I SA/Rz 86/24

I SA/Rz 86/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 6 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 2, art. 45 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art.  73 ust. 1 i 8 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 23 stycznia 2024 r., nr 560/11879/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Mobilna sieć usług [...] F." złożonego w naborze nr FEPK.01.03-IZ.00-001/23 ogłoszonego w ramach Priorytetu 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działania 1.3 Wsparcie MŚP-Dotacja, Typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w S. (dalej: Wnioskodawca/Spółka/skarżąca) jest uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2024 nr [...] o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez Spółkę od negatywnej oceny formalnej wniosku z dnia 14 lipca 2023 r. pn. [...] sieć usług gastronomicznych [...] złożonego w naborze nr FEPK.01.03-IZ.OO-001/23 ogłoszonym w ramach Priorytetu 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działania 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacie 2021-2017.
IZ dokonując oceny formalnej w/w wniosku pismem z dnia 21 września 2023 r., wezwała Wnioskodawcę do jego uzupełnień, a wobec braku takich uzupełnień, Komisja Oceny Projektów dokonała oceny projektu na podstawie pierwotnej wersji wniosku. Następnie pismem z dnia 26 października 2023 r. Wnioskodawca został poinformowany, że wniosek został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, gdyż nie spełnia kryteriów oceny formalnej, określonych w dokumencie pn. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych priorytetów i działań FEP 2021-2027 - zakres FEP (załącznik nr 2 do Uchwały Nr 4/ II / 2023 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 z dnia 25 kwietnia 2023 r.), w zakresie kryterium formalnego standardowego:
1. Prawidłowość sporządzenia wniosku
2. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku
3. Okres realizacji projektu.
W zakresie Kryterium Prawidłowość sporządzenia wniosku organ wskazał, że w polu A.1 - Pole "Data zakończenia realizacji projektu" podano nieprawidłową datę zakończenia realizacji projektu oraz błędną datę zakończenia realizacji poszczególnych zadań planowanych do realizacji w ramach projektu (pkt D.1 wniosku), bowiem zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku stanowiącą załącznik do Regulaminu konkursu przez tę datę należy rozumieć datę złożenia wniosku o płatność końcową; Regulamin wyboru projektów wskazuje maksymalną datę zakończenia realizacji projektu jest to 31 marca 2025. W polu C.2 - Wnioskodawca wybrał wskaźnik rezultatu: "Liczba przedsięwzięć proekologicznych" dlatego według organu należałoby dodać w pkt C.1 wskaźnik produktu: "Liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie w zakresie transformacji w kierunku zrównoważonego rozwoju". W polu D.1 - Pole "Opis i uzasadnienie zadania", brak weryfikacji czy sprzęty i wyposażenie które wskazano w pkt D.1 zostanie przyjęte do ewidencji środków trwałych Wnioskodawcy, ponadto brak wskazania konkretnych środków trwałych dotyczących wyposażenia strefy aktywności dla dzieci. W polu I - Pole "PKD projektu" oraz pole "PKD głównej działalności" brak wskazania poza podanym kodem PKD również jego pełnej nazwy.
W zakresie Kryterium Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku organ stwierdził, że Załącznik nr 1 "Biznesplan" został wypełniony zbyt ogólnie, Wnioskodawca nie zawarł wszystkich informacji wymaganych w instrukcji wypełnienia do poszczególnych pól tj. A.1 oraz B.2. Załącznik nr 2 "Część środowiskowa wniosku o dofinansowanie" nie został wypełniony w pkt 7.1 oraz w pkt 7.2; ponadto przedłożono nie podpisany załącznik przez osobę/osoby uprawnione do reprezentacji wnioskodawcy zgodnie z dokumentem rejestrowym CEIDG. Brak Załącznika nr 7 "Dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością", ze względu zaś na brak stosownych wyjaśnień do pkt B.2. "Biznesplanu" nie było możliwości zweryfikowania czy dla ewentualnego dodatkowego miejsca realizacji projektu Wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Co do załącznika nr 8 "Dokument dotyczący zagospodarowania przestrzennego" przedłożona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczyła 80% budynku, więc Wnioskodawca został poproszony o ponowną analizę czy dla 20% budynku (zakres rzeczowy projektu) nie jest wymagane uzyskanie warunków zabudowy, ale wobec braku złożenia uzupełnienia nie można było zweryfikować poprawności przedłożonego załącznika nr 8. Brak też było załącznika nr 10 "Wyciąg z dokumentacji technicznej".
