I SA/SZ 193/25

I SA/Sz 193/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 340
art. 15gg ust. 1,  art. 15gg  ust. 19, 20,23a
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7,  art. 8 par. 1,  art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę [...]([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Sz [...]
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2025 r.
nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, organ odwoławczy, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2024 r. określającą przypadającą do zwrotu od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. (spółka, strona , skarżąca) kwotę [...]zł wraz z odsetkami i określiło spółce przypadającą do zwrotu kwotę [...]zł z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych:
- od kwoty [...]zł od dnia [...].07.2020 r. do dnia zwrotu,
- od kwoty [...]zł od dnia [...].08.2020 r. do dnia zwrotu,
- od kwoty [...]zł od dnia [...].09.2020 r. do dnia zwrotu.
Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – "K.p.a.") w zw. z art. 15gg ust. 19-20, ust. 23a, ust. 23d, ust. 27-28 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340 ze zm. – "ustawa covid") oraz w zw. art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. – O.p.) i art. 67 ust: 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm. – "u.f.p.").
[...] s.c. J[...], [...] (obecnie [...] spółka z o.o. z siedzibą w K.) na podstawie wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z [...].07.2020 r., otrzymała dofinansowanie w wysokości [...] zł obejmujące świadczenia na rzecz 26 pracowników przez okres trzech miesięcy, począwszy od lipca 2020 r. (1.07.2020 r.).
Wniosek został złożony przez M. K. - pełnomocnika ustanowionego przez wspólników spółki pełnomocnictwem z [...].07.2020 r., które dołączono do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa, pełnomocnik upoważniony został do występowania w imieniu [...] s.c. "w sprawach związanych ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP oraz do podpisania umowy".
Przyznane środki zostały wypłacone spółce w transzach po [...] zł,
w dniach: [...].07.2020 r., [...].08.2020 r. i [...].09.2020 r. (wyciągi z historii rachunku bankowego WUP w aktach sprawy).
Spółka przedstawiła organowi formularz rozliczeniowy z dnia [...].11.2020 r. przyznanych środków na podstawie art. 15 gg z załącznikami, w tym m.in. z opisanym wyżej dokumentem pełnomocnictwa z [...].07.2020 r.
W załączeniu do pisma z dnia [...] listopada 2020 r . spółka przedłożyła organowi
I instancji kopię pełnomocnictwa w formie elektronicznej, informując, że przekazuje
w załączeniu "poprawione pełnomocnictwo".
W skierowanym do spółki na podstawie art. 15g ust. 17b w związku z art. 15gg ust. 21 ustawy covid wezwaniu z dnia 20 lutego 2023 r. organ I instancji wskazał, że
w wyniku weryfikacji stwierdzono następujące nieprawidłowości: "brak pełnomocnictwa do rozliczenia wniosku dla Pana [...]. Dokument z dnia [...].11.2020 r. dołączony jako pełnomocnictwo jest uszkodzony bez możliwości otwarcia".
Natomiast w dolnej części pierwszej strony wezwania wskazano, że "w ramach rozliczenia należy dokonać zwrotu niewykorzystanych środków na rachunek bankowy".
Na kolejnej stronie wezwania organ I instancji wskazał, iż na podstawie art. 15gg ust. 23a wzywa spółkę do wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 15gg ust. 19 lub 20 ustawy covid w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków (od dnia przelewu każdej transzy do dnia zwrotu). Poinformowano, że jeśli spółka nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor WUP wydaje decyzję o zwrocie.
Wezwanie zostało wysłane na adres siedziby spółki wskazany w KRS
i doręczone w dniu [...].02.2023 r. Spółka nie odpowiedziała na wezwanie.
W dniu [...].11.2024 r. doręczono spółce zawiadomienie organu I instancji z [...].11.2024 r. o wszczęciu wobec spółki postępowania administracyjnego z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP.
Dyrektor WUP odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2024 r., że spółka w dniu [...] listopada 2024 r. załączyła do dokumentów rozliczenia pełnomocnictwo z [...] listopada 2024 r., a w dniu [...] listopada 2024r. zwróciła kwotę niewykorzystanych środków, tj. [...] zł oraz odsetki [...] zł. Organ ten wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że z uwagi na brak rozliczenia się spółki w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, spółka zobowiązana jest do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.
