I SA/Sz 128/19

I SA/Sz 128/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Marzena Kowalewska /przewodniczący sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1889/19 - Wyrok NSA z 2023-08-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 370
par 9 ust 12
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia
[...] czerwca 2018 r. nr [...] wydaną wobec T. (dalej: "skarżący") w sprawie płatności ekologicznej na 2017 r.
Z przesłanych przez organ akt, wynika następujący stan faktyczny sprawy.
We wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 (w trzecim roku realizacji programu rolnictwa ekologicznego, podjętego w 2015 r.), skarżący wystąpił
m.in. o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w wariantach:
7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni [...] ha, 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji do powierzchni [...] ha, 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji do powierzchni [...] ha, 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni [...] ha.
W wykazie producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego
na rok 2017, sporządzonym i przekazanym - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia
z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 497 ze zm.) - Prezesowi Agencji przez jednostkę certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego COBICO (dalej: "JC"), zawarto wskazanie, iż skarżący utrzymuje 5 koni zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, decyzją
z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji przyznał skarżącemu wsparcie
z tytułu realizacji wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji
w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności w wariantach:
7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych
po okresie konwersji, 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji.
Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał po pierwsze,
że z całkowitej powierzchni [...] ha, zadeklarowanej do wsparcia w wariancie 7.1, wykluczeniu ulega [...] ha z uwagi na zawyżenie areału deklarowanego w stosunku do faktycznie użytkowanego (o [...] ha na działce rolnej C1), zadeklarowanie działki w roku 2016 ugorowanej (działka rolna K1 o powierzchni [...] ha) oraz zadeklarowanie uprawy (wyka kosmata) na materiał siewny i nie poddanie ocenie polowej materiału siewnego z niej uzyskanego (działka rolna M1A o powierzchni [...] ha). Organ I instancji wskazał, że ustalona różnica między obszarem deklarowanym
i zatwierdzonym wyniosła 42,76% powierzchni zatwierdzonej, co uzasadnia odmowę przyznania płatności.
Po drugie organ I instancji wskazał, że z całkowitej powierzchni [...] ha, zadeklarowanej do wsparcia w wariancie 11.1, wykluczeniu ulega [...] ha z uwagi
na zawyżenie areału deklarowanego w stosunku do faktycznie użytkowanego
(na działce rolnej N1). Niezależnie od powyższego nie został spełniony warunek posiadania zwierząt o wskaźniku DJP nie mniejszym, niż 0,3 DJP/ha (brak odnośnych zapisów w bazie IRZ bądź zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych), ani nie zostało zadeklarowane przeznaczenie plonu na nawóz zielony w roku 2017 bądź 2018.
Ponadto, organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek posiadania zwierząt o wskaźniku DJP nie mniejszym, niż 0,3 DJP/ha (brak odnośnych zapisów w bazie IRZ bądź zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych).
W złożonym w dniu [...] lipca 2018 r., odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił jej obrazę przepisów:
1. art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 z dnia 20 lutego 2015 r.( Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.) – dalej: "ustawa o wspieraniu", a przejawiającą się w wadliwym ustaleniu stanu prawnego i wadliwej wykładni przepisów prawa, naruszając tym samym wyrażoną tym przepisem zasadą praworządności;
2. obrazę przepisu § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, polegającą na błędnej wykładni tego przepisu, prowadzącej do wadliwego uznania, iż zawiera on termin materialno-prawny a nie termin procesowy.
Skarżący wniósł przy tym o przeprowadzenie dowodu z załączonego zaświadczenia o liczbie koni, wydanego [...] lipca 2018 r. przez Z. Związek Hodowców Koni (dalej: "ZZHK").
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazaną
na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że termin na złożenie zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych – określony
w § 9 ust. 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca
2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie ekologiczne" jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że czynność prawna, polegająca na złożeniu przez skarżącego w dniu [...] lipca 2018 r. zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych jest nieważna,
a co za tym idzie - nie wywołuje skutków prawnych.
Organ podkreślił przy tym, że nawet jeśli przyjąć, że ww. termin na złożenie przedmiotowego zaświadczenia jest terminem procesowym, który podlega przywróceniu, to składając ww. zaświadczenie skarżący nie złożył wniosku
o przywrócenie terminu do jego złożenia i nie uprawdopodobnił, że naruszenie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ odwoławczy wskazał m.in. że skarżący był w stanie prowadzić korespondencję z organem I instancji w dniu [...] kwietnia 2018 r. (w tym dniu skarżący przesłał odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] marca 2018 r.)
i bez wątpienia mógł też najpóźniej wtedy złożyć prośbę o przywrócenie terminu. Okres 7 dni na złożenie wniosku, przewidziany przez prawodawcę bezskutecznie minął [...] kwietnia 2018 r. a przypuszczalnie nawet wcześniej, jako że z pisma skarżącego, nadanego [...] kwietnia 2018 r. wynika, że był on uprzednio na urlopie, co wskazuje na brak obiektywnych przeszkód dla wcześniejszego wystąpienia ze stosownym wnioskiem i dopełnienia czynności.
Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że nie jest możliwe przywracanie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu, w konsekwencji w sprawie nie jest możliwe uwzględnienie zaświadczenia przedłożonego przez skarżącego przy odwołaniu, ani skuteczne podjęcie przez zainteresowanego jakichkolwiek czynności zmierzających do naprawy tej sytuacji. Tym samym, rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje co do swej istoty zasadne, niezależnie od tego, czy termin określony
w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać za materialnoprawny,
czy za procesowy (proceduralny).
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zaświadczenie ZZHK, dołączone
do odwołania, zostało wystawione w dniu [...] lipca 2018 r., a więc przeszło 9 miesięcy
po terminie określonym w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego. Można
- w oparciu o analizę dat - domniemywać, że skarżący wystąpił do ZZHK o wystawienie odnośnego zaświadczenia dopiero po odebraniu decyzji organu I instancji (doręczonej [...] lipca 2018 r.). W konsekwencji, w ocenie organu trudno sobie wyobrazić sytuację, w której skarżący miałby przez tak długi okres borykać się z obiektywnie nadmiernymi trudnościami, uzasadniającymi zwłokę tego rozmiaru. Powyższe wskazuje na możliwość rażącego zaniedbania ze strony skarżącego, polegającego na zlekceważeniu wynikającego z litery prawa obowiązku złożenia w terminie przedmiotowego zaświadczenia i podjęciu niezbędnych kroków dopiero w obliczu niekorzystnego rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.
W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, tj. nie złożył
w wymaganym terminie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję.
W konsekwencji, odmowa przyznania wsparcia w zakresie wariantów 11.1
i 12.1 była uzasadniona.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w sprawie nie zaistniała sytuacja określona w § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego tj. skarżący nie wykazał,
że spełnił powyższy warunek z co najmniej jednym innym rolnikiem, ubiegającym się o płatność ekologiczną.
W odniesieniu do wariantu 11.1, organ odwoławczy wskazał również,
że skarżący zadeklarował przeinaczenie plonu z gruntów zgłoszonych do wsparcia
w tym wariancie na pasze lub na sprzedaż, w związku z czym nie zaistniała sytuacja przewidziana przez prawodawcę w § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia ekologicznego, pozwalająca na przyznanie płatności w omawianym wariancie także bez spełnienia warunku posiadani zwierząt.
Odnosząc się do pomniejszenia płatności w zakresie wariantu 10.1.2 uprawy sadownicze po okresie konwersji, organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyznania płatności do obszaru [...] ha jest uzasadniona, pomimo nieprawidłowej deklaracji (jako wariantu 10.1.1) w treści wniosku. Jakkolwiek rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji nie odnosi się do tej kwestii wprost, należy domniemywać - w oparciu o zapisy wezwania z dnia [...] marca 2018 r. skierowanego do strony oraz odpowiedzi na nie, że organ I instancji uznał zapisy wniosku za oczywistą omyłkę pisarską. Organ odwoławczy nie dostrzega przesłanek przemawiających za uznaniem takiego postępowania za wadliwe.
Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania płatności
w pozostałym zakresie również była uzasadniona. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że pomniejszenia powierzchni, zastosowane przez organ I instancji odpowiadają adekwatnym danym o powierzchni użytkowanej rolniczo, ustalonym na podstawie danych z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK/IACS), stanowiącego narzędzie informatyczne wykorzystywane w procesie obsługi wniosków o płatność. Skarżący nie przedłożył przy tym, żadnych materiałów, które pozwoliłyby na podważenie tych zapisów.
W zakresie odmowy przyznania płatności do wariantu 7.1. organ odwoławczy wskazał, że z zadeklarowanych do wsparcia w tym zakresie [...] ha wykluczeniu ulega [...] ha tj. [...] ha (zawyżenie areału deklarowanego w stosunku do faktycznie użytkowanego na działce rolnej C1), [...] ha na działce K1 (ugorowanie działki w roku 2016; co nie jest przewidzianą formą prowadzenia upraw wspieranych w ramach działania "rolnictwo ekologiczne") oraz [...] ha na działce M1A (uprawa wyki kosmatej na materiał siewny i nie poddanie tej uprawy ocenie polowej materiału siewnego z niej uzyskanego, co stanowiło naruszenie wymogu określonego w § 9 ust 2b rozporządzenia ekologicznego). W konsekwencji ustalona różnica między obszarem deklarowanym ([...] ha) i zatwierdzonym ([...] ha), stanowiła 42,76% powierzchni zatwierdzonej, więc zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, odmowa przyznania płatności do upraw ww. wariancie była uzasadniona.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów:
1. postępowania mających istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia,
tj. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu PROW, a przejawiającą się
w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, wadliwej ocenie zebranego materiału dowodowego oraz wadliwej wykładni przepisów prawa, naruszając tym samym wyrażoną tym przepisem zasadą praworządności, polegające na uznaniu,
iż nie został spełniony przez skarżącego wymóg potwierdzenia posiadania wymaganej liczby zwierząt w oparciu o zaświadczenie wydane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, gdy w rzeczywistości zaświadczenie zostało
do organu I instancji dostarczone przed wydaniem rozstrzygnięcia;
2. § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, polegającą na błędnej wykładni tego przepisu, prowadzącej do wadliwego uznania, iż zawiera on termin materialno-prawny a nie termin procesowy.
