I SA/Rz 841/19

I SA/Rz 841/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Boratyn
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1474/20 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 18 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19a ust. 1
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. N. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: Agencja) z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 8 marca 2018 roku do Biura Powiatowego Agencji w [...] wpłynęło oświadczenie R. N. potwierdzające brak zmian w 2018 roku w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w roku 2017 z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) do powierzchni 9,80 ha obejmującej działkę rolną A o pow. 8,49 ha położona na działce ew. nr 1077/1 i działkę rolną B o pow. 1,31 ha położoną na działce ew. nr 2003.
W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1077/1 organ I instancji stwierdził, że w/w działka wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), lecz według stanu na dzień 31 maja 2018 r. nie została zawarta umowa dzierżawy i producent nie zgłosił w/w działki na załączniku "Oświadczenie ANR".
Wezwany do złożenia wyjaśnień, wnioskodawca, dniu 16 października 2018 r. złożył do organu I instancji korektę wniosku wraz z załącznikami: oświadczeniem oraz decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...].
W dniu 20 marca 2019 r., na zadeklarowanej we wniosku działce rolnej B przeprowadzone zostały oględziny w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). W wyniku oględzin kontrolerzy ustalili, że cała powierzchnia działki tj. 1,31 ha nie jest użytkowana rolniczo, bowiem na całej powierzchni działki stwierdzono liczne zakrzaczenia i zadrzewienia. Wnioskodawca był obecny przy kontroli i nie wniósł uwag do protokołu z oględzin. Kopię protokołu z wynikami z oględzin został skutecznie doręczony mu w dniu 29 kwietnia 2019 r.
W dniu 17 maja 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] zwrócił się z prośbą do Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o przekazanie informacji czy wnioskodawca był prawnym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr 1077/1 oraz czy posiadał umowę dzierżawy na użytkowanie w/w działki na dzień 31 maja 2018 r.. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 22 maja 2019 r. w/w organ poinformował, że na dzień 31 maja 2018 r., wnioskodawca był bezumownym użytkownikiem działki nr 1077/1 oraz, że na dzień 31 maja 2018 nie posiadał umowy dzierżawy na tę działkę.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 roku nr [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy jednolitej płatności obszarowej na 2018 rok oraz nałożył sankcję w wysokości 601,54 zł. Odmowa płatności do działki A wiązała się z tym, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki "tytuł prawny", a wnioskodawca takiego tytułu prawnego nie posiadał. Organ odmówił także przyznania płatności do działki rolnej B, a to ze względu na stwierdzone na niej w ramach kontroli na miejscu nieprawidłowości (zakrzaczenia i zadrzewienia występujące na całej powierzchni tej działki). Ponadto powyższą decyzją organ odmówił przyznania płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej.
W odwołaniu strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktyczno-formalnych, bezpodstawność i bezzasadność stanowiska organu. Odwołujący podniósł, że organ I instancji nie podał definicji terminu "tytuł prawny" oraz że nie wskazuje tego ustawa o płatnościach bezpośrednich, co należy rozumieć, że ustawodawca uwzględnia wszelkie podstawy prawne. W tym kontekście podniósł, że kwestię wykonywania dzierżawy normują przepisy kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi posiada tytuł prawny do przedmiotowej działki rolnej. Do odwołania dołączona została kopia decyzji nr [...] w sprawie wymiaru podatku rolnego na 2019 r. oraz kopię potwierdzenia opłacenia podatku rolnego za 2018 rok.
Dyrektor POR Agencji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszej sprawie jest prawidłowe.
Następnie organ przytoczył i omówił przepisy regulujące zasady i tryb przyznawania płatności bezpośrednich, a przede wszystkim wynikające z ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013).
Podkreślił dalej, że to na organie Agencji spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią, że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.