W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 15 gg ust. 23, ust. 23a i ust. 28 pkt 2 ustawy covid,
- art. 32 kpa, art. 64 § 2 kpa lub art. 169 ordynacji podatkowej.
W ocenie spółki nieprawdziwe jest twierdzenie, iż organ nie dysponował pełnomocnictwem osoby składającej w jej imieniu rozliczenie. Wskazała, że pełnomocnictwo to zostało złożone dwukrotnie: po raz pierwszy z wnioskiem o dofinansowanie, po raz drugi z rozliczeniem. Spółka odnosząc się do problemu technicznego z otworzeniem elektronicznego dokumentu pełnomocnictwa, zwróciła uwagę, że czym innym jest brak pełnomocnictwa, a czym innym problem organu w otworzeniu pliku zawierającego ten dokument oraz, że spółka nie odpowiada za problemy techniczne organu. Zdaniem spółki, wbrew twierdzeniu organu, nie zaszły w sprawie przesłanki określone w art. 15gg ust. 23a ustawy covid, albowiem przepis ten nie znajduje żadnego zastosowania do ewentualnych braków formalnych rozliczenia. Ponadto nie wezwano skarżącej do uzupełnienia braku formalnego w postaci załączenia pełnomocnictwa, zatem brak podstaw do stwierdzenia, że pełnomocnictwo złożone ponownie [...].11.2024 r. (niezależnie od złożenia go już dwukrotnie wcześniej) było spóźnione.
Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść przepisów art. 15 gg ust. 1, art. 15gg ust. 19 i 20, art. 15gg ust. 23a ustawy covid. Wskazał, że istota niniejszej sprawy dotyczy kwestii rozliczenia otrzymanej pomocy finansowej, co z kolei wiąże się z przedstawieniem dokumentacji z tym związanej.
Organ wyjaśnił, że z powyższych regulacji wynika, że rozliczenie otrzymanych środków w ramach pomocy uzyskanej na podstawie art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy covid związane jest z przedstawieniem dokumentacji potwierdzającej, że otrzymane środki
i świadczenia wykorzystane zostały zgodnie z przeznaczeniem, w tym dokumenty potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymano świadczenie, przez okres wskazany we wniosku. Wskazał, że chodzi tu o wszelką dokumentację związaną z rozliczeniem.
Organ nie podzielił stanowiska spółki, w zakresie w jakim podnosiła, że przepis art. 15gg ust. 23a ustawy covid nie znajduje zastosowania do uzupełnienia rozliczenia
o pełnomocnictwo, które ma upoważniać składającego rozliczenie do działania w imieniu beneficjenta. W ocenie organu jest to zupełna i jedyna regulacja mająca zastosowanie w zakresie postępowania w sytuacji gdy rozliczenie wykorzystania środków jest niekompletne. Nie ma w tych przypadkach zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 15gg ust. 23d i art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczący braków formalnych podania, na który powołuje się Spółka w odwołaniu ani art. 169 O.p.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się formularz rozliczeniowy z [...].11.2020 r. i stwierdził, że spółka nie spełniła wymogu rozliczenia przewidzianego przepisami art. 15gg ust. 19 i ust. 20 ustawy covid dotyczącego terminu tego rozliczenia to jest 30 dni od daty zakończenia pobierania świadczeń. Ostatnią ratę środków pomocowych uzyskała bowiem [...].09.2020 r., a więc 30 dniowy termin z art. 15gg ust. 19 ustawy covid upływał [...].10.2020 r. Dyrektor WUP nie wzywał Spółki do przedstawienia rozliczenia z uwagi na upływ wymienionego terminu.
W ocenie organu odwoławczego, złożone przez spółkę rozliczenie otrzymanego dofinansowania w postaci formularza z [...].11.2020 r. wraz z załącznikami nie mogło stanowić podstawy do potwierdzenia prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków.
Po pierwsze uznano, że do przedłożonego formularza rozliczeniowego z [...].11.2020 r. nie dołączono pełnomocnictwa dla M. K., który miał działać w imieniu Spółki i złożył rozliczenie. Z treści przedłożonego pełnomocnictwa nie wynika bowiem aby był on umocowany do działania w imieniu i na rzecz spółki w zakresie rozliczenia otrzymanego dofinansowania. Jest to takie samo pełnomocnictwo jakie złożono wraz z wnioskiem o dofinansowanie i z jego treści wynika umocowanie do działania w imieniu spółki, lecz w zakresie związanym ze złożeniem wniosku
o przyznanie świadczeń oraz do podpisania umowy (pełnomocnictwo z [...].07.2020). Nie ma racji spółka, że pełnomocnictwo z [...].07.2020 r. upoważniało również pełnomocnika do złożenia rozliczenia.
