I SA/Sz 138/23

I SA/Sz 138/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska /przewodniczący sprawozdawca/
Bolesław Stachura
Jolanta Kwiecińska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi D.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą C [...] D.M. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 20 grudnia 2022 r. nr WZS/7/W/2022 w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr WZS/7/W/2022 Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 (zwany dalej: "IZ RPO") po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta D. M. utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, otrzymanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 14 grudnia 2018 r. nr [...] na realizację projektu pn. "Rozwój żłobka M. S. w K. poprzez utworzenie 50 miejsc opieki dla dzieci do lat 3".
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że 14 grudnia 2018 r. D. M. zawarł z Województwem Zachodniopomorskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w S., pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (zw. dalej: "IP"), umowę nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 pn. "Rozwój Żłobka M. S. w K. poprzez stworzenie 50 miejsc opieki dla dzieci do lat 3". Przedmiotem umowy było przyznanie beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu w kwocie nieprzekraczającej [...] zł i stanowiącej maksymalnie 85,00 % wydatków kwalifikowalnych projektu. Projektodawca zobowiązany był do wniesienia wkładu własnego w wysokości [...] zł, stanowiącego minimum 5 % wydatków kwalifikowalnych projektu. Łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, zgodnie z umową, wynosiła [...] zł. Umowa szczegółowo określała zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta. Podpisując umowę, beneficjent - zgodnie z § 4 ust. 4 - zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (zw. dalej: "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności"). Beneficjent zobowiązany był również - na podstawie z § 20 ust. 1 umowy - do udzielania zamówień w ramach projektu, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.); zw. dalej: "u.f.p.", albo zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, w szczególności zobowiązany był do upubliczniania zapytań ofertowych zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności (§ 20 ust. 1 umowy).
Realizacja projektu pierwotnie została zaplanowana przez beneficjenta na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Celem głównym projektu było umożliwienie powrotu na rynek pracy 70 osobom z miasta K.. Środki dofinansowania, w wysokości określonej w § 2 umowy, które zostały przyznane beneficjentowi na realizację projektu, IP przekazała zgodnie z harmonogramem płatności stanowiącym załącznik nr [...] do umowy: 17 czerwca 2019 r. przekazano I transzę w wysokości [...] zł; 16 września 2019 r. przekazano II transzę w wysokości [...] zł. Tym samym, IP wypłaciła beneficjentowi kwotę dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł.
W związku z realizacją projektu, IP stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013".
IP stwierdziła, iż w ramach umowy na wykonanie usługi prac adaptacyjnych lokalu usługowego pod placówkę żłobkową beneficjent dokonał niedozwolonych zmian w zawartej umowie z wykonawcą Ł. M. L. z dnia 24 kwietnia 2019 r. w stosunku do treści oferty nr [...] zamieszczonej w Bazie Konkurencyjności. Biorąc pod uwagę zastrzeżenia dotyczące procedury wyboru wykonawcy, zawarcia i realizacji umowy, IP stwierdziła nieprawidłowość indywidualną i za naruszenie w zakresie wyboru wykonawcy w trybie zasady konkurencyjności nałożyła korektę. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971); dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt", zastosowano stawkę 25% wartości ostatecznego zakresu świadczenia (poz. 28). W konsekwencji tego, IP zobowiązała beneficjenta do zwrotu należnej kwoty nieprawidłowości w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych na rachunek bankowy WUP w S. w terminie 14 dni.
Z uwagi na brak zwrotu należnej kwoty, IP 9 marca 2020 r. wystawiła wezwanie do zapłaty, odebrane przez beneficjenta 12 marca 2020 r. Termin zwrotu środków upływał 26 marca 2020 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu, 3 lipca 2020 r. IP wszczęła wobec beneficjenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Jednocześnie, beneficjent został m.in. pouczony o możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz wyjaśnień.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] rozstrzygnął o zwrocie przez beneficjenta środków otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] w kwocie [...]zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.
Od powyższej decyzji beneficjent wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia 7 września 2021 r. nr WZS/8/W/2021 Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S..
