I SA/RZ 97/23

I SA/Rz 97/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Jarosław Szaro /sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 24 ust. 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022 r., nr XXXI/2070/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 24 listopada 2022 r., nr XLIII/467/2022 dotyczącej dopłat dla taryfowych grup odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy K. 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz skarżącego Miasta i Gminy K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego Miasta i Gminy K. zwrot kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Miasta i Gminy [...] (dalej: strona skarżąca) jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: Kolegium RIO) z 20 grudnia 2022 r., Nr XXXI/2070/2022, stwierdzająca nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z 24 listopada 2022 r., Nr XLIII/467/2022, w sprawie dopłaty do taryfowych grup odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO wskazało, że podstawą prawną badanej uchwały są przepisy art.7 ust.1 pkt.3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz.559). W uchwale tej Rada Miejska w [...] wprowadziła dopłaty dla taryfowych grup odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...]na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.
Wyjaśniono, że zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U z 2020 r. poz. 2028 – dalej: u.z.z.w.), rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zgodnie z art. 24b ww. ustawy taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 u.z.z.w.). Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ww. ustawy).
Wskazano, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją Nr RZ.RET.070.1.30.2019 z 5 grudnia 2019 r. zatwierdził taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], na okres 3 lat. Taryfy zatwierdzone ww. decyzją zostały ogłoszone 24 grudnia 2019 r., weszły w życie 7 dni po ogłoszeniu, tj. 31 grudnia 2019 r.
Organ nadzoru stwierdził, że skoro okres ważności decyzji zatwierdzającej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...] upływa z dniem 31 grudnia 2022 r., postanowienie Rady Miejskiej w [...] o ustanowieniu dopłat do grup taryfowych na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 6 u.z.z.w., w związku z art. 24b oraz art. 24c ust. 2 tej ustawy. Podstawą do ustanowienia przez Radę dopłat do grup taryfowych odbiorców usług jest bowiem decyzja o zatwierdzeniu taryf, zatem okres obowiązywania dopłat powinien odpowiadać okresowi obowiązywania decyzji o zatwierdzeniu taryf. Zdaniem organu nadzorczego, Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę Nr XLIII/467/2022 nie mogła postanowić o wysokości dopłat do grup taryfowych w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., ponieważ na ten okres nie wydano jeszcze decyzji zatwierdzającej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].
W skardze na powyższą uchwałę strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 24g u.z.z.w. poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie, że dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy, w sytuacji, w której uchwała XLIII/467/2022 została podjęta w dniu 24 listopada 2022 r., tj. w czasie, w którym obowiązywała decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr RZ.RET.070.1.30.2019 z 5 grudnia 2019 r. z mocą obowiązującą do dnia 31 grudnia 2022 r., a w przypadku braku zatwierdzenia nowego wniosku taryfowego przed upływem terminu obowiązywania aktualnych taryf, taryfy te stosuje się dalej - do czasu wejścia w życie nowej albo tymczasowej taryfy - co skutkowało wadliwym przyjęciem, że podjęcie przedmiotowej uchwały było niedopuszczalne i stanowi naruszenie przepisów obowiązującego prawa, gdzie żaden przepis obowiązującego prawa nie stanowi o tym, że uchwały w przedmiocie dopłat należy powiązać z czasem trwania decyzji organu regulacyjnego;
2. art. 24 ust. 6 w zw. z art. 24 b oraz art. 24 c ust. 3 u.z.z.w. poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i wadliwe przyjęcie, że zarówno przepis art. 24 ust. 6 u.z.z.w. jak i uchwała Rady Miejskiej musi się odwoływać do konkretnej taryfy znanej na dzień podjęcia uchwały i wynikającej z decyzji organu regulacyjnego, w sytuacji, w której żaden przepis prawa nie nakłada na Radę Miejską obowiązku odwoływania się do konkretnej taryfy oznaczonej w decyzji Dyrektora RZGW Wody Polskie, a uchwała ma określać jedynie dopłatę dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług - co skutkowało wadliwym przyjęciem, że podjęcie przedmiotowej uchwały było niedopuszczalne i stanowi naruszenie przepisów obowiązującego prawa.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przepisy u.z.z.w. nie formułują przesłanek podjęcia uchwały o dopłatach. Decyzja w zakresie stosowania dopłat jest uznaniową decyzją rady gminy. Taka uchwała może zostać podjęta w każdym momencie i niezależnie od tego w jakim okresie obowiązuje decyzja organu regulacyjnego. W związku z tym procedura przyznawania dopłat ma przy tym charakter autonomiczny i jest niezależna od zatwierdzonych już taryf. Mając na uwadze niezależność i autonomiczność uchwały o dopłatach nie można uzależniać jej ważności od okresu obowiązywania decyzji organu regulacyjnego. Tym samym niezasadnym jest uzależnianie ważności uchwały od odwoływania się przez radę gminy w treści uchwały na konkretną decyzję organu regulacyjnego. Powyższe nie wynika z przepisów obowiązującego prawa. Do takich wniosków nie prowadzi także żadna wykładnia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a już z całą pewnością nie wykładnia językowa czy też celowościowa.