Po drugie wskazano, że zgodnie z przedłożonym kalkulatorem rozliczeniowym spółka nie wykorzystała w całości otrzymanego dofinansowania i powinna zwrócić kwotę [...]zł, jednakże tego nie zrobiła wraz z rozliczeniem z [...].11.2020 r. Tymczasem rozliczenie otrzymanych środków oznacza jednocześnie obowiązek zwrotu tej części środków, która nie została wykorzystana.
Organ odwoławczy stwierdził, że słusznie organ I instancji wezwał spółkę na podstawie art. 15gg ust. 23a ustawy covid do uzupełnienia dokumentacji wskazując na brak pełnomocnictwa do rozliczenia wniosku dla M. K., zaznaczając przy tym, że w ramach rozliczenia należy dokonać zwrotu niewykorzystanych środków. Organ I instancji zrealizował dyspozycję przepisu art. 15gg ust. 23a zdanie pierwsze ustawy covid.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, że brak reakcji spółki na wezwanie z [...].02.2023 r. w wyznaczonym dodatkowym terminie nie pozwala na przyjęcie rozliczenia otrzymanego wsparcia. W ocenie tego organu, organ I instancji w wezwaniu z [...].02.2023 r. precyzyjnie wskazał jakiego dokumentu w jego ocenie brakuje do prawidłowego rozliczenia dofinansowania oraz, że rozliczenie wymaga także zwrotu niewykorzystanych środków. Pomimo tego Spółka w żaden sposób nie zareagowała na wezwanie.
Zatem spółka nie dokonała prawidłowego rozliczenia dofinansowania w terminie, a to zgodnie z art. 15gg ust. 23a ustawy covid wiąże się z obowiązkiem zwrotu otrzymanych środków.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została uchylona z innego powodu. W rozstrzygnięciu błędnie bowiem wskazano datę od jakiej należy naliczać odsetki od pierwszej części dofinansowania w wysokości [...] zł wypłaconej [...].07.2020 r. w związku z wpłatą dokonaną [...].11.2024 r. przez Spółkę tytułem zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...]zł zaliczonej częściowo na poczet należności głównej i odsetek. Organ przedstawił nowe wyliczenie poszczególnych części kwoty do zwrotu i dat od których liczyć odsetki.
Organ stwierdził, że wysokość kwoty należności głównej przypadającej do zwrotu została ustalona prawidłowo na podstawie art. 15gg ust. 23a ustawy covid.
W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:
- art. 15 gg ust. 19, 20, 23a i 28 pkt 2 ustawy covid, poprzez uznanie, iż istniał brak rozliczenia w postaci niedołączenia do rozliczenia pełnomocnictwa udzielonemu do tej czynności przez skarżącą M. K. w sytuacji, gdy po pierwsze takie pełnomocnictwo przedłożono wraz z wnioskiem o dofinansowanie w dniu [...].07.2020 r., a zatem nie było potrzeby jego ponownego składania, a ponadto pełnomocnictwo zostało również dołączone do rozliczenia złożonego [...].11.2020 r., a w konsekwencji niesłusznego uznania, iż istniała podstawa do wezwania do wywiązania się z obowiązku złożenia rozliczenia i wobec niewykonania przedmiotowego obowiązku w dodatkowym 30 dniowym terminie zwrotu całości otrzymanej pomocy,
- art. 15 gg ust. 19, 20, 21 i 23a w zw. z art. 15g ust. 17b i 17c ustawy covid, poprzez uznanie, że obowiązek rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków, o którym mowa we wskazanych przepisach dotyczy też fizycznego "zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania" w sytuacji, gdy przepis mówi jedynie o obowiązku przestawienia w tym zakresie dokumentacji rozliczeniowej, a nie fizycznym zwrocie niewykorzystanej pomocy,
- z daleko posuniętej ostrożności art. 15 gg ust. 19, 20, 23 a i 28 pkt 2 ustawy covid poprzez uznanie, że wezwaniem z dnia [...].02.2023r. organ I instancji wyznaczył dodatkowy termin do zwrotu niewykorzystanych środków w sytuacji, gdy przedmiotowe pismo nie zawiera wskazania niewykonania takiego obowiązku i wezwania do jego realizacji w terminie 30 dni, a zatem nie ziścił się warunek konieczny do żądania zwrotu całości otrzymanej pomocy.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Spółka wskazała w uzasadnieniu, m.in., że rozliczenie otrzymanej pomocy jest w sposób oczywisty konsekwencją złożonego wniosku i otrzymanego dofinansowania. Skoro zatem dana osoba uznana została za upoważnioną do złożenia wniosku za skarżącą, to tym bardziej jest upoważniona do następczego złożenia związanego z tym wnioskiem rozliczenia. Nie ma dwóch osobnych postępowań w tej kwestii. Nie ma dwóch odrębnych kwestii. Są to czynności wynikające jedna z drugiej, a zatem powiązane w sposób nierozerwalny. Zasady interpretacji treści pełnomocnictwa określił NSA w wyroku z dnia [...] października 2022 r. wskazując, iż "z art. 32 i art. 33 k.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie." – sygn. III FSK 988/21.
