I SA/Sz 153/25

I SA/Sz 153/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 42, art. 91 ust. 1 i 4,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 39 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] maja 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki stwierdza nieważność uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy Postomino podjęła uchwałę nr LXXIV/673/24 z dnia 15 marca 2024 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr LXVIII/593/23 Rady Gminy Postomino z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (Dz. Urz. Woj. z 2024 r. poz. 1742 – ogłoszony 26 marca 2024 r. ).
Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały z dniem 1 maja 2024 r. uchyla się w całości uchwałę Nr LXVIII/593/23 Rady Gminy Postomino z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, zmienioną uchwałą Nr LXIX/613/23 Rady Gminy Postomino z dnia 16 listopada 2023 r. Stosownie natomiast do § 2 zaskarżonej uchwały, podlega ona opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jak wskazano wcześniej została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 26 marca 2024 r.
Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400 ze zm. – dalej "u.f.z.o.") oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej "u.s.g."
Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. zaskarżył powyższą uchwałę w całości. Zarzucił, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm. – dalej: u.o.a.n.), polegającym na uchyleniu w toku roku budżetowego uchwały, przyznającej wyższą niż ustawowa dotację dla niepublicznych szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. poprzez naruszenie zasady praw nabytych, a nadto z uwagi na określenie sprzecznych dat wejścia w życie tej uchwały w jej § 1 i § 2. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uchylenie w toku roku budżetowego uchwały przewidującej wyższe dotacje dla szkól niepublicznych stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą ochrony praw nabytych. Adresaci tych norm są bowiem narażeni na zmniejszenie ich dotacji w toku roku budżetowego, co może zachwiać budżetem takich podmiotów planowanym z wyprzedzeniem. Nadto uchwała zawiera sprzeczne daty jej wejścia w życie, albowiem w jej § 1 stwierdzono że "z dniem 1 maja 2024 r." uchyla się w całości uchwałę nr LXVIII/593/23. Jednocześnie w § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (które to ogłoszenie nastąpiło 26 marca 2024 r.). Tym samym nie sposób ustalić, z którym dniem uchylono uchwałę LXVIII/593/23 - czy z 1 maja 2024 r., czy z 9 kwietnia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Postomino wskazał, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego sprzecznych dat wejścia w życie zaskarżonej uchwały przygotowany został projekt uchwały zmieniającej, w którym koryguje się treść § 2 zaskarżonej uchwały poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "§ 2. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie z dniem 1 maja 2024 r.". Uchwała została podjęta na sesji Rady Gminy Postomino 11 marca 2025 r.
Jednocześnie organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasady praw nabytych. Podkreślił, że na terenie gminy funkcjonuje tylko jedna szkoła niepubliczna - Zespół Szkól Społecznych w [...], w skład którego wchodzi Społeczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole, organem prowadzącym jest Stowarzyszenie "R. " w [...]. Budżet szkoły planowany był z wyprzedzeniem, toteż w październiku 2023 r. Stowarzyszenie "R. " zwróciło się do Wójta i Rady Gminy z pismem o rozważenie możliwości udzielenia szkole dotacji w wysokości 140% kwoty podstawowej, a w przypadku braku takiej możliwości o utrzymanie w 2024 r. dotacji na poziomie 130% kwoty podstawowej. Wójt Gminy P. przeanalizował możliwości takiego zwiększenia i analizę tę przedłożył Radzie Gminy. 8 listopada 2023 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę LXVlll/593/23 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, ustalając dotację w kwocie 130 % kwoty podstawowej na ucznia. Kwota dotacji na 2024 r. prognozowana była w wysokości 1527,50 zł (130% kwoty podstawowej) na ucznia. W marcu 2024 r. gmina przystąpiła do analizy nowej metryczki subwencji oświatowej. Okazało się, że utrzymanie dotacji na poziomie 130% kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej spowoduje prawie dwukrotny wzrost kwoty przekazywanej miesięcznie dla ucznia niepublicznej szkoły podstawowej: w 2023 r. kwota miesięczna na ucznia niepublicznej szkoły podstawowej wynosiła [...] zł przy poziomie 130% kwoty podstawowej; w 2024 r. kwota miesięczna na ucznia niepublicznej szkoły podstawowej wynosiłaby [...] zł przy poziomie 130% kwoty podstawowej. W związku z powyższym oraz mając na względzie zasady racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi podjęto decyzję o pozostawieniu dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki na poziomie określonym w ustawie, tj. 100% kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej. Przy tym poziomie kwota miesięczna na ucznia niepublicznej szkoły podstawowej wynosiła [...] zł, co i tak stanowiło około 40% wzrostu w stosunku do kwoty obowiązującej w 2023 r. Kwota [...]zł przy poziomie 130% kwoty podstawowej zachwiałaby natomiast zaplanowanym na 2024 r. budżetem gminy.