W dniu 21 października 2021 r. beneficjent, za pośrednictwem IZ RPO, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 910/21 uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał IZ RPO ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że podziela stanowisko organu, iż beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w postaci zmian zawartej z wykonawcą umowy, a zmiany te miały charakter istotny. Na skutek tych działań beneficjenta doszło do powstania szkody w budżecie UE. Sąd wskazał, że określenie przez beneficjenta warunków zmiany umowy w zakresie terminów realizacji projektu, mogłoby spowodować, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia wzięliby udział inni wykonawcy. Sama możliwość zmiany umowy, bez określenia warunków tej zmiany, powodowała, że warunki zamówienia nie były wystarczająco sformułowane, co naruszało zasadę uczciwej konkurencji. Podobnie, zmiana umowy w postaci udzielenia zaliczki wykonawcy, wprowadzona już dwa dni po zawarciu umowy pierwotnej, zdaniem sądu, naruszyła zasadę konkurencyjności, gdyż gdyby możliwość otrzymania zaliczki była ujawniona w zapytaniu ofertowym, nie można wykluczyć, że do postępowania o udzielenie zamówienia mogliby przystąpić inni wykonawcy. Ponadto, sąd zgodził się z organem, że wykonawca miał możliwość otrzymania zaliczki na poczet wykonanych prac w kwocie [...]zł (wartość całej umowy do [...] zł), co doprowadziło do sytuacji, że nie musiał angażować własnych środków do realizacji inwestycji, to zaś skutkowało możliwością przystąpienia do przetargu także wykonawców słabszych ekonomicznie, którzy nie mają albo nie chcą angażować własnych środków lub też uzyskanie ofert z niższą ceną. W ocenie sądu, zmiana ta naruszała równowagę ekonomiczną na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany w umowie pierwotnej.
Sąd podzielił również stanowisko organu, że zmiany umowy dotyczące naliczania kar umownych oraz wypłaty zaliczki uprzywilejowywały wykonawcę, gdyż wysokość potencjalnych kar umownych, jakie zapłacić może wykonawca, podlega także kalkulacji i wliczeniu w cenę ofertową oraz szacowaniu ryzyka jakie wykonawca musi ponieść w nieterminowym wykonaniu przedmiotu zamówienia. Zmiana umowy w tym zakresie, w ocenie sądu, naruszyła zasadę uczciwej konkurencji, gdyż znacznie zmniejszyła ewentualny zakres zobowiązań wykonawcy. Tymczasem, określenie kar umownych w sposób wynikający ze zmiany umowy już w zapytaniu ofertowym mogłoby spowodować, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia mogliby wziąć udział inni wykonawcy.
Sąd wskazał, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był wyłącznie brak możliwości kontroli prawidłowości wysokości kwoty wskazanej do zwrotu przez skarżącego (beneficjenta). W ramach wskazania co do dalszego postępowania sąd zalecił, aby organ ponownie rozpoznając sprawę, wyjaśnił sposób wyliczenia kwoty do zwrotu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, działający jako IZ RPO, decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr WZS/7/W/2022 utrzymał w mocy w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...]
Odwołując się do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", IZ RPO ponownie przeprowadziła postępowanie wyjaśniające obejmujące ocenę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonała ustaleń, przyjmując, że beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie na podstawie, której wypłacono mu dofinansowanie, w kwocie [...]zł, i zgodził się na określone obowiązki i stosowanie określonych procedur przy korzystaniu z dofinansowania, w tym przede wszystkim, stosowanie ustalonych zasad udzielania zamówień (zgodnie z zasadą konkurencyjności).
W ocenie organu, w toku postępowania administracyjnego IP ustaliła, iż beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że beneficjent naruszył § 20 ust. 1 umowy, zgodnie z którym beneficjent udziela zamówień w Ramach Projektu, zgodnie z zasadą PZP albo zasadą konkurencyjności, na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Z dokonanych ustaleń wynika, że beneficjent zmienił wskazaną we wniosku o dofinansowanie lokalizację żłobka. Wniosek dotyczący wynajęcia nowego lokalu został złożony przez beneficjenta 20 lutego 2019 r., a umowę najmu zawarł 1 kwietnia 2019 r. Z wniosku o wynajem lokalu wynika, że beneficjent dokonał jego oględzin oraz wystąpił do wynajmującego z wnioskiem o wydanie warunków technicznych remontowanego lokalu. W zaświadczeniu o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 8 kwietnia 2019 r. wyraźnie wskazano, że budynek wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta K.. Beneficjent 16 kwietnia 2019 r. zwrócił się do konserwatora zabytków z wnioskiem o wydanie zaleceń konserwatorskich, a dopiero 29 maja 2019 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ wskazał przy tym, że postępowanie na wykonanie prac adaptacyjnych w budynku w K. na potrzeby utworzenia żłobka opublikowano w Bazie Konkurencyjności 4 kwietnia 2019 r., określając termin składania ofert na 19 kwietnia 2019 r., a wykonania prac na 14 czerwca 2019 r.