Skarżąca nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że pełnomocnictwo udzielone przez nią dla M. K. obejmowało złożenie wniosku i wszelkie czynności z nim związane. Co więcej pełnomocnictwo zostało ponownie dołączone do rozliczenia, a organ nie próbował wykazać, iż to po stronie skarżącej zaistniał problem techniczny z jego otwarciem.
W ocenie spółki, wykonała ona obowiązek złożenia rozliczenia.
Spółka podniosła też w skardze, że ustawodawca w art. 15 gg ust. 19 ustawy covid wskazuje, iż podmiot otrzymujący pomoc "obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków", ale nie wskazuje, że obowiązek ten ma dotyczyć fizycznego zwrotu w tym terminie otrzymanych środków. Nawet z treści dokumentów towarzyszących rozliczeniu wynika, iż dotyczy to złożenia rozliczenia w postaci stosownych dokumentów. Co więcej na interpretację zakresu obowiązku "rozliczenia" świadczeń i środków wskazuje art. 15 gg ust. 21 ustawy covid, zgodnie, z którym "Do rozliczenia przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, przepisy art. 15g ust. 17b i 17c stosuje się odpowiednio.’’. Zgodnie z art. 15g ust. 17b ustawy covid "Rozliczenie przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1 i 1a, lub środków, o których mowa w ust. 2, następuje dwuetapowo w drodze:
1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu;
2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1 a lub 2 i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez uprawniony podmiot z dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy."
Spółka wywiodła z powyższego, że jest to rozliczenie ściśle "dokumentowe",
a nie finansowe. O rozliczeniu finansowym mowa dopiero art. 15g ust. 17c ustawy covid.
Z daleko posuniętej ostrożności skarżąca wskazała, iż błędnym jest również uznanie, że wezwaniem z dnia [...].02.2023 r. organ I instancji wyznaczył dodatkowy termin do zwrotu niewykorzystanych środków. W wezwaniu z dnia [...].02.2023 r. organ I instancji wyraźnie sformułował zastrzeżenie co do stwierdzonych nieprawidłowość "w wyniku weryfikacji stwierdzono następujące nieprawidłowości: - Brak pełnomocnictwa do rozliczenia środków (...)"). W ocenie skarżącej, wśród stwierdzonych nieprawidłowości brak jest informacji o braku zwrotu niewykorzystanych środków. Informacja ta jest co prawda wskazana w późniejszej treści pisma, ale nie jako "nieprawidłowość", a zatem organ za takową jej nie uznał.
W ocenie spółki, wezwanie nie dotyczyło zatem fizycznego zwrotu środków, a przynajmniej nie jest na tyle jasne, iż wynika z niego, że jest to nieprawidłowość, którą organ wzywa o usunięcie; wezwanie do usunięcia braków skutkujące niekorzystnymi dla strony konsekwencjami winno być sformułowane przez organ administracji w sposób jednoznaczny. Spółka powołała się w tym zakresie na poglądy orzecznictwa zawarte w postanowieniu SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 6/99, OSNP 2000, Nr 9, poz. 343; postanowieniach NSA: z 14 lipca 2015 r., sygn. I GSK 781/15, z 31 stycznia 2025 r. sygn. III FZ 560/24.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje w badanej sprawie zastosowania).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.
Zgodnie z art. 15gg ust. 1 ustawy covid podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.
