zaplecza technicznego i sanitarnego, a także wyposażenia powierzchni na której miałaby być prowadzona nowa działalność w niezbędny sprzęt do uczestniczenia w konferencji.
Natomiast w odniesieniu do Kryterium [...] Dodatkowe efekty realizacji przedsięwzięcia MŚP w obszarze "zielonej transformacji", wskazać należy, że pomimo iż we wniosku wskazała, że w pracach instalacyjnych zostanie uwzględniona fotowoltaika, to wnioskodawczynie nie ujęła w budżecie wydatków na tę inwestycję, nie wskazała także innego źródła finansowania instancji fotowoltaicznej. Słusznie zatem organ uznał, że samo wymienienie we wniosku instalacji fotwoltaicznej nie przesądza o tym, że przedsięwzięcie w obszarze "zielonej transformacji" zostanie zrealizowane.
Sumując, nie sposób zgodzić się ze skarżącą jakoby w rozpoznawanej sprawie doszło do jakichkolwiek naruszeń prawa.
Z tego też względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyroki sądów administracyjnych przywołanych w sprawie dostępne są na stronie internetowej: [...]
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego dostępne są na stronie internetowej:www.trybunal.gov.pl.