W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności wskazują wyraźnie, że ogłaszając postępowanie na roboty remontowo-budowlane lokalu beneficjent nie był do tego przygotowany. Beneficjent nie znał szczegółowego zakresu robót, nie posiadał kompletu dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, a zmiana terminu realizacji projektu wynikała z okoliczności, które, przy zachowaniu należytej staranności przez beneficjenta i przy sporządzeniu dokumentacji budowlanej, można było przewidzieć. W tej sytuacji, wprowadzone zmiany do treści zawartej umowy niewątpliwie spowodowały uprzywilejowaną pozycję wybranego wykonawcy w stosunku do potencjalnego kręgu innych wykonawców. Na uprzywilejowaną pozycję wybranego przez beneficjenta wykonawcy w stosunku do potencjalnego kręgu innych wykonawców wskazują również zmiany dotyczące naliczania kar umownych oraz wypłaty zaliczki. Powyższe zmiany wprowadziły bowiem warunki, które - gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia - spowodowałyby, że wzięliby lub mogliby wziąć w nim udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści - niepodważalnie były to zmiany wpływające na krąg wykonawców zainteresowanych zamówieniem. Takim postępowaniem beneficjent naruszył zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków EFS Rozdział 6 Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków, Podrozdział 6.5 Zamówienia udzielane w ramach projektów, 6.5.2 Zasada konkurencyjności i tym samym zapisy umowy o dofinansowanie projektu - § 20 ust. 1.
Wskazane niedozwolone zmiany umowy doprowadziły, w ocenie organu, do nieuzasadnionego wydatkowania środków unijnych, a zatem zaistniała nieprawidłowość o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, czego konsekwencją była konieczność wydania rozstrzygnięcia o zwrocie części udzielonego dofinansowania, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Dalej, IZ RPO wskazała, że - zgodnie z § 20 ust. 3 umowy o dofinansowanie - IP w przypadku stwierdzenia naruszenia zasady konkurencyjności może dokonywać korekt finansowych, zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.); dalej: "ustawa wdrożeniowa". Umowa o dofinansowanie określała zatem, że wysokość korekty finansowej będzie określana na podstawie tzw. taryfikatora stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt. Na tej podstawie, IP zastosowała stawkę 25% wartości ostatecznego zakresu świadczenia (poz. 28 taryfikatora).
W ocenie IZ RPO, organ I Instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione.
Następnie, IZ RPO szczegółowo przedstawiła podstawę prawną i sposób wyliczenia kwoty do zwrotu.
W ocenie IZ RPO, brak jest również podstaw do kwestionowania postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 9 listopada 2020 r. o odmowie uwzględnienia żądania dowodowego strony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, tj. dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Nadto, organ I instancji wypowiedział się odmawiając uwzględnienia żądania dowodowego strony wskazując, że kwestie wymienione we wniosku dowodowym znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej przez organ na etapie realizacji projektu oraz na etapie prowadzonego postępowania. Zgłoszone przez stronę wnioski o przeprowadzenie dowodów organ uznał zatem za zbędne, bowiem byłoby to działanie niecelowe i niegospodarne, a w efekcie jedynie wydłużyłoby czas trwania postępowania administracyjnego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem - wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu, to jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, podczas gdy takiej wykładni przeczy już literalne brzmienie przepisu;
2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez wymierzenie maksymalnego wymiaru korekty finansowej bez rozstrzygnięcia o powodach braku jej i obniżenia w oparciu o dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE";
3. art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez pominięcie przy weryfikacji nakładania korekty charakteru i wagi nieprawidłowości, a także faktu, że przedmiotowe naruszenia nie spowodowały jakichkolwiek strat po stronie funduszy europejskich, nawet tych o charakterze potencjalnym, przez co nałożenie korekty jest sprzeczne z ww. przepisem,
4. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez niezgromadzenie dostatecznego materiału dowodowego, niedokonanie należytej oceny dowodów, brak
wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim nierozpoznanie wniosków dowodowych beneficjenta, które zmierzały do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli wniosków o:
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy w oparciu o inwentaryzację nieruchomości przekazaną beneficjentowi przez Zarząd Budynków Mieszkalnych oraz stan wizualny lokalu można było przewidzieć inny zakres prac, niż ten wskazany w zapytaniu ofertowym, ustalenia czy można było przewidzieć zakres prac bez wstępnych rozbiórek oraz inwazyjnych odkrywek, oceny projektu koncepcyjnego, a następnie ustalenia, czy beneficjent ponosi odpowiedzialność za zmianę terminu realizacji umowy;
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wykonawcy na okoliczność braku powiązań z beneficjentem, przyczyn zmiany terminu realizacji umowy, braku odpowiedzialności beneficjenta za zmianę terminu realizacji umowy;
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania beneficjenta na okoliczność braku powiązań z beneficjentem, przyczyn zmiany terminu realizacji umowy, podstawy stworzenia projektu koncepcyjnego, braku odpowiedzialność za zmianę terminu realizacji umowy;
5. art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur;
6. art. 207 ust 9 u.f.p., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków.
Skarżący wniósł także - jeśli sąd nie znajdzie podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania - o wskazanie organowi I instancji konieczności przeprowadzenia dowodów wskazywanych przez beneficjenta w toku postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wykonania przez organ odwoławczy zaleceń zamieszczonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 910/21.
Przepis art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z brzmienia powołanego art. 153 p.p.s.a. wynika zatem, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym powinna dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek, System Prawa Procesowego Cywilnego, tom 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum, s. 318).
Nadto przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wydając więc w sprawie ponowną decyzję organ oraz sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - zobowiązani są uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wydanym w sprawie po raz pierwszy wyroku, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu mogło by przestać obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, co w sprawie nie wystąpiło.
Mając na uwadze przywołane uregulowania prawne, należy stwierdzić, że, po pierwsze - wskazanego wyroku strony nie zaskarżyły skargą kasacyjną; po drugie -przepis art. 153 p.p.s.a. został w pełni zastosowany przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Jak prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną była kwestia czy beneficjent naruszył zasady konkurencji w zakresie wyboru wykonawcy.
Według składu orzekającego w sprawie, prawidłowo organ odwoławczy -odwołując się do ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2022 r. - wskazał, że ogłaszając postępowanie na roboty remontowo-budowlane lokalu, beneficjent nie był do tego przygotowany. Beneficjent nie znał szczegółowego zakresu robót, nie posiadał kompletu dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, a zmiana terminu realizacji projektu wynikała z okoliczności, które, przy zachowaniu należytej staranności przez beneficjenta i przy sporządzeniu dokumentacji budowlanej, można było przewidzieć. W tej sytuacji - jak prawidłowo wskazał to organ - wprowadzone zmiany do treści zawartej umowy spowodowały uprzywilejowaną pozycję wybranego wykonawcy w stosunku do potencjalnego kręgu innych wykonawców. Na uprzywilejowaną pozycję wybranego przez beneficjenta wykonawcy w stosunku do potencjalnego kręgu innych wykonawców wskazują również zmiany dotyczące naliczania kar umownych oraz wypłaty zaliczki. Powyższe zmiany wprowadziły bowiem warunki, które - gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia - spowodowałyby, że wzięliby lub mogliby wziąć w nim udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści - niepodważalnie były to zmiany wpływające na krąg wykonawców zainteresowanych zamówieniem. Takim postępowaniem beneficjent naruszył zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków EFS Rozdział 6 Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków, Podrozdział 6.5 Zamówienia udzielane w ramach projektów, 6.5.2 Zasada konkurencyjności i tym samym zapisy umowy o dofinansowanie projektu - § 20 ust. 1. Zatem, wskazane, niedozwolone zmiany umowy, doprowadziły do nieuzasadnionego wydatkowania środków unijnych, a zatem zaistniała nieprawidłowość o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, czego konsekwencją była konieczność wydania rozstrzygnięcia o zwrocie części udzielonego dofinansowania, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Argumentacja strony skarżącej koncentrująca się na wykazaniu, że zmiana lokalizacji żłobka i konieczność rozszerzenia zakresu robót wymagała zmiany istotnych warunków umowy, nie może odnieść oczekiwanego efektu, gdyż kwestie te były już oceniane w ww. wyroku.