Podmiotom, o których mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1. Podmioty, o których mowa w ust. 1, muszą spełniać kryteria, o których mowa w art. 15g ust. 3.
Zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy covid - podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń.
Wg art. 15gg ust. 20 ustawy covid podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności:
1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zgodnie z przeznaczeniem;
2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku.
Według art. 15gg ust. 23a ustawy covid dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie.
Sąd zauważa, że w badanej sprawie został przez stronę złożony formularz rozliczeniowy z dnia [...] listopada 2020 r. Do formularza załączono pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2020 r. dla M. K., które zostało już uprzednio złożone do organu wraz z wnioskiem.
Dodatkowo dnia [...] listopada 2020 r. do organu wpłynęło podpisane przez M. K. pismo z załącznikiem, którym zgodnie treścią pisma miała być "kopia pełnomocnictwa". Pisma tego organ jak twierdzi nie był w stanie otworzyć i odczytać.
Organ wystosował do strony wezwanie z dnia [...] lutego 2023 r. Organ nie kwestionował prawidłowości złożonego rozliczenia. Natomiast w wezwaniu tym jako stwierdzoną nieprawidłowość wskazał "brak pełnomocnictwa do rozliczenia wniosku dla Pana [...]. Dokument z dnia [...].11.2020 r. dołączony jako pełnomocnictwo jest uszkodzony bez możliwości otwarcia".
Natomiast w dolnej części pierwszej strony wezwania wskazano również, że "w ramach rozliczenia należy dokonać zwrotu niewykorzystanych środków na rachunek bankowy".
Na odwrocie zaś wezwania zamieszczono informację, że na podstawie art. 15gg ust. 23a ustawy covid organ wzywa spółkę do wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 15gg ust. 19 lub 20 ustawy covid w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków (od dnia przelewu każdej transzy do dnia zwrotu). Poinformowano, że jeśli spółka nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor WUP wydaje decyzję o zwrocie.
Dodatkowo w wezwaniu pouczono też stronę o możliwości zapoznania na podstawie art. 10 k.p.a. z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz że strona może to uczynić w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Dodatkowo wskazano, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu nie wstrzymuje wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
Wezwanie zostało wysłane na adres siedziby spółki wskazany w KRS
i doręczone w dniu [...].02.2023 r. Spółka nie odpowiedziała na wezwanie.
Następnie, w dniu [...].11.2024 r. doręczono spółce zawiadomienie organu I instancji z [...].11.2024 r. o wszczęciu wobec spółki postępowania administracyjnego z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP.
Tego samego dnia strona przesłała organowi pismo z załączonym kolejnym pełnomocnictwem dla M. K. datowanym na dzień [...] listopada 2020 r., zaś w dniu następnym tj. [...] listopada 2024 r. dokonała wpłaty na rzecz organu kwoty [...]zł tytułem zwrotu kwoty niewykorzystanych środków oraz [...] zł tytułem zwrotu odsetek.
Organ I instancji [...] grudnia 2024 r. wydał decyzję w sprawie określenia stronie wysokości przypadającej do zwrotu kwoty wraz z odsetkami
Następnie zaś zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. organ uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2024 r. w sprawie określenia stronie wysokości przypadającej do zwrotu kwoty wraz z odsetkami i orzekł co do istoty sprawy określając stronie wysokość przypadającej do zwrotu kwoty wraz z odsetkami. Powyższa decyzja, jak w niej wskazano, została oparta o art. 15gg ust. 23a ustawy covid - w związku z brakiem rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy.
Mając na uwadze powyższe, po pierwsze zdaniem Sądu, rolą organu w razie stwierdzenia nieprawidłowości w rozliczeniu było prawidłowe wezwanie strony do ich naprawienia. Jednak w uznaniu Sądu organ nie wywiązał się z tego zadania należycie.
Wskazać bowiem należy, że w wezwaniu z dnia [...] lutego 2023 r. jako jedyną stwierdzoną nieprawidłowość organ wymienił "brak pełnomocnictwa do rozliczenia wniosku dla Pana [...]" wskazując iż "dokument z dnia [...].11.2020 r. dołączony jako pełnomocnictwo jest uszkodzony bez możliwości otwarcia". Organ natomiast nie wskazał, że w jego ocenie złożone wcześniej pełnomocnictwo załączone do wniosku, a następnie złożone wraz z rozliczeniem nie obejmuje swoim zakresem umocowania do złożenia rozliczenia w imieniu strony.