Organ odwoławczy zwrócił w szczególności uwagę na przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Zatem dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2018, które wchodzą w skład Zasobu, możliwość użytkowania jak i posiadania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2018 r. Według organu, realizacja obowiązku, posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki wchodzącej w skład ZWRSP powinna wyrażać się tym, że na składanym przez rolnika wniosku o przyznanie płatności na dany rok zawarte jest oświadczenie rolnika (IX Oświadczenia i zobowiązania - punkt 16), że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oświadczenie dotyczy tylko i wyłącznie tych rolników, którzy mają zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa - KOWR) umowę w przedmiotowej sprawie i są stroną tej umowy. Oświadczenie, o którym mowa powyżej podlega weryfikacji na podstawie danych uzyskanych od KOWR na podstawie § 3 a pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (t.j. Dz. U. Nr 10 poz. 90, z późn. zm.), zgodnie z którym, KOWR, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład ZWRSP, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR. Natomiast w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności przez rolnika, który deklaruje grunty wchodzące w skład ZWRSP, a który nie zawarł umowy z ANR (KOWR), to istnieje obowiązek złożenia przez niego oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, gruntów wchodzących w składa ZWRSP. Konieczność złożenia stosownego oświadczenia wynika z § 3 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z dnia 13 marca 2015 r., poz. 352 ze zm.) w myśl, którego w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, we wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do której ubiega się o przyznanie płatności. Ponadto powyższe wynika również z faktu zawarcia we wzorze wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w części IX Oświadczenia i zobowiązania (pkt. 31) zapisu, zgodnie z którym "W przypadku gdy rolnik nie jest stroną umowy z Agencją Nieruchomości Rolnych, należy dołączyć Oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa
Mając na uwadze powyższe przepisy organ II instancji uznał, że dla działki ew. nr 1077/1 wchodzącej w skład ZWRSP, wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r.. Organ powołał się na informację KOWR z dnia 22 maja 2019 r., z której wynika, że na dzień 31 maja 2018 r., wnioskodawca nie posiadał umowy dzierżawy na działkę ewidencyjna nr 1077/1 o powierzchni 8,49 ha oraz był bezumownym użytkownikiem tej działki.
Ponadto odnośnie zarzutu wyjaśnienia stronie definicji "tytułu prawnego" organ zauważył, że w prawomocnym wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18 WSA w Rzeszowie wskazał, iż skoro w art. 18 ust. 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, mówiąc o ,,tytule prawnym’’, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m. in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny. Skonstatował więc organ, że mienie Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa można użytkować na podstawie ww. tytułów prawnych jednakże w przedmiotowej na dzień 31 maja 2018 r. wnioskodawca nie posiadał potwierdzonej żadnym z w/w tytułów prawnych możliwości użytkowania spornej działki. Dodał organ, że sam fakt użytkowania przez wnioskodawcę spornej działki w 2018 r., nie budzi według organu wątpliwości, a potwierdzają to dokumenty dołączone do odpowiedzi na wezwanie związane z wymiarem podatku rolnego, które jednak nie potwierdzają posiadania przez tytułu prawnego do w/w działki. Sam fakt użytkowania działek wchodzących w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa, w danym roku nie może być podstawą do uznania, iż zostały spełnione warunki do otrzymania płatności bezpośrednich na ten rok.
Organ powołał się także na treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem organy Agencji nie są obowiązane szukać dowodów na potwierdzenie uprawnień do płatności przez beneficjenta, a jedynie do oceny całego zebranego materiału dowodowego, wnioskodawca zaś nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o posiadaniu tytułu prawnego do spornego tego gruntu.
Odnośnie drugiej zadeklarowanej we wniosku działki rolnej B (dz. ew. nr 2003), zauważył organ odwoławczy, że podczas przeprowadzonych w dniu 20 marca 2019 r., oględzin kontrolerzy stwierdzili na całej powierzchni w/w działki liczne zakrzaczenia i zadrzewienia świadczące o braku użytkowania rolniczego przez beneficjenta. Podkreślił, że weryfikacja tej działki podczas wizytacji terenowej w gospodarstwie rolnym przeprowadzona została w oparciu o wskazania wnioskodawcy w materiale graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, zaś czynności kontrolne, zostały przeprowadzone homologowanym urządzeniem do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych przez upoważnionych inspektorów terenowych. Poczynione w oparciu o rezultaty kontroli ustalenia organu I instancji, są zdaniem organu odwoławczego prawidłowe i powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok dla działki ewidencyjnej nr 2003 wynosi 0.
Biorąc pod uwagę powyższe zasadnym zdaniem organu odwoławczego było wykluczenie z wniosku w/w na 2018 rok działki ewidencyjnej nr 1077/1 o powierzchni 8,49 ha oraz działki ewidencyjnej nr 2003 o powierzchni 1,31 ha. Do płatności została zatwierdzona powierzchna 0 ha.