W zakresie kryterium Okres realizacji projektu w polu A.1 jako datę zakończenia realizacji projektu Wnioskodawca wskazał nieprawidłowo 30.06.2025, podczas gdy Regulamin wyboru projektów wskazuje maksymalną datę zakończenia realizacji projektu 31 marca 2025.
Od powyższej oceny Spółka wniosła protest, który po rozpatrzeniu przez Zarząd Województwa Podkarpackiego opisaną na wstępie uchwałą z dnia 23 stycznia 2024 nr [...] nie został uwzględniony.
Organ podkreślił, że Wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić we wniosku o dofinansowanie oraz załącznikach informacje wymagane Instrukcją do wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich informacji niezbędnych do oceny spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów. Tymczasem wniosek ten zawierał braki i nieścisłości, które nie zostały uzupełnione pomimo, że wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie. Mianowicie organ wezwał Wnioskodawcę pismem z dnia 21 września 2023 r. do korekty wniosku, która powinna nastąpić w terminie 7 dni kalendarzowych liczący od dnia następnego po dniu wysłania za pośrednictwem aplikacji WOD 2021 powiadomienia wzywającego do przedłożenia wyjaśnień/uzupełnień.
Odnosząc się do podniesionego w proteście zarzutu braku powiadomienia o konieczności poprawy wniosku i jego załączników organ wyjaśnił, że Regulamin wyboru w pkt 14 pn. Uzupełnianie i poprawa wniosków o dofinansowanie przewiduje możliwość uzupełniania i poprawy wniosku o dofinansowanie. W trakcie trwania oceny formalnej, w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków Instytucja Organizująca Nabór wzywa Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. Zgodnie z Regulaminem wyboru wezwanie przekazywane jest przez Instytucję Organizującą Nabór drogą elektroniczną za pośrednictwem aplikacji WOD2021, działającej pod adresem: https://wod.cst2021.gov.pl/. Po wysłaniu wezwania przez Instytucję Organizującą Nabór drogą elektroniczną za pośrednictwem aplikacji WOD2021 i zmianie przez Instytucję Organizującą Nabór statusu wniosku w aplikacji WOD2021 na "Do poprawy" wnioskodawca w aplikacji WOD2021 otrzymuje o tym fakcie powiadomienie systemowe. Zgodnie z punktem 14.1.5 Regulaminu termin na złożenie wyjaśnień lub ewentualną poprawę lub uzupełnienie wniosku wynosi 7 dni i liczy się od dnia następującego po dniu wysłania powiadomienia wzywającego do przedłożenia wyjaśnień/uzupełnień. W sytuacji kiedy Wnioskodawca nie uzupełni lub nie poprawi wniosku lub nie prześle wyjaśnień we
wskazanym terminie, Komisja Oceny Projektów dokona oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny.