W ocenie składu orzekającego w sprawie, organ odwoławczy w pełni i prawidłowo zrealizował także zalecenia zamieszczone w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakresie szczegółowego przedstawienia sposobu wyliczenia wysokości kwoty wskazanej do zwrotu przez skarżącego (beneficjenta).
Z tego przedstawienia jasno wynika, że organ odwoławczy - odwołując się do właściwych regulacji prawnych - wyjaśnił, iż przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia jest przepisem, który jedynie definiuje pojęcie nieprawidłowości, nie wskazuje natomiast sankcji za ich dopuszczenie się. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (również w § 20 ust. 3 umowy), stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej obliguje organ do nałożenia korekty finansowej, odsyłając w ust. 7 - w przypadku gdy kwoty wydatków nieprawidłowo poniesionych nie sposób precyzyjnie określić - do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie ust. 7, tj. w tym przypadku do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt.
W sprawie znalazły zastosowanie regulacje ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 22 maja 2018 r. do 4 sierpnia 2020 r., gdyż 4 sierpnia 2020 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia (Dz. U. z 2020 r. poz. 1264), którą dokonano zmiany załącznika do rozporządzenia (taryfikatora), a w przepisach przejściowych (§ 2) wskazano, że do ustalenia wartości korekt finansowych dotyczących nieprawidłowości stwierdzonych w postępowaniach prowadzonych, zgodnie z umową o dofinansowanie, wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem, do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji, tj. przed dniem 4 sierpnia 2020 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący 4 kwietnia 2019 r. zamieścił w Bazie Konkurencyjności ogłoszenie nr [...] na wykonanie prac adaptacyjnych, na podstawie którego 24 kwietnia 2019 r. zawarł umowę z Ł. M. L.. Zatem, jak prawidłowo ocenił to organ odwoławczy, w sprawie należało zastosować rozporządzenie w sprawie korekt (i Taryfikator) w brzmieniu obowiązującym na moment, w którym beneficjent dopuścił się naruszenia, tj. na dzień opublikowania ogłoszenia o zamówieniu.
Prawidłowo także organ odwoławczy - powołując następnie brzmienie przepisu art. 24 ust.9 ustawy wdrożeniowej - wskazał, że umowa na wykonanie prac adaptacyjnych lokalu na żłobek została zawarta 24 kwietnia 2019 r., a wartość wynagrodzenia wykonawcy została określona w umowie na kwotę [...]zł brutto, natomiast we wniosku o dofinansowanie zadania było zaplanowane na kwotę [...]zł, zaś wnioskowany poziom dofinansowania tego wydatku wynosił 100%. W konsekwencji, zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie, wartość dofinansowania na ten wydatek wynosiła [...] zł (tzn. była równa wydatkom kwalifikowalnym). Wydatek ten był przedstawiony do rozliczenia w dwóch, szczegółowo opisanych wnioskach o płatność.
Prawidłowo także organ odwoławczy - odwołując się do Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 (wersja od 20 lipca 2015 r.), do których stosowania odwołuje się także umowa w § 1 pkt 22 lit. g w Podrozdziale 6.3. - wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, po zatwierdzeniu wniosku o płatność, zachodzi konieczność nałożenia korekty finansowej na wydatki w ramach projektu. W Rozdziale 7 wskazano, że kwota korekty powinna być równa kwocie nieprawidłowo poniesionego wydatku w wysokości odpowiadającej wartości wkładu z budżetu UE. W przypadku korekty, której dotyczy zaskarżona decyzja (wniosek nr [...]), stopa dofinansowania nieprawidłowego wydatku wynosiła 100%, stąd korekta (z poz. 28 - 25 %) została nałożona na cały nieprawidłowo poniesiony wydatek [...] zł, objęty ww. wnioskiem nr [...]. Stwierdzone więc w sprawie naruszenia skutkowały koniecznością zastosowania korekty finansowej zgodnie z poz. 28 Taryfikatora.