Według strony skarżącej, organ dokonał nieprawidłowej wykładni i błędnie przyjął, że zarówno przepis art. 24 ust. 6 u.z.z.w. jak i uchwała Rady Miejskiej musi się odwoływać do konkretnej taryfy znanej na dzień podjęcia uchwały. Żaden z przepisów prawa nie nakłada na radę gminy takiego obowiązku. Decyzja o zatwierdzeniu taryf i uchwała o dopłatach stanowią dwa, odrębne i niezależne od siebie akty. Rada gminy nie musi zatem w uchwale odwoływać się do konkretnych taryf lub decyzji organu regulacyjnego o zatwierdzeniu taryf. Rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie ustalenia dopłat do taryf w wysokości odnoszącej się do dotychczasowych taryf na nowy okres. Rada gminy może podjąć uchwałę w dowolnym momencie i przede wszystkim nie jest on w żaden sposób związany z procedurą ustalania taryf. Z uprawnienia wskazanego w art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy może skorzystać niezależnie od okresu obowiązywania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił ciągłości taryfy i faktu, że nawet pomimo upływu okresu obowiązywania decyzji organu regulacyjnego dotychczasowa taryfa zachowuje aktualność aż do momentu wejścia w życie nowej taryf.
Zdaniem strony skarżącej, regulacja zwarta w art. 24g u.z.z.w. dotyczy jedynie decyzji o zatwierdzeniu taryf - nie ma jednak zastawania do uchwały rady gminy o dopłatach, co wskazuje na niezależność tych dwóch aktów i ich odrębność.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, że z wykładni logicznej art. 24 ust. 6 u.z.z.w. należy wysunąć wniosek, że skoro dopłaty są kierowane do określonej grupy lub określonych grup odbiorców to uchwała w tym przedmiocie powinna odnosić się do konkretnej, obowiązującej taryfy. Uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie dopłaty do taryfowych grup odbiorców została podjęta na okres, w którym może mieć zastosowanie taryfa dotychczasowa, tj. ta która z dniem 31 grudnia 2022 r. utraciła moc obowiązującą, taryfa tymczasowa lub nowa taryfa pozostająca w rozpatrzeniu przez organ regulacyjny. Każda z tych taryf może bowiem zawierać inne ceny i grupy taryfowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie.
Nadzór nad działalnością uchwałotwórczą rad gminnych został uregulowany w art. 85 i następne ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z przepisu art. 85 nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem danej czynności organu gminnymi, w tym wydania aktu prawa miejscowego. Przepis art. 90 ust. 2 u.s.g. stanowi, że wójt jest zobowiązany do przedłożenia regionalnej izbie obrachunkowej uchwały budżetowej, uchwały w zakresie absolutorium oraz innej uchwały objętej zakresem nadzoru RIO.
Zgodnie z treścią art. 5 ust.1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach rachunkowych (Dz.U.2022.1668 t.j. ) kontrolują one gospodarkę finansową samorządów terytorialnych. Zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy o R.I.O. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzje nadzorcze regionalna izba obrachunkowa wydaje w formie uchwały.
Nie budzi więc wątpliwości kompetencja RIO do wydania aktu nadzorczego w sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie dopłaty dla taryfowych grup odbiorców usług zborowego zaopatrzenia w wodę...
Zgodnie z art. 91 ust, 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Kryterium to musi się opierać na niezgodności podjętego przez radę gminy aktu prawnego z prawem w zakresie naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1218/21 czy też wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2022 r. sy6gn. II SA/Ke 428/22 ).
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podejmując decyzję o stwierdzeniu nieważności uchwały samorządu gminnego z uwagi na jej niezgodność z prawem powinno podać przepis, z którym dana uchwala jest niezgodna, który zostaje przez zawarte w niej przepisy naruszony i wykazać, dlaczego przyjęte przez radę rozwiązania są niezgodne z przepisami bezwzględnie obowiązującymi.
W przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Organ Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazał w dość lakonicznym uzasadnieniu przyjętej uchwały ( aktualnie zaskarżonej do sądu ), że powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest brak jej korelacji z uchwałą określającą taryfy za zaopatrzenie w wodę, która na okres od dnia 1 stycznia 2023 r. nie została jeszcze zatwierdzona dla Gminy [...] przez właściwego regulatora.
Oczywiście fakt podnoszony przez RIO w Rzeszowie o braku obowiązywania uchwały określającej stawki za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla poszczególnych grup taryfowych na czas od dnia 1 stycznia 2023 r. nie może być kwestionowany, jednakże brak tego aktu prawnego nie może powodować uznanie za niezgodne z prawem wydanie aktu określającego dopłaty dla poszczególnych grup taryfowych odbiorców.
Po pierwsze wskazać należy, że nie wykazał organ nadzoru pozytywnego przepisu prawa, który zakazywałby wydania takiego aktu ( określającego dopłaty za
stawki zaopatrzenia w wodę ) w sytuacji, gdy uchwała określająca wysokość takich stawek nie została jeszcze zatwierdzona przez regulatora.
Uchwała RIO opiera się jedynie na wnioskowaniu, że nie powinien zostać wydany akt prawny określający wysokość dopłat do stawek należnych za zaopatrzenie w wodę w sytuacji, gdy jeszcze nie określono samych stawek. Tego typu wnioskowanie jest jednak rodzajem rozumowania opartym na zasadach skuteczności aktu prawnego, celowości jego wydania. Oparte jest więc głownie na argumentacji poza prawnej odwołującej się do innego rodzaju wnioskowania.
Brak natomiast przepisu nakazującego wydawania aktów prawa miejscowego w określonej kolejności w sprawie takiej, jak niniejsza zdaje się mieć uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków ( Dz.U..2023.537 ), na co słusznie zwróciła w skardze uwagę strona skarżąca.
W ustawie tej przewidziano dwa odrębne rodzaje postepowania, z których efektem jednego jest ustalenie wysokości stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zaś drugie ustanowienie odpowiednich dopłat dla poszczególnych grup taryfowych odbiorców ( odpowiednio art.24b i 24c oraz art. 24 ust.6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków ).
Kwestie te są jednak procedowane odrębnie i różny jest proces prawotwórczy w obydwóch tych kwestiach.
Brak określenia kolejności tych uchwał w przepisach prawa znajduje, zdaniem sądu swoje uzasadnienie w treści art. 24g tej ustawy stanowiącym, że do czasu zatwierdzenia nowej taryfy obowiązuje taryfa dotychczasowa. Jeżeli zatem zakończył się okres obowiązywania uchwały określającej taryfę za dostarczenie wody i odbiór ścieków , a nowa taryfa nie przeszła jeszcze całego procesu legislacyjnego, to wówczas do wprowadzenia taryfy nowej obowiązuje stara. To uzasadnia przyjęcie możliwości uchwalenia prawa określającego wysokość dopłat do stawek zanim nowa taryfa przejdzie cały proces legislacji.
Nie jest bowiem tak, że w tym czasie nie obowiązują żadne stawki na wodę i ścieki, ale zgodnie z powołanym przepisem obowiązują stawki z taryfy dotychczasowej. Jeżeli wiec , jak podniesiono skardze dotychczasowa uchwała o
wysokości dopłat utraciła moc prawną z uwagi na upływ czasu na jaki ja uchwalono, to brak uchwalenia nowych stawek dopłat pozbawiałby odbiorców prawa do ich uzyskania. Istnieje zatem uzasadniony powód do wydania takiej uchwały, jak w sprawie niniejszej. Reguluje ona kwestie dopłat jeszcze w okresie, gdy obowiązuje stara uchwala o stawkach dopłat w myśl art. 24g ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.
Sąd nie znajduje podstaw by stwierdzić, że jest ona niezgodna z prawem w zakresie z kompetencjami organu do jej wydania, prawem procesowym czy też materialnym. Kolegium RIO również żadnych tego typu podstaw nie podało.
Z tych względów sąd w myśl art. 148 ppsa uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie.
O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ppsa.( koszt wynagrodzenia pełnomocnika ).
Ponieważ w myśl art. 100 u.s.g. postępowanie jest wolne o opłat sadowych sąd w myśl art. 225 ppsa zwrócił skarżącej kwotę uiszczonego wpisu od skargi.