Odnosząc się do zarzutu, że niewłaściwy dobór wskaźników w pkt C.2 wniosku o dofinansowanie oraz niewłaściwe wypełnienie pkt A.1 i B.2 Biznesplanu oceniane powinny być na etapie oceny merytorycznej wniosku, a nie na etapie oceny formalnej, organ zauważył, że zgodnie z treścią kryterium pn. Prawidłowość sporządzenia wniosku na etapie oceny formalnej, badaniu podlega czy wszystkie wymagane pola wniosku są wypełnione prawidłowo, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku oraz Regulaminem wyboru projektów. Stanowiąca załącznik nr 2 do Regulaminu wyboru projektów Instrukcja wypełniania wniosku w odniesieniu do Sekcji C - Wskaźniki projektu wskazuje, że: "Z listy rozwijanej należy wybrać wskaźniki produktu oraz określić dla każdego wartość docelową. Należy zapoznać się z definicją wskaźników, które zawiera załącznik do Regulaminu wyboru projektów. Należy wybrać wszystkie wskaźniki, które odpowiadają zakresowi rzeczowemu projektu. Dla każdego projektu obligatoryjnie należy wybrać wskaźniki:
WLWK-RCO002 - Przedsiębiorstwa objęte wsparciem w formie dotacji, oraz jeden z trzech poniższych wskaźników zgodnie z wielkością przedsiębiorstwa wnioskodawcy.
WLWK-PLRO002 - Liczba wspartych małych przedsiębiorstw
WLWK-PLRO001 - Liczba wspartych mikroprzedsiębiorstw
WLWK-PLRO003 - Liczba wspartych średnich przedsiębiorstw. Pozostałe wskaźniki z listy rozwijalnej należy wybrać w sytuacji, gdy są adekwatne dla zakresu rzeczowego projektu." Skoro Wnioskodawca wybrał wskaźnik rezultatu: "Liczba przedsięwzięć proekologicznych" to należało także wybrać adekwatny dla zakresu rzeczowego projektu wskaźnik produktu: Liczba przedsiębiorstw
otrzymujących wsparcie w zakresie transformacji w kierunku zrównoważonego rozwoju", czego Wnioskodawca nie uczynił.
Z kolei w ramach kryterium pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku w trakcie oceny formalnej bada się m.in. czy załączniki zostały przygotowane zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników, treścią ogłoszenia o naborze wniosków oraz regulaminem wyboru projektów. Instrukcja przygotowywania załączników w odniesieniu do Biznesplanu wskazuje, że "Biznesplan zawiera w każdym punkcie instrukcję do ich wypełnienia oraz pytania zawarte w poszczególnych polach, na które należy udzielić odpowiedzi. Wszystkie pola powinny
być wypełnione, w przypadku, gdy dana tabela nie odnosi się do wnioskodawcy należy wpisać "Nie dotyczy." W części opisowej do pkt A. 1.2 Biznesplanu wskazano, że ww. punkcie należy m.in. dokonać charakterystyki prowadzonej działalności. Należało posłużyć się kodami PKD, w ramach których prowadzona jest działalność, uzyskiwane są przychody oraz zatrudniani są pracownicy. Wnioskodawca, pomimo wezwania do korekty w tym zakresie, nie wskazał odpowiednich kodów PKD działalności. Z kolei w ramach pkt B.2 Biznesplanu Wnioskodawca zobowiązany był wskazać dokładny adres nieruchomości/ numer działki gdzie będzie realizowany projekt. W przypadku realizacji projektu w kilku lokalizacjach należało podać dane adresowe wszystkich wskazanych we wniosku o dofinansowanie miejsc realizacji projektu. Ponieważ Wnioskodawca w ww. punkcie Biznesplanu nie wskazał miejsca przechowywania food trucków w okresie kiedy będą nieużytkowane, został wezwany do wyjaśnień w tym zakresie. Jeżeli zaś inwestycja przewiduje wykonywanie robót budowlanych, dla których nie wymaga się uzyskania dokumentów budowlanych, zgodnie z opisem do pkt B.2 Biznesplanu, należało przedstawić stosowne wyjaśnienie z powołaniem na konkretną podstawę prawną. Wnioskodawca takiego wyjaśnienia nie przedstawił.