W sprawie stwierdzona nieprawidłowość polegała na naruszeniu zasady konkurencyjności w zakresie wyboru wykonawcy, co przejawiało się tym, że po wyborze wykonawcy i dwa dni po zawarciu z nim umowy, beneficjent zawarł aneks nr [...] do umowy, zmieniając termin rozpoczęcia prac oraz przedłużył termin zakończenia prac. Ponadto, złagodzono postanowienie dotyczące kar umownych oraz postanowiono o wypłacie wykonawcy zaliczki w kwocie [...]zł. Następnie, zawarto kolejny aneks nr [...], którym ponownie zmieniono termin rozpoczęcia prac. Tych zmian nie przewidziano w ogóle w ofercie. Zatem, zastosowanie znalazł przepis art. 24 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, w przypadku gdy kwoty nieprawidłowo poniesionych wydatków nie można określić, wartość korekty finansowej ustala się, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, czyli na podstawie rozporządzenia w sprawie korekt.
W ocenie sadu, prawidłowo także organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą do nałożenia korekty był Taryfikator, będący załącznikiem do ww. rozporządzenia, który w poz. 28 przewiduje kategorię: "Niedozwolona zmiana postanowień zawartej umowy". Dla tego naruszenia Taryfikator przewiduje stawkę 100% wartości dodatkowej zamówienia wynikającej ze zmiany umowy zwiększone o 25% wartości ostatecznego zakresu świadczenia, przy czym Taryfikator precyzuje, że stawka procentowa 25% liczona jest od wartości pomniejszonej o wartość dodatkową zamówienia wynikającą z niedozwolonej zmiany umowy. Słusznie organ wskazał, że w analizowanej sprawie nie miało miejsca zamówienie dodatkowe, dlatego nie zastosowano korekty 100% dodatkowego świadczenia oraz 25% ostatecznego zakresu świadczenia, niemniej doszło do innego rodzaju niedozwolonej zmiany postanowień umowy, stąd też IP, zgodnie z Taryfikatorem, zastosowała stawkę procentową 25% od wartości ostatecznego zakresu świadczenia (tj. nieprawidłowego wydatku w kwocie [...]zł objętego rozliczeniem we wniosku o płatność nr [...], który to wydatek miał być dofinansowany w 100%). Zatem, prawidłowo zastosowano poz. 28 Taryfikatora nakładając korektę 25% na wartość ostatecznego zakresu świadczenia.
Nadto, organ odwoławczy - prawidłowo odwołując się do ww. rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy wdrożeniowej) - wyjaśnił, że określa ono warunki obniżania korekt finansowych, a także stawki procentowe, mając na względzie charakter i wagę nieprawidłowości. Stawki procentowe z tego rozporządzenia stosuje się w przypadku, gdy skutki finansowe stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej są pośrednie, rozproszone, trudne do oszacowania. W rozpoznawanej sprawie wysokość szkody potencjalnej również jest trudna do oszacowania, bowiem nie jest możliwe precyzyjne określenie, na ile mniejszy byłby wkład UE w realizację projektu, w sytuacji, gdyby skarżący nie dopuścił się stwierdzonej nieprawidłowości. Tym samym, organ I instancji był uprawniony do posłużenia się metodą wskaźnikową dla wyliczenia wysokości korekty finansowej.