Zdaniem skarżącego termin o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego na złożenie zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych jest terminem procesowym, co powoduje uznanie że w momencie rozstrzygnięcia spełnione były wymogi uprawniające do przyznania płatności ekologicznej.
Zdaniem skarżącego, dokonując oceny wskazanego terminu, istota zagadnienia powinna kłaść nacisk na skutki jakie wiąże ustawodawca z brakiem złożenia przedmiotowego zaświadczenia do dnia 31 października roku w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. W tym celu należy poddać analizie treść § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego. Zgodnie z zakresem tego przepisu przy ocenie spełnienia przez rolnika wymogu pakietu 5, 6, 11 i 12 organ uwzględnia, w przypadku koniowatych zwierzęta ujawnione w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Fakt złożenia formularza w określonym terminie nie ma znaczenia dla oceny spełniania przesłanek posiadania wymaganych uprawnień do przyznania określonej płatności. W tym przypadku, jeżeli na moment wydania zaskarżonej decyzji organ II instancji był w stanie stwierdzić, że rolnik posiadał w tym okresie wymaganą ilość DJP potwierdzoną właściwym rejestrem, powinien powyższe uwzględnić w rozstrzygnięciu. Tym samym charakter tego terminu jest instrukcyjny i nie może wpływać na ocenę przesłanek do przyznania płatności.
Skarżący wskazał, że jego stanowisko jest zgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2016 r. I SA/Sz 997/16.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
W okolicznościach niniejszej sprawy skargę uznać należy za nieuzasadnioną, choć w części argumentacji skarżącego co do charakteru terminu do złożenia zaświadczenia nie sposób odmówić racji.
Na wstępie należy przypomnieć ramy prawne sprawy zawisłej przed sądem. Warunki i tryb przyznawania płatności ekologicznej określa tzw. rozporządzenie ekologiczne. Z jego treści, w szczególności § 9 wynika, że przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta:
1) posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru:
a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,
b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni;
2) wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, posiadane przez rolnika lub jego małżonka.
Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (§ 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego).
Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w terminie do 31 października 2017 r. nie złożył wymaganego zaświadczenia. Uzyskał je dopiero w lipcu 2018 r. (data wystawienia zaświadczenia to [...] lipca 2018 r.) i wówczas przedłożył je organowi I instancji.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy przyznania płatności ekologicznej w tej jej części - w zakresie wariantów 11.1 i 12.1, która opiera się na przyjęciu przez organ złożenia zaświadczenia o ilości posiadanych koni, po terminie określonym w § 9 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego.
W ocenie organu termin określonym w tym rozporządzeniu jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia po jego upływie nie wywołuje skutków prawnych. Przy czym organ odwoławczy dodał, że nawet w przypadku przyjęcia, że termin ten ma charakter procesowy, to także należy uznać poprawność wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący nie składał wniosku o przywrócenie tego terminu.
W ocenie zaś skarżącego termin ten ma charakter procesowy a nawet instrukcyjny, a więc jego uchybienie w sytuacji, gdy organ posiadał zaświadczenie o ilości posiadanych koni w chwili wydawania decyzji, nie powinno powodować podjęcia decyzji odmownej.
Odnosząc się do opisanych zarzutów wskazać należy, że sądowi znana jest rozbieżność poglądów sądowoadministracyjnych co do charakteru ww. terminu. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 997/16 i NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 247/18. Wyrażone tam poglądy sąd w pełni akceptuje i przyjmuje je jako własne.
Dokonując oceny charakteru terminu o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego koniecznym jest przypomnienie ogólnych zasad dotyczących klasyfikacji terminów.