Nie zgodził się organ z twierdzeniem Spółki, że ocena kwalifikowalności wydatków jest przeprowadzana jedynie na ocenie merytorycznej przez wykwalifikowanego w tej dziedzinie eksperta, gdyż kwalifikowalność wydatków jest weryfikowana zarówno na etapie oceny formalnej jak i merytorycznej. Ponadto wnioskodawca wypełniając wniosek o dofinasowanie powinien stosować się do Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. W/w instrukcja w punkcie D wskazuje jak należy poprawnie uzupełnić punkt D wniosku o dofinansowanie pn. Zadania, stanowiąc, że "Zakres rzeczowy projektu obejmujący zarówno wydatki kwalifikowane jak i niekwalifikowane należy przedstawić w podziale na planowane do realizacji zadania/etapy. W polu należy zdefiniować nazwy zadań. Nazwa zadania powinna krótko i jednoznacznie określać zakres planowanych do realizacji prac/działań/wydatków ponoszonych w ramach danego etapu, np. "budowa hali produkcyjnej", "zakup wyposażenia", "zakup linii technologicznej" czy "nabycie wartości niematerialnych i prawnych".
Pole to służy do opisania przedmiotu projektu, który powinien jednoznacznie identyfikować jego zakres rzeczowy, jasno określać poszczególne etapy oraz
wykazać zasadność planowanych wydatków. Powinien przedstawiać logiczny układ działań, które wnioskodawca zamierza przeprowadzić w ramach realizacji projektu. W odniesieniu do każdego z wyodrębnionych zadań należy opisać planowane do realizacji prace oraz ponoszone wydatki. W przedmiotowym polu należy również krótko uzasadnić wybór przyjętego rozwiązania technicznego, wskazać związek pomiędzy poszczególnymi wydatkami oraz ich niezbędność dla realizacji projektu. Opis zakresu rzeczowego powinien krótko określać na czym inwestycja będzie polegać w miarę możliwości wykorzystując dane liczbowe oraz podstawowe parametry techniczne:
• w przypadku nabycia maszyn/ urządzeń/ aparatury opis każdego wydatku powinien zawierać jedynie główne i znaczące parametry techniczne (poprzez użycie zwrotów: "nie mniej niż...", "co najmniej..."), ilość zakupywanego sprzętu, jego przeznaczenie oraz informacje o zdolności produkcyjnej, bez podawania nazw producenta, symboli/numerów przedmiotowych wydatków;
• w przypadku nabycia wartości niematerialnych i prawnych m.in. w formie patentów, licencji oraz praw autorskich do oprogramowania, nie należy podawać nazw producentów lub programów. Należy ogólnie określić rodzaj oprogramowania (np. program do komputerowego wspomagania projektowania) oraz podać jego podstawowe cechy i oczekiwane możliwości;
• w przypadku prac budowlanych należy określić m.in. lokalizację obiektu, powierzchnię poddawaną ww. pracom (powierzchnie zabudowy, użytkową), kubaturę, liczbę kondygnacji, docelowe i obecne przeznaczenie budynku, poszczególnych pomieszczeń (zgodnie z projektem budowlanym i kosztorysem inwestorskim), etapy planowanych robót, ich rodzaj.
Każdy wydatek należy opisać w sposób na tyle szczegółowy, by nie budził wątpliwości czego dotyczy oraz by możliwe było zweryfikowanie czy zaplanowany został w sposób racjonalny, celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów.
Szczegółowe przedstawienie wydatków pozwoli na ocenę kwalifikowania poszczególnych wydatków jak i całego projektu. "
Organ podkreślił, że w piśmie wzywającym do korekty wniosku wyjaśniono Wnioskodawcy jak należy dokonać poprawek w tym zakresie. Organ wskazał w odniesieniu do pkt D.1 wniosku pn. Zadania pola "Opis i uzasadnienie zadania" (dot.