Sąd zauważa, że ani w powyższym wezwaniu, ani w żadnych innych wcześniejszych czy późniejszych pismach kierowanych do strony organ I instancji nie wyjaśnił, że w jego ocenie pełnomocnictwo złożone wraz z wnioskiem, a następnie załączone do rozliczenia, w jego ocenie nie obejmuje swoim zakresem prawa do złożenia takiego rozliczenia w imieniu spółki.
Takiego stwierdzenia nie zawarł organ I instancji także w zawiadomieniu z [...] listopada 2024 r. informującym stronę o fakcie i przyczynach wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu. Nie stwierdził tego także w żadnym miejscu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2024, gdzie jedynie ogólnie wskazał na "brak pełnomocnictwa" oraz fakt nie otwarcia się pliku z [...].11.2000 r. Nigdzie nie wskazano na nieprawidłowy w ocenie organu zakres pełnomocnictwa załączonego do wniosku i rozliczenia.
Dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, organ ten po raz pierwszy w całej sprawie wyraźnie wyartykułował, że pełnomocnictwo pierwotnie załączone do wniosku, a następnie złożone wraz z rozliczeniem nie obejmowało swoim zakresem umocowania do złożenia rozliczenia w imieniu strony.
Tym samym organ I instancji nigdy nie wskazał stronie na wadliwość złożonego z wnioskiem i rozliczeniem pełnomocnictwa i nigdy nie wskazał, że jego zakres jest nieprawidłowy.
Natomiast strona z własnej inicjatywy przedłożyła za pismem z dnia [...] listopada 2020 r. plik pełnomocnictwa który zdaniem organu I instancji się nie otwierał i co było powodem formułowania wezwania, a następnie dnia [...] listopada 2024 r. przedłożyła kolejny plik zawierający pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2020 r.- którego zakresu jak i możliwości otwarcia organ nie kwestionował.
Tym samym na dzień wydawania decyzji organ I instancji dysponował niewątpliwie dokumentami pełnomocnictwa zarówno z dnia [...].07.2020 r. na którego wadliwość nigdy wprost nie wskazał, jak i drugim z dnia [...].11.2020 r. który strona mu przedłożyła.
Sąd przy tym zwraca dodatkowo uwagę, że z wydruku zrzutu ekranu w aktach sprawy (k. 111), a dokładnie z widocznej w lewym dolnym rogu ekranu daty, wynika że nieudana próba otwarcia pliku .pdf mającego stanowić pełnomocnictwo załączone do pisma z dnia [...] listopada 2020 r. miała miejsce w dniu [...].12.2024 r. o godzinie 10.54 – to jest nie tylko już po wysłaniu wezwania, ale także po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Co więcej nazwa pliku który się nie otworzył w dniu [...].12.2024 r. zgodnie z wydrukowanym przez organ zrzutem ekranu to "915022.pdf" natomiast tytuł załącznika do pisma strony z [...] listopada 2020 r., określonego jako kopia pełnomocnictwa, to "SBIZHUB_C2220112415390.pdf"– czyli są to odmienne nazwy plików – co budzi wątpliwość co do ich tożsamości. Również ta okoliczność w ocenie Sądu wymagała wyjaśnienia.
Jednak co najistotniejsze, w istocie podanym powodem wydania decyzji nakazującej zwrot środków nie był brak pełnomocnictwa, co wcześniej organ uznał za jedyną wyraźną nieprawidłowość objętą wezwaniem, a brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy – rozumiany jako brak zwrotu niewykorzystanych środków. Organ bowiem nigdzie, mimo kwestionowania pełnomocnictwa, nie twierdzi, że złożone rozliczenie nie pochodzi od strony i nie w tym upatruje braku rozliczenia.
Organ tymczasem w wezwaniu, wśród stwierdzonych nieprawidłowości nie wskazał jednoznacznie na brak rozliczenia środków, dodatkowo rozumiany jako brak wpłaty różnicy między kwotą otrzymaną z WUP, a kwotą wykorzystaną otrzymanego dofinansowania. Organ jako taką nieprawidłowość wskazał tylko brak pełnomocnictwa.
Jedynie, jak już zauważono, w dolnej części pierwszej strony wezwania wskazano, że "w ramach rozliczenia należy dokonać zwrotu niewykorzystanych środków na rachunek bankowy", nie wskazano jednak wprost jaka jest to kwota.