Według składu orzekającego w sprawie, należy zaakceptować także wyjaśnienie organu odwoławczego, że podstawą do wyliczenia korekty finansowej powinna być wartość ostatecznego zakresu świadczenia, tj. wydatku w kwocie [...]zł (dotyczącego wykonania prac adaptacyjnych) i wymienionego w poz.: nr [...] ([...] zł), nr [...] ([...] zł) i nr [...] ([...] zł) we wniosku o płatność nr [...] - łącznie wydatki w kwocie [...]zł x 25% (stawka procentowa z poz. 28 Taryfikatora) = [...] zł. Wskazana kwota korekty [...] zł powinna była zostać powiększona o wysokość kosztów pośrednich poniesionych przez beneficjenta w projekcie, które w związku z nałożoną korektą wyniosły [...] zł. Rozliczenie kosztów pośrednich przez beneficjenta zostało dokonane z zastosowaniem stawki ryczałtowej 20% na podstawie § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu nr [...], a także na podstawie Regulaminu konkursu nr [...] (5.1.5.5.). Zgodnie więc z regulacjami Podrozdziału 5.1.5. Regulaminu, koszty bezpośrednie, to koszty dotyczące realizacji poszczególnych zadań merytorycznych w projekcie, a koszty pośrednie, to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem wnioskodawcy. Koszty bezpośrednie rozliczane są na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków i powinny zostać oszacowane z zastosowaniem warunków i procedur kwalifikowalności określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. umowy, w związku z realizacją projektu, beneficjent miał możliwość rozliczenia kosztów pośrednich z zastosowaniem stawki ryczałtowej w wysokości 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich. Nałożenie wskazanej korekty na wydatki pośrednie wynika z regulacji zawartej w sekcji 6.6.2 punkt 5 lit. c Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, gdzie wskazano, że rozliczenie stawek ryczałtowych następuje w oparciu o przedstawiane do rozliczenia wydatki będące podstawą wyliczenia stawek, zgodnie z zatwierdzonym budżetem projektu. Na wysokość wydatków rozliczanych stawką ryczałtową mają wpływ nie tylko koszty wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu (np. w związku z szacunkowym budżetem lub korektami finansowymi). Rozliczanie stawek ryczałtowych należy bowiem do uproszczonych metod rozliczania wydatków (6.6.1 pkt 1 lit. c Wytycznych) i stawki ryczałtowe w takim przypadku stanowią określony procent określonej kategorii kosztów, w tym przypadku 20% kosztów bezpośrednich. Skoro zatem w sprawie nałożono korektę finansową na koszty bezpośrednie (25% x [...] zł = [...] zł), będące podstawą do rozliczenia kosztów pośrednich (w stawce 20%), i tym samym koszty bezpośrednie zmniejszyły się o [...] zł, to należało odpowiednio pomniejszyć również koszty pośrednie przysługujące od tej pomniejszonej kwoty (czyli: 20% x [...] zł = [...] zł). Tym samym, IP poprawnie dokonała korekty wydatków bezpośrednich w wysokości [...] zł, powiększonych o 20% tych kosztów w wysokości [...] zł, tj. o koszty pośrednie.
Reasumując, organ odwoławczy prawidłowo wskazał i wyliczył, że ostateczna kwota nieprawidłowości wyniosła [...] zł ([...] zł + [...] zł), a mając na względzie charakter i wagę stwierdzonej nieprawidłowości w świetle szkody dla budżetu UE oraz stopień naruszenia zasady konkurencyjności, wyliczony wskaźnik korekty jest adekwatny do okoliczności sprawy.
Jako prawidłowe należy także ocenić stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do kwestionowania postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 9 listopada 2020 r. o odmowie uwzględnienia żądania dowodowego strony, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny, tj. obejmował wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Nadto, kwestie wymienione we wniosku dowodowym znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji na etapie realizacji projektu oraz na etapie prowadzonego postępowania. Zatem, wnioski skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy w oparciu o inwentaryzację nieruchomości przekazaną beneficjentowi przez Zarząd Budynków Mieszkalnych oraz stan wizualny lokalu można było przewidzieć inny zakres prac, niż ten wskazany w zapytaniu ofertowym, ustalenia czy można było przewidzieć zakres prac bez wstępnych rozbiórek oraz inwazyjnych odkrywek, oceny projektu koncepcyjnego, a następnie ustalenia, czy beneficjent ponosi odpowiedzialność za zmianę terminu realizacji umowy - nie zasługiwały na uwzględnienie.
Także wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wykonawcy na okoliczność braku powiązań z beneficjentem, przyczyn zmiany terminu realizacji umowy, braku odpowiedzialności beneficjenta za zmianę terminu realizacji umowy, jak też dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania beneficjenta na okoliczność braku powiązań z wykonawcą, przyczyn zmiany terminu realizacji umowy, podstawy stworzenia projektu koncepcyjnego, braku odpowiedzialność za zmianę terminu realizacji umowy - nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż organy nie zarzuciły skarżącemu powiązań z wykonawcą, lecz naruszenie innych ww. warunków umowy.
W tej sytuacji, nieuprawnione są zarzuty skargi, zarówno te obejmujące naruszenie prawa materialnego jak i procesowego, bowiem organ odwoławczy w pełni zrealizował zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 910/21 i wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną oraz sposób wyliczenia kwoty do zwrotu.
Wobec powyższego, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.