zadania 2, 3, 4 i 5), że "Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z zał. nr 5 do Regulaminu wyboru projektów, wydatkiem kwalifikowalnym może być nabycie nowych środków trwałych na stałe zainstalowanych w projekcie i ściśle związanych z realizacją projektu pod warunkiem, że środki te będą włączone w rejestr środków trwałych beneficjenta oraz wydatki te będą traktowane jako wydatek inwestycyjny zgodnie z zasadami rachunkowości. Wobec powyższego należało przeanalizować, które sprzęty i wyposażenie ujęte w Zadaniu 2, 3, 4 i 5 zostaną przyjęte do ewidencji środków trwałych u Wnioskodawcy. Te sprzęty i wyposażenie, które nie spełniają definicji środka trwałego, należy usunąć z wydatków kwalifikowalnych w projekcie, tj. pozostawić ich wartość w polu "Wartość ogółem" a usunąć z pola "Wydatki kwalifikowalne" oraz " Dofinansowanie".
Odnosząc się do stanowiska Spółki w zakresie braku skuteczności wprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą zmiany Regulaminu wyboru, organ wyjaśnił, że zapisy regulaminu mogły zostać zmienione, na co wskazuje wprost art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022, poz. 1079 t. j., dalej: ustawa wdrożeniowa). Zmiana Regulaminu wyboru nie jest dopuszczalna jedynie w zakresie wskazującym sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opisu, natomiast w odniesieniu do kryteriów wyboru projektów jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, w której w ramach danego postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie złożono jeszcze wniosku o dofinansowanie projektu. Wynika z powyższego, że Instytucja Zarządzająca może dokonać zmian Regulaminu jedynie w ściśle określonym zakresie, a wprowadzone zmiany obowiązują zarówno organ, jak i wnioskodawcę. Zmiana Regulaminu została wprowadzona uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 506/10588/23 z dnia 18 lipca 2023 r. Informacja o zmianie Regulaminu została opublikowana na ogólnodostępnej stronie www.funduszeue.podkarpackie.pl i dodatkowo została przekazana Wnioskodawcy indywidualnie drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail wskazany w sekcji B pn. Wnioskodawca i realizatorzy formularza wniosku o dofinansowanie. Zatem według organu Wnioskodawca miał informację na temat zmian wprowadzonych w Regulaminie wyboru i zasad obowiązujących w naborze, do których powinien się stosować. Instytucja Zarządzająca dokonując zmiany
Regulaminu zapewniła wnioskodawcom wynikający z art. 45 ustawy wdrożeniowej obowiązek równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Organ stwierdził zatem, że skoro zatem w Regulaminie wyboru wskazana jest forma kontaktu pomiędzy Instytucją Organizującą Nabór a Wnioskodawcą to Wnioskodawca jest zobowiązany systematycznie weryfikować czy (w tym przypadku w systemie WOD2021) jest wiadomość od ION o konieczności poprawy wniosku o dofinansowanie i jego załączników. Skoro Wnioskodawcy zależy na możliwości uzyskania wsparcia w ramach niniejszego naboru powinien systematycznie sprawdzać swoje konto w aplikacji WOD2021. W ocenie organu Wnioskodawca został prawidłowo wezwany do uzupełnień i miał możliwość poprawy wniosku o dofinansowanie, a także poprawy i załączenia brakujących załączników w taki sposób by jego projekt spełnił kryteria wyboru ustanowione w przedmiotowym konkursie.
W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej uchwałę z dnia 24 stycznia 2024 r. skarżąca podniosła, że zapadła ona z rażącym naruszeniem postępowania przez organ poprzez nie rozpoznanie istoty protestu polegającej na zupełnym pominięciu przy podejmowaniu decyzji, ale także następnie w uzasadnieniu do decyzji, zarzutu nieopublikowania przez Zarząd Województwa Podkarpackiego uzasadnienia zmian do "Regulaminu wyboru projektów", do czego Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie był zobowiązany na gruncie wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027 z 12 października 2022 r. (Rozdział 11. "Regulamin wyboru projektów" pkt 8: "...właściwa instytucja udostępnia uzasadnienie zmian regulaminu...'’’’), a przez brak uzasadnienia de facto uniemożliwienie właściwej oceny charakteru i wagi zmian tego regulaminu, a ponadto do zarzutu opublikowania zmiany regulaminu już po terminie składania wniosków, co łącznie doprowadziło do nieodebrania przez Skarżącą w terminie pisma z dnia 21 września 2023 r. wzywającego ją do złożenia uzupełnienia i nieuzupełnienia wniosku prowadzącego do jego negatywnej oceny z powodu niespełnienia kryteriów formalnych.