Nie wskazano także czy w ocenie organu strona nie wywiązała się z obowiązku o którym mowa w art. 15gg ust. 19 czy też 20 ustawy covid, użyto słowa "lub". Organ bowiem wezwał stronę do "wywiązania się z obowiązku o którym mowa w art. 15gg ust. 19 lub 20 ustawy" .
Co więcej w wezwaniu zawarto pouczenia sugerujące, że w sprawie toczy się już postępowanie administracyjne mające za przedmiot zwrot środków, co wynika z pouczeń o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Wskazano też, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu nie wstrzymuje wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
Powyższe postępowanie organu należy uznać za wadliwe. Strona bowiem powinna zostać prawidłowo i w sposób wystarczająco jasny pouczona o wszystkich nieprawidłowościach dostrzeżonych przez organ, w tym wprost o kwocie którą musi zwrócić, bowiem wezwanie winno zawierać jasne wskazanie kwoty którą wzywany jest zobowiązany uiścić.
W ocenie Sądu zatem sformułowania wezwania z dnia [...] lutego 2023 r. były niewystarczająco precyzyjne do przyjęcia, iż opierając wydaną decyzję na podstawie art. 15 gg ust. 23a ustawy covid i niewykonaniu tego wezwania, organ wypełnił zasady wynikające z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie zaś do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe zasady zostały przez organy w badanym postępowaniu naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, poprzez oparcie decyzji na nieprecyzyjnie sformułowanym wezwaniu.
Sąd natomiast nie podziela stanowiska strony, iż rozliczenie otrzymanych środków nie oznacza jednocześnie obowiązku zwrotu tej części środków, która nie została wykorzystana. Skarżąca powołuje się przy tym na treść art. 15gg ust 21 ustawy covid zgodnie z którym do rozliczenia przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, przepisy art. 15g ust. 17b i 17c stosuje się odpowiednio. Sąd jednak zauważa, że wskazany przepis dotyczy uprawnień organu, nie zaś tego, czy rozliczenie środków przez beneficjenta łączy się czy też nie - z obowiązkiem zwrotu środków. Natomiast ust. 17c (również stosowany odpowiednio) jest właśnie związany z kwestią zwrotu środków, co zauważyła sama skarżąca.
Jednak istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, na co już wskazywał Sąd, że strona nie została wprost wezwana do uiszczenia jasno wskazanej kwoty, a nadto brak jej wpłaty w konkretnej wysokości nie został wprost wskazany w wezwaniu jako stwierdzona przez organ nieprawidłowość. Organy bowiem co do zasady nie zakwestionowały prawidłowości złożonego rozliczenia.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa nadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na bazie ww. przepisu (art. 15gg ustawy covid) konsekwentnie wskazuje na to, że przy rozpoznaniu tego rodzaju spraw przede wszystkim należy uwzględnić cel wprowadzonych uregulowań (por. np. wyroki: WSA w Olsztynie z 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 63/22, WSA w Rzeszowie z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 461/23, czy WSA we Wrocławiu z 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 132/24 – wszystkie prawomocne). Podobne jak wyżej stanowisko zajmował także tutejszy Sąd w prawomocnych wyrokach z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 612/24 oraz z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 715/24. Wskazuje się, że wsparcie określone w art. 15gg ustawy covid zostało wprowadzone w celu ochrony trwałości stosunku pracy pracownika, ograniczając możliwość wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika przez okres, w jakim pracodawca pobiera świadczenie.
W badanej sprawie świadczenie pomogło utrzymać miejsca pracy dla pracowników – czego organy na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowały, a co potwierdza realizację celów ustawy.
Jak podkreśla nadto orzecznictwo (por. np. ww. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 63/22), także wynik wykładni systemowej wewnętrznej (art. 15g, art. 15gga i art. 15zzb ustawy COVID-19) potwierdza, że normując inne formy wsparcia pracodawców w przepisach ustawy COVID-19, ustawodawca uwzględnia regułę proporcjonalności sankcji do stwierdzonych nieprawidłowości.
Tymczasem w badanej sprawie organy nie kwestionowały, że cel ustawy został osiągnięty, nie kwestionowały też w istocie prawidłowości złożonego rozliczenia, a wobec tego zastosowana sankcja byłaby nieproporcjonalna.
Mając zatem na uwadze stwierdzone uchybienia należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi – [...] zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).