Organ wyjaśnił, że 12 marca 2024 r. w Urzędzie Gminy P. odbyło się spotkanie przedstawicieli Gminy P. z przedstawicielami Stowarzyszenia "R. " w [...] Spotkanie dotyczyło omówienia projektu uchwały w sprawie uchylenia uchwały Nr LXVIII/593/23 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Obecni na spotkaniu członkowie Stowarzyszenia zostali zapoznani z projektem i jego uzasadnieniem oraz z wyliczeniami kwot i nie wnieśli zastrzeżeń do tego projektu. Na posiedzeniu wspólnym Komisje Rady Gminy w dniu 15 marca 2024 r. pozytywnie zaopiniowały projekt w sprawie uchylenia uchwały LXVlII/593/23. Projekt ten został następnie poddany pod obrady na sesji rady gminy 15 marca 2024 r., na której obecna była wiceprezes Stowarzyszenia "R. w [...] i nie zgłosiła uwag co do projektu uchwały.
Organ podkreślił, że mimo obniżenia procentu dotacji nastąpił rzeczywisty wzrost kwoty tej dotacji, a placówka w toku realizacji swoich zadań w 2024 r. nie sygnalizowała jakichkolwiek "perturbacji" finansowych, będących skutkiem podjęcia uchwały zmniejszającej stopę dotacyjną. Dodatkowo organy nadzoru nie wszczęły postępowania nadzorczego wobec zaskarżonej. Skargi nie wniosło również Stowarzyszenie "R. " w [...]. Według organu można zatem przyjąć, że kwestionowana uchwała spełnia wszelkie prawne wymogi, by funkcjonować w obrocie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, kontrola ta obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., sąd administracyjny w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny.
Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).
Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.
Odnosząc się do meritum badanej sprawy Sąd przypomina, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Granice (zakres) badanej sprawy wyznaczył w niniejszej sprawie prokurator, zaskarżając uchwałę nr LXXIV/673/24 z dnia 15 marca 2024 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr LXVIII/593/23 Rady Gminy Postomino z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 26 marca 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2024 r. poz. 1742). Zarzuty Prokuratora dotyczą całej, w istocie liczącej dwa paragrafy, uchwały.
W pierwszym zatem rzędzie Sąd wskazuje, że zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez określenie sprzecznych dat wejścia w życie tej uchwały w jej § 1 i § 2.
W § 1 zaskarżonej uchwały zawarto bowiem postanowienie, iż "z dniem 1 maja 2024 r. uchyla się w całości uchwałę Nr LXVIII/593/23 Rady Gminy Postomino z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ...", natomiast § 2 uchwały zawiera postanowienie, iż uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Biorąc pod uwagę, że uchwałę opublikowano w dniu 26 marca 2024 r. ten drugi termin upłynął 9 kwietnia 2024 r. Tym samym prokurator wskazał, że z uchwały wynikają dwie różne daty jej wejścia w życie 1 maja 2024 r. albo 9 kwietnia 2024 r. co nie pozwala na ustalenie z jakim dniem uchylono uchwałę Nr LXVIII/593/23.
Z powyższym zarzutem Sąd w pełni się zgadza, nie mając wątpliwości, iż zaskarżona uchwała zawiera zapisy wewnętrznie sprzeczne, nie pozwalające na ustalenie kiedy tak naprawdę powyższa uchwała wchodzi w życie (a zarazem kiedy uchylono uchwałę Nr LXVIII/593/23) .
Zatem powtórzyć należy, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 26 marca 2024 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zdaniem Sądu sformułowanie § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 26 marca 2024 r. oznacza, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 9 kwietnia 2024 r., czy też z dniem 1 maja 2024 r. Jak wynika bowiem z przywołanego przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej u.o.a.n, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 1 i § 2 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.
W konsekwencji, w pierwszym rzędzie z powyższego powodu, zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należało usunąć z obrotu prawnego.
Sąd przy tym nie mógł ograniczyć się do usunięcia jednego z wskazanych terminów (z paragrafu 1 lub paragrafu 2). Sąd nie może bowiem zastępować na zasadzie uznania woli uchwałodawcy, co do terminu wejścia aktu w życie, ta zaś została wyrażona w sposób wewnętrznie sprzeczny. Dodatkowo wyjaśnić też należy, że jak wskazał NSA m.in. w wyroku z 26 listopada 2024 r. sygn. akt III FSK 1013/24, Sąd znajdując podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały może to uczynić, ale jedynie co do całej, konkretnej myśli wyrażonej odpowiednio w jednostce redakcyjnej aktu. W wyroku NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4359/21, do którego nawiązuje też wyrok z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III FSK 614/22 wyjaśniono, że najmniejszą częścią, o jakiej mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. jest samodzielna myśl wyrażona w uchwale, co sprowadza się do jednostki redakcyjnej i unieważnienie części uchwały oznaczać może najmniej unieważnienie właśnie jednostki redakcyjnej. Art. 147 § 1 p.p.s.a. nie daje podstawy do unieważnienia części jednostki redakcyjnej, zatem nie daje możliwości unieważnienia wyrazu. Skoro zatem zaskarżona jednostka zawierała jedynie dwa paragrafy i w każdym z nich określono odmienną datę jej wejścia w życie, to Sąd zobowiązany był do uchylenia obu tych jednostek redakcyjnych, a przez to całej uchwały.