Według skarżącej istotą protestu była nieprawidłowa forma doręczenia jej pisma, gdyż według jej oceny Zarząd Województwa Podkarpackiego powinien ją wezwać w sposób określony w regulaminie aktualnym na dzień złożenia Wniosku o
dofinansowanie (tj. 14 lipca 2023 r.), a nie wyłącznie w sposób określony w zmienionym nieprawidłowo (bo bez uzasadnienia) regulaminie (jedynie za pośrednictwem Aplikacji WOD2021).
Wywodząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia protestu oraz o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącej, kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w skarżonej uchwale.
W szczególności organ podkreślił, że zapisy Regulaminu mogły zostać zmienione, na co wskazuje wprost art. 51 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, przy czym jedynie w ściśle określonym zakresie, a wprowadzone zmiany obowiązują zarówno organ, jak i wnioskodawcę. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja nie może zmieniać Regulaminu wyboru projektów po zakończeniu postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, a zakończenie tego postępowania następuje w momencie zakończenia naboru oraz opublikowania informacji, o której mowa w art. 57 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w odniesieniu do wszystkich projektów objętych danym postępowaniem w zakresie wyboru projektów do dofinansowania. Jak wskazał organ, zmiana Regulaminu została wprowadzona uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 506/10588/23 z dnia 18 lipca 2023 r. Informacja o zmianie Regulaminu została opublikowana na ogólnodostępnej stronie www.funduszeue.podkarpackie.pl i dodatkowo została przekazana Wnioskodawcy indywidualnie drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail wskazany w sekcji B. Zatem według organu Wnioskodawca miał informację na temat zmian wprowadzonych w Regulaminie wyboru i zasad obowiązujących w naborze, do których powinien się stosować, w tym dotyczących procedury wezwania do uzupełnienia/poprawy wniosku.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej jakoby to brak uzasadnienia zmian, jako zasadniczy błąd proceduralny spowodował, że spośród złożonych 213 wniosków o dofinansowanie, kryteriów formalnych nie spełniło 136 wniosków, organ podkreślił, że przyczyną negatywnej oceny formalnej wniosków nie był błąd proceduralny, ale niespełnianie przez wnioski kryteriów wyboru projektów, przy czym zaznaczył, że inni Wnioskodawcy terminowo składali uzupełnienia do wniosku, gdyż systematycznie sprawdzali aplikację WOD2021.
Końcowo organ poinformował, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a) określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów P.p.s.a.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w wypadkach wskazanych w ustawie, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej:
1. uwzględnić skargę stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 lub
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Instytucji Zarządzającej Programem Regionalnym Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 – w tym wypadku Zarządu Województwa Podkarpackiego o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez skarżącą od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinasowanie ze względu na niespełnienie wymagań w zakresie kryterium formalnego standardowego:
1. Prawidłowość sporządzenia wniosku
2. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku
3. Okres realizacji projektu.
Zważyć należy, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. W ten sposób określono ogólne, ale zarazem rudymentarne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w nim zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasady te maja charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17 ).
Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art.
6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu.
W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu , o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17 .). Dlatego też zgodnie z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.
Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania
konkursowego, których to wymagań jednak w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wypełniła.
Warte podkreślenia jest, że w skardze skarżący nie podważa już zasadności stanowiska co do wystąpienia w jego wniosku o dofinasowanie projektu czy stanowiących jego integralną część załącznikach nieprawidłowości stanowiących o nie spełnieniu przez nią wskazanych jej kryteriów formalnych, tyle tylko, że uważa, że nie miała możliwości złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku, gdyż została o to nieprawidłowo wezwana.