W związku z przedeklarowaniem powierzchni o 100 %, organ powołał się na art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 z późn. zm., rozporządzenie Komisji (UE) nr 640/2014), zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczonych w oparciu o obszar zgłoszony. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 100%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 9,80 ha, jednakże zdaniem organu ze względu, iż powierzchnia 8,49 ha została wykluczona z uwagi na brak potwierdzenia tytułem prawnym możliwości użytkowania działki ewidencyjnej nr 1077/1 wchodzącej w skład ZWRSP nie są stosowane kary administracyjne z tytułu przedeklarowania powierzchni, zatem wobec powyższego powierzchni 8,49 ha nie wlicza się do stwierdzonej różnicy ( 9,80 ha -8,49 ha =1,31 ha - stwierdzona różnica). Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi 601,54 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Dyrektora POR z dnia [...] września 2019r., R. N. zarzucił błąd w ustaleniach przyjętych za podstawę orzeczenia jakoby nie posiadał tytułu prawnego do użytkowania, wykonywania dzierżawy i otrzymywania dopłat bezpośrednich wypłacanych przez organy Agencji. W jego przekonaniu posiada taki tytuł i bezsporne jest, że sporna działka rolna uprawiana jest w sposób należyty pod względem gospodarczym co jest zgodne z zasadami zawartymi w kodeksie cywilnym. Zdaniem skarżącego posiada umowę dzierżawy, która ma wprawdzie wskazany termin – datę końcową, ale nadejście tej daty (upływ) nie oznacza końca wykonywania umowy dzierżawy, wyznacza jedynie początek terminu do dokonania czynności zakończenia wykonywania dzierżawy. Dopiero po dokonaniu czynności końcowych następuje zakończenie dzierżawy i tylko wówczas wygasa tytuł prawny. Jego zdaniem do tego czasu wszelkie zasady, ustalenia zawarte w umowie kategorycznie obowiązują. Zasady zawarte w kodeksie cywilnym według skarżącego jasno, jednoznacznie i kategorycznie określają obowiązki stron i nakazują wykonywanie dzierżawy - uprawę gruntu rolnego zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki do chwili formalnego przyjęcia gruntu przez KOWR i do tego czasu tytuł prawny trwa, dzierżawca go posiada. Zauważył, że przedmiotową działkę wydał, KOWR odwlekał i nie dokonał jej przyjęcia, więc czynności końcowe prawem
nakazane wykonywania dzierżawy nie mogą nastąpić. Tak więc dzierżawa trwa, tytuł prawny trwa, dzierżawca go posiada, a za taki stan nie ponosi odpowiedzialności, ani nie przyczynił się do niego.
W przedmiocie działki rolnej B (dz. ew. 2003) skarżący podniósł, że jest uprawą trwałą, 7 lat temu dawała plon - wiklina i był on zbierany. Według jego wiedzy grunt może nie być użytkowany przez 8 lat i jest to prawidłowe według zasad gospodarki. Podniósł także, że na przedmiotową działkę posiadał umowę dzierżawy, działki tej jednak nigdy nie użytkował - nie zbierał plonu. Dokonywał tego właściciel, skarżący tylko dołączył działkę do swojego wniosku z uprzejmości, ze względu na kilkudziesięcioletnią przyjaźń właścicieli z jego rodzicami. Dopłaty na tę działkę otrzymywał, jednakże zawsze przez te lata przekazywał je właścicielowi - pani J. F.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m .in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Poddając kontroli skarżoną decyzję Dyrektora Por Agencji z dnia [...] września 2019 r. Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, jako, że decyzja nie narusza prawa.
W rozpatrywanej sprawie istota sporu koncentruje się przede wszystkim wokół zasadności odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności za 2018 r. do - wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - działki nr 1077/1 o pow. 8,49 ha z uwagi na fakt braku do nich po stronie skarżącego, na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego, jak twierdzą organy Agencji, z czym skarżący się nie zgadza. Skarżący przeciwstawia twierdzeniom organów okoliczność, że posiada i użytkuje sporną działkę, opłaca związany z nią podatek rolny i toczy spór z KOWR (poprzednio ANR) związany z formalnym zakończeniem posiadanej we wcześniejszych latach umowy dzierżawy spornej działki, co wszystko stanowi jego zdaniem "tytuł prawny", o którym stanowi art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
W tak zakreślonym sporze rację przyznać należy organom Agencji, które w ocenie Sądu jednoznacznie i trafnie wykazały, że skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do spornej działki.