Jednocześnie bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia jest informacja, iż w dniu 11 marca 2025 r. została podjęta uchwała nr XIII/143/25 Rady Gminy Postomino zmieniająca uchwałę nr LXXIV/673/24 z dnia 15 marca 2024 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr LXVIII/593/23 Rady Gminy Postomino z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki.
Uchwała tą zmieniono § 2 zaskarżonej uchwały, poprzez zastąpienie go zapisem: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie w dniu 1 maja 2024 r." uchwałę opublikowano 19 marca 2025 r.
Jak wskazuje się bowiem powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym Sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność (por. np. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1193/18). Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia jej z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14). W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).
Tym samym nowa uchwała Rady Gminy Postomino podjęta w dniu 11 marca 2025 r. nr XIII/143/25 zmieniająca uchwałę nr LXXIV/673/24 z dnia 15 marca 2024 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr LXVIII/593/23 Rady Gminy Postomino z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie wyższej dotacji dla niepublicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki – mogła odnieść skutek dopiero po 14 dniach od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Nie mogła ona wywołać skutku wstecznego co do okresu poprzedzającego jej wejście w życie.
Niezależnie od powyższego Sąd uznał za zasadne także odniesienie się do dalszych zarzutów skargi. Prokurator zarzucił bowiem zaskarżonej uchwale także naruszenie art. 2 i 94 Konstytucji RP, polegające na uchyleniu w toku roku budżetowego uchwały, przyznającej wyższą niż ustawowa dotację dla niepublicznych szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. poprzez naruszenie zasady praw nabytych. Zdaniem prokuratora uchylenie w toku roku budżetowego uchwały przewidującej wyższe dotacje dla szkól niepublicznych stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą ochrony praw nabytych.
Wyjaśnić zatem należy (na co wskazał również tutejszy Sąd w wyroku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 190/20), że u.f.z.o. w poszczególnych ustępach art. 39 statuuje podmiotowe prawo m.in. szkół niepublicznych do otrzymania dotacji. W art. 39 ust. 3 u.f.z.o. wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w uchwale, o której mowa w ust. 1 i 2, ustala okres udzielania tej dotacji w wyższej wysokości. Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się w poszczególnych przepisach u.f.z.o. W art. 42 ust. 1 u.f.z.o. przewidziano, że dotacje, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 41 ust. 1, 2 i 5, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub zespołu szkół w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.
Nadto w u.f.z.o. wprowadzono w art. 2 definicję m.in. terminów: "rok bazowy" (pkt 25) oraz "rok budżetowy" (pkt 26). Przez rok bazowy należy rozumieć rok poprzedzający rok budżetowy, a przez rok budżetowy - rok, na który jest uchwalana ustawa budżetowa i są udzielane dotacje określone w ustawie.
Analiza powołanych przepisów daje podstawę do wywiedzenia wniosku, że istotną cechą dotacji oświatowej i w konsekwencji - stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Owa "roczność", wynikająca z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady, dotyczyć powinna także w konsekwencji wszystkich podmiotów biorących udział w procesie dotacyjnym, jak też podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje, co do zasady, pro futuro i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to cała procedura "okołodotacyjna" także w sposób bezpośredni powinna dotyczyć roku; konkretna dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.
Uregulowania u.f.z.o. co do zasad ustalania dotacji oświatowych uzasadnione są koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku zmian, w tym zmniejszenie wysokości dotacji, narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w określonych przepisami prawa okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian (patrz art. 43 ust. 1 u.f.z.o.).
W ocenie Sądu, w badanej sprawie organ nie wykazał, aby w sprawie zaistniały podstawy do obniżenia przyznanej w podwyższonej wysokości dotacji.
Należy bowiem zauważyć, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 39 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Tymczasem zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może wyrazić zgodę na udzielenie dotacji, o której mowa w: art. 15, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 3 i 5, art. 18 ust. 3, art. 19 ust. 3 i 5, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 3, art. 25 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1 - w wysokości wyższej niż określona odpowiednio w art. 15, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 3 i 5, art. 18 ust. 3, art. 19 ust. 3 i 5, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 3, art. 25 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1.