Skarżąca uważa, że stosowne wezwanie powinno być skierowane zgodnie z pierwotną treścią Regulaminu wyboru, obowiązującego w dacie złożenia przez nią wniosku aplikacyjnego (14 lipca 2023), a więc w brzmieniu nadanym uchwałą Zarządu Województwa podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 484/1005/23 (załącznik nr 1). Zgodnie z obowiązującym wówczas pkt. 14.1.2 Regulaminu wezwanie przekazywane jest przez ION drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej na adresy e-mail wskazane w sekcji B Wnioskodawca i realizatorzy formularza wniosku o dofinansowanie. Skarżąca kwestionuje więc zasadność skierowania do niej wezwania drogą elektroniczną za pośrednictwem aplikacji WOD2021, jak przewiduje zmieniona w trakcie trwania konkursu treść Regulaminu wyboru, uważając, że zmiany w tym zakresie nie zostały prawidłowo, a więc skutecznie wobec niej wprowadzone.
Zważyć należy, że Rozdział 20 Regulaminu wyboru, obowiązującego na etapie składania przez skarżącą wniosku, pod tytułem Zmiany Regulaminu, określał obowiązujące w ramach danego konkursu zasady tyczące zmian postanowień tego regulaminu. I tak zgodnie z tymi zapisami do czasu zakończenia postępowania w zakresie wyboru projektów, zastrzeżono możliwość zmiany Regulaminu lub jakiegokolwiek dokumentu określającego warunki wyboru projektów, do którego odwołuje się Regulamin, z tym zastrzeżeniem, że zmiana nie będzie dotyczyć sposobu wyboru projektów do dofinansowania i jego opisu, chyba że konieczność dokonania zmiany w tym zakresie wynika z odrębnych przepisów (powszechnie obowiązujących – uwaga Sądu). Nie było więc możliwe wprowadzenie zmian w zakresie kryteriów wyboru projektów, chyba że w ramach trwającego naboru nie został złożony jeszcze wniosek o dofinansowanie projektu lub konieczność dokonania takiej zmiany wynika z odrębnych przepisów, co skutkować miało
odpowiednim wydłużeniem terminu składania wniosków. Taka sytuacja w sprawie wszak nie wystąpiła, więc uznać należy, że zmiana Regulaminu i jej zakres były dopuszczalne.
Co do sposobu wprowadzenia dopuszczalnych zmian postanowiono (pkt 20. 3 i 4), że Regulamin oraz jego zmiany wraz z uzasadnieniem oraz terminem, od którego będą stosowane, zamieszczane są na stronie FEP 2021-2027 oraz portalu, a o zmianie Regulaminu ION będzie informować drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej na adresy e-mail wskazane w sekcji B Wnioskodawca i realizatorzy formularza wniosku o dofinansowanie, niezwłocznie i indywidualnie każdego wnioskodawcę, który złożył wniosek o dofinansowanie przed zmianą Regulaminu.
Przedmiotowa zmiana Regulaminu została wprowadzona uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 506/10588/23 z dnia 18 lipca 2023 r. Zgodnie z § 6 tej uchwały uzasadnienie podjętej decyzji, a więc de facto uzasadnienie zmian Regulaminu, stanowi załącznik nr 3 uchwały. Czytamy zaś w nim, że uchwałę podejmuje się w związku z utworzeniem dodatkowej funkcjonalności związanej z użytkowaniem aplikacji WOD2021 dedykowanej prowadzeniu i dokumentowaniu procesu wyboru projektów do dofinansowania. Wprowadzana aktualizacja dotyczy zmiany formy komunikacji z wnioskodawcą na etapie dokonywania uzupełnień i poprawy wniosków o dofinansowanie. Komunikacja z wnioskodawcą w zakresie wezwania do dokonania uzupełnień i poprawy wniosku o dofinasowanie drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail zostaje zastąpiona komunikacją drogą elektroniczną za pośrednictwem aplikacji WOD2021. Zmiana formy komunikacji z wnioskodawcą na w/w etapie procedowania przyczyni się do usprawnienia i przyspieszenia procesu wymiany informacji z wnioskodawcą na etapie dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie. Wprowadzana zmiana generuje jednocześnie konieczność dokonania aktualizacji zapisów załącznika nr 2 do Regulaminu wyboru projektów tj. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie w ww. zakresie tj. Sekcja B – Wnioskodawca i realizatorzy, nazwa pola: Dane teleadresowe oraz Osoby do kontaktu.