Jak zaznacza się w doktrynie – w nauce prawa nie ma uniwersalnej definicji terminu, obejmującej wszystkie odmiany tej instytucji. Najczęściej zarówno w prawie prywatnym jak i publicznym, przyjmuje się znaczenie tego pojęcia wypracowane w teorii prawa cywilnego materialnego, która przez "termin" rozumie zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por.: A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej. Warszawa 1972, s. 268). Akcentuje się w doktrynie, że tak rozumiany termin stanowi często istotny element konstrukcyjny instytucji prawa administracyjnego i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Zagadnienie upływu czasu w zakresie prawa administracyjnego ma podstawowe znaczenie, ponieważ skutki prawne upływu czasu jako zdarzenia prawnego są w tej gałęzi prawa znacznie bardziej zróżnicowane, niż np. w prawie cywilnym, w zależności od podmiotów, do których działania się odnoszą (np. organ administracji i obywatel), z uwagi na fakt, iż różna jest ich pozycja prawna i zadania na gruncie prawa administracyjnego. Odnosząc się do upływu czasu jako zdarzenia prawnego, należy rozważyć dwojakiego rodzaju przypadki: a) gdy norma prawa uzależnia zaistnienie skutków prawnych od pewnych zaszłości, które będą miały znaczenie prawne, jeśli nastąpią w ściśle określonym punkcie czasowym lub okresie czasu, b) gdy z normy prawnej wynika, że w oznaczonym czasie powinny nastąpić określone skutki prawne. Ma to miejsce wtedy, gdy w samej normie prawnej lub w wydanym na jej podstawie akcie prawnym niższego rzędu określono termin powstania lub wygaśnięcia oznaczonych praw (por: Wasilewski A.: Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym. PiP 1966, z.1, s. 57 i nast.).
Nawiązując do tradycyjnego podziału dziedzin prawa w literaturze prawniczej wymienia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, natomiast terminami procesowymi są okresy do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego.
Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. Jednak w polskim systemie prawnym prawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe i vice versa. "Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki." (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1997, s.287-288). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z terminem materialnym, a w drugim z terminem procesowym.
Terminy procesowe można różnicować dalej, przy pomocy różnych kryteriów podziału, jak w szczególności kryterium podmiotowe. Na tej podstawie można wyróżnić: 1) terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, 2) termin dla dokonania czynności przez strony, 3) terminy ustanowione dla innych podmiotów.
Istnieje także pojęcie terminów instrukcyjnych (zwanymi także porządkowymi), do których nawiązuje skarżący w skardze, którymi nazywa się terminy ustawowe mające zapewnić sprawny przebieg określonego działania lub ciągu działań (np. postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego). Charakterystyczną cechą tych terminów jest to, że ich uchybienie przez organ (sąd) nie daje stronom uprawnień do kwestionowania czynności organu. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed odpowiednim organem. W konsekwencji niezachowanie terminu porządkowego nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd, w składzie orzekającym, doszedł do przekonania, podzielając wyżej wskazane poglądy tak WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2016 r. jak i NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., iż termin o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego z pewnością – co jest kluczowe dla wyniku sprawy – nie jest terminem o charakterze porządkowym jak wywodzi skarżący, jest natomiast terminem procesowym. Zaznaczyć przy tym należy, że organ co prawda błędnie uznał, że jest to termin materialny, ale równocześnie prawidłowo zastrzegł, iż nawet przyjmując, że analizowany termin ma charakter procesowy, to skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie składał wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tejże czynności.
Wskazać należy w tym miejscu na warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12, które obejmują:
- prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz
- posiadanie zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego);
Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Tak więc z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności jest m.in. posiadanie wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności, co wynika choćby z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej.
Dodać także należy, że w przepisach zróżnicowano terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego - wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu w postaci zaświadczenia, o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej).
O ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tak więc jego niezachowanie ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony.
Przy czym podkreślić należy, że zaświadczenie o jakim mowa w § 9 ust. 9 pkt 2 lit. b rozporządzenia ekologicznego, powinno zawsze odnosić się do stanu zarejestrowanych i posiadanych gatunków zwierząt wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, za rok w którym rolnik ubiega się o płatność.
Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy wskazać należy, że skarżący w 2017 r., a więc w okresie, w którym ubiegał się o płatność ekologiczną nie wypełnił warunku formalnego, ponieważ nie złożył wymaganego zaświadczenia w terminie i ni złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia.
W związku z powyższym, Sąd za nieusprawiedliwione uznaje zarzuty sformułowane w skardze co do obrazy przepisu § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu PROW w zakresie błędnej wykładni przepisów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.
Za chybione należało uznać również zarzuty dotyczące naruszeń wymienionych w skardze przepisów postępowania (art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu PROW), ponieważ – wbrew skarżącemu – organy przy orzekaniu wzięły pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z [...] lipca 2018 r. o posiadanych koniach, skoro się do niego odniosły. Jednak złożenie tego zaświadczenia po terminie, tj. po 31 października 2017 r. uniemożliwiło przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej w wariantach 11.1 i 12.1, co wyjaśniono powyżej.
W tej sytuacji, mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) skargę należało oddalić.