Przechodząc do omówienia przesłanek dochodzonych przez skarżącego płatności bezpośrednich wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Natomiast art. 18 ust. 4 powyższej ustawy stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
W realiach niniejszej sprawy organy zasadnie uznały, w oparciu o w/w przepisy, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co jest w tym wypadku bezsporne, warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie na dzień 31 maja tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności - takiego zaś tytułu skarżący, nie posiadał. Wynika to wprost z pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR z dnia 22 maja 2019 r., którym w/w organ poinformował Agencję, że na dzień 31 maja 2018 r., wnioskodawca był bezumownym użytkownikiem działki nr 1077/1 oraz, że na dzień 31 maja 2018 nie posiadał umowy dzierżawy na tę działkę. Sam skarżący odwołuje się do wcześniejszej umowy dzierżawy spornej działki wskazując, że była to umowa terminowa i termin, na który została zawarta upłynął. Umowa zobowiązująca zawarta na czas określony (terminowa) wygasa w związku z upływem terminu, na który została zawarta. W związku z wygaśnięciem umowy dzierżawy spornej działki odpadł tytuł prawny do tej działki, którym dotychczas legitymował się skarżący. Oczywiście, w związku z takim zakończeniem umowy dzierżawy, między stronami tej umowy może dojść do wzajemnych rozliczeń, które w razie braku porozumienia mogą być dochodzone przed Sądem, niemniej jednak brak wydania przedmiotu dotychczasowej dzierżawy świadczy o bezumownym posiadaniu, nie mającym oparcia w żadnym tytule prawnym, a nie, jak wywodzi skarżący, w kontynuowanej, jednostronnie, per facta concludentia umowie dotychczasowej. Jak wynika z dołączonego do skargi zawiadomienia organu egzekucyjnego o wszczęciu egzekucji wydania nieruchomości toczyło się postępowanie o zwrot spornej nieruchomości na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych, co świadczy, że organ państwowy realizujący uprawnienia właścicielskie do tego gruntu ubiega się o jego zwrot. Toczące się postępowania sądowe na które powołuje się skarżący świadczą jedynie o sporze związanym z zasadami zwrotu przedmiotu dzierżawy między właścicielem a dotychczasowym dzierżawcą, a nie o posiadaniu przez tego ostatniego tytułu prawnego do spornej działki.
Trzeba tutaj podkreślić, że w uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono tam m.in. że: "(...) Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."
Wprowadzenie w/w regulacją wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 64/18 czy w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 817/18 (notabene wydanym wobec skarżacego w analogicznej sprawie dotyczącej 2017 r.), że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).
Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów, którym skarżący się nie wykazał.
W odniesieniu do twierdzeń skargi, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wyjaśniono pojęcia "tytuł prawny", którym posłużył się ustawodawca w komentowanym art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, stwierdzić przychodzi, że wbrew temu stanowisku organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił jak na użytek niniejszej sprawy należy go rozumieć i jakie obejmuje stany, z powołaniem się na przepisy prawa oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Należy więc powtórzyć za słusznym stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m. in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny.
Jak wykazało postępowanie administracyjne skarżący nie wykazał się żadnym w rozumieniu powyższych przepisów ani żadnym innym tytułem prawnym do spornej działki ew. nr 1077/1 a wywodzone przezeń fakty, wynikające także z dołączonych w toku postepowania sądowego dokumentów, wskazują jedynie na to, że w 2018 r. posiadał i użytkował sporną działkę, co w świetle art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie jest wystarczające do przyznania dochodzonej płatności.
Odnosząc się z kolei do drugiej spornej kwestii, to jest kwalifikowalności działki rolnej B (dz.ew. 2003) wskazać należy na twierdzenia skargi, w których skarżący wprost wskazuje, że działka rolna B nie była użytkowana od szeregu lat, które tylko potwierdzają słuszność stanowiska organu w tym zakresie. Stanowisko to znajduje przede wszystkim wsparcie, w wynikach oględzin przeprowadzonych na spornej działce w dniu 20 marca 2019 r. w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, które przecież przez skarżącego nie były kwestionowane, a wskazujących, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2018 r..
Już w świetle tych tylko okoliczności, stanowisko organów Agencji o nie kwalifikowalności całej powierzchni działki rolnej B jawi się jako prawidłowe, choć godzi się także zauważyć, że zawarte w skardze twierdzenia skarżącego, że był tylko firmantem przy ubieganiu się o płatności bezpośrednie do w/w działki, wskazują, że nie spełniał elementarnej przesłanki jej przyznania, to jest posiadania na dzień 31 maja 2018 r. Tak więc nawet z tej perspektywy dochodzona płatność obszarowa byłaby nienależna, co jednak było poza uwagą organów, które nie miały podstaw do zakwestionowania posiadania działki przez skarżącego.
W ocenie Sądu, organy Agencji słusznie uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, jednoznacznie stwierdzone w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, które wpłynęły na ustalenie "0" powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Z kolei stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną - przedeklarowanie 100% - powstała na skutek wykluczenia z płatności jako niekwalifikującej się całej deklarowanej do dofinasowania powierzchni, obligowała do zastosowania dyspozycji 19a ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Zaznaczenia wymaga, że do wyliczenia wielkości przedeklarowania organ nie przyjął powierzchni 8,49 ha, która została wykluczona z uwagi na brak potwierdzenia tytułem prawnym możliwości użytkowania działki ewidencyjnej nr 1077/1 wchodzącej w skład ZWRSP. Poprawność wyliczenia sankcji nie była zaś kwestionowana, poprzestać można więc na stwierdzeniu, że prawidłowo zostały zastosowane w tej mierze przepisy prawa krajowego i unijnego a samo wyliczenie nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Rekapitulując, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..