Przywołana uchwała została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Województwa Podkarpackiego, a informacja o zmianie Regulaminu została
opublikowana na ogólnodostępnej stronie www.funduszeue.podkarpackie.pl oraz przekazana Wnioskodawcy drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail wskazany we wniosku.
Zatem zgodzić się należy z organem, że ION skutecznie wprowadził dopuszczalne zmiany Regulaminu w zakresie procedury uzupełniania wniosku o dofinasowanie, o czym prawidłowo poinformował skarżącą. Wnioskodawca miał informację na temat zmian wprowadzonych w Regulaminie wyboru i zasad obowiązujących w naborze, do których powinien się stosować. Instytucja Zarządzająca dokonując zmiany Regulaminu zapewniła wnioskodawcom wynikający z art. 45 ustawy wdrożeniowej obowiązek równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W informacji na temat zmian w Regulaminie precyzyjnie wskazano nowe brzmienie podpunktu 14.1.2, zgodnie z którym wezwania do uzupełnienia/poprawy wniosku będą przekazywane na mocy zmienionego Regulaminu za pośrednictwem aplikacji WOD 2021. Jednocześnie, ww. informacja wskazywała również na uchylenie podpunktów 14.1.3 i 14.1.4 Regulaminu, które traktowały o obowiązku Wnioskodawcy do zapewnienia sprawnej skrzynki pocztowej oraz aktualizacji adresu e-mail umożliwiającej kontakt z Wnioskodawcą zgodnie z zapisami Regulaminu. W tym kontekście niezrozumiałe jest przyjęte przez skarżącą założenie, zgodnie z którym zawiadomienie o pojawieniu się informacji w systemie WOD 2021 miało zostać przesłane do Wnioskodawcy drogą mailową. Podejście takie jest niezasadne tym bardziej, że jak pośrednio wskazuje skarżąca w treści skargi - jakiekolwiek informacje o tego typu funkcjonalności nie zostały zawarte w Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie, jak i Instrukcji korzystania z systemu WOD 2021.
Skoro zatem w Regulaminie wyboru wskazana została forma kontaktu pomiędzy ION a Wnioskodawcą, to skarżąca aplikująca o dofinasowanie zgłoszonego Projektu zobowiązana była na bieżąco sprawdzać czy nie została nadesłana wiadomość od ION w aplikacji WOD2021, w tym czy nie zostało wystosowane wezwanie do poprawy wniosku o dofinansowanie i jego załączników. Skoro skarżąca była zainteresowana uzyskaniem wsparcia w ramach danego naboru, powinna systematycznie sprawdzać swoje konto w tej aplikacji.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skarżącej, organ prawidłowo wezwał ją do uzupełnień
braków formalnych wniosku o dofinasowanie jej projektu, w związku z czym miała zapewnioną możliwość poprawy wniosku i dołączenia brakujących załączników, z czego jednak nie skorzystała z przyczyn leżących po jej stronie. W związku z tym Instytucja Zarządzająca miała prawo dokonać oceny projektu na podstawie pierwotnej wersji wniosku, a ta prowadziła do trafnych wniosków, należycie umotywowanych, że nie spełnia on zakwestionowanych kryteriów oceny formalnej, co skutkowało oceną negatywną.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z systemu realizacji projektów w związku z czym, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawi art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.