Natomiast wskazany przepis nie jest przepisem stanowiącym podstawę do obniżenia dotacji. Aktualizacja bowiem kwoty dotacji może, jak wskazano wyżej, następować w przypadkach wymienionych w ustawie (patrz: art. 43 ust. 1 u.f.z.o.). Tymczasem w zaskarżonej uchwale (w szczególności w jej podstawie prawnej) organ do żadnej z określonych u.f.z.o. przesłanek aktualizacji kwoty dotacji się nie odwołał. Sąd nie ma wątpliwości, iż w przypadku uchwał nie ma obowiązku ich uzasadniania, tak jak w przypadku decyzji administracyjnych, jednak zamiast tego winny one zawierać wskazanie właściwej podstawy prawnej ich wydania.
Tymczasem dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pozostawiona w kwocie podwyższonej dotacja dla beneficjenta byłaby zbyt wygórowana, co stanowiłoby też nadmierne obciążenie dla budżetu gminy.
Sąd nie może jednak obecnie uznać wyjaśnień organu, iż przyczyną dokonanej zmiany było ujawnienie się okoliczności, że dotacja dla beneficjenta byłaby zbyt wysoka, co mogłoby też zaszkodzić budżetowi gminy – skoro organ nie podał stosownej podstawy dokonanych zmian już w uchwale, a jako taką przyjął art. 39 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.
Nie ma w ocenie Sądu przy tym znaczenia, że uchwalonej zmianie otwarcie nie sprzeciwił się beneficjent. Przyczyny dla których beneficjent tak postąpił nie są znane. Jednak nie może to mieć wpływu na ocenę dokonanych zmian, które Sąd ocenia pod względem legalności. Zaskarżona uchwała jest bowiem aktem normatywnym, który wymaga kontroli sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem.
Jak wskazał WSA w Szczecinie w powołanym wcześniej wyroku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 190/20, jest w pełni uzasadnione, aby tego rodzaju akt, wpływający na uprawnienia określonej grupy podmiotów i obowiązujący w określonym czasie, kontrolowany był przez sąd administracyjny również pod kątem respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych. Ocenie powinien podlegać przede wszystkim tryb wprowadzenia w życie takiego aktu normatywnego. Przyjęcie bowiem w akcie normatywnym organu samorządu terytorialnego, ściśle związanym z regulacjami odnoszącymi się do roku budżetowego, czy roku kalendarzowego, daty wejścia jego w życie w trakcie tego roku budżetowego i roku kalendarzowego, pozostaje w niezgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa, jaką jest zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku, powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz.
Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego, przekazaną w u.f.p. i u.f.z.o. kwestię ustalania wysokości dotacji oświatowej, mógł nie przestrzegać zasad konstytucyjnych.
Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej, przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r. o sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209). Przypomnieć bowiem należy, iż zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony zaufania uchodzą współcześnie za podstawowe składniki konstrukcji demokratycznego państwa prawa - zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Są one także elementem kanonu międzynarodowego i europejskiego porządku prawnego. Ochrona zaufania i praw słusznie nabytych, mimo, że nie została ujęta expressis verbis w Konstytucji RP, wynika z zasady demokratycznego państwa prawa i sprowadza się do konsekwentnego działania władz administracyjnych. Jednostki, z kolei uzyskują prawa słusznie nabyte, co w konsekwencji oznacza, że wydawane akty stanowienia prawa, co do zasady, nie mogą wywoływać skutków z mocą retroaktywną. Odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są w przypadkach określonych przez ustawę bądź w razie ukształtowania korzystniejszych dla jednostki rozwiązań. U podstaw ochrony praw słusznie nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie racjonalnego planowania przyszłych działań i gwarantuje stworzenie takiego położenia, w którym obywatel może podejmować swoje decyzje w zaufaniu, nie narażając się na skutki prawne, których nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1540/16; z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1139/16).
W tym kontekście stwierdzić należy, że uchwalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego innych wysokości in minus dotacji na rzecz szkół niepublicznych na dany rok z mocą obowiązującą w trakcie roku budżetowego, bez konkretnej podstawy prawnej z u.f.z.o. narusza nie tylko zasady dotyczące planowania, uchwalania zmian i realizacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, ale także, w konsekwencji - podważa istotę planu jako obowiązującego na przyszłość, którym de facto budżet jest. Takie działanie organu godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa, zakazu retroakcji i ochrony zaufania, zaburzając poczucie bezpieczeństwa jednostek i godząc w ich możliwość racjonalnego planowania działań. Działanie takie narusza zatem nie tylko art. 2 Konstytucji RP, ale także art. 94 Konstytucji RP, stanowiący, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.".
W tej sytuacji, za uprawniony należało uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku i stwierdził nieważność całej uchwały.
Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.