I SA/RZ 701/06

I SA/Rz 701/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Surmacz
Kazimierz Włoch /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art.7 ust.1 pkt 18
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art.167§2
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie Asesor Małgorzata Niedobylska /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant sek. sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 19 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie miasta na 2006 r. 1) oddala skargę, 2) zwraca skarżącej Gminie Miejskiej kwotę 300 (słownie: trzysta ) złotych uiszczoną tytułem wpisu.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. Rada Miasta dokonała w budżecie miasta J. na rok 2006 zmian, polegających na:
* zmniejszeniu wydatków budżetu miasta zaplanowanych w dziale 757 "Obsługa długu publicznego" rozdziale 75704 "Rozliczenia z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego" § 8020 "Wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji" o kwotę 200 000 zł
* zwiększeniu wydatków budżetu miasta w dziale 750 "Administracja publiczna" rozdziale 75075 "Promocja jednostek samorządu terytorialnego" § 2820 "Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom" w kwocie 200 000 zł, z przeznaczeniem na realizację zadania w zakresie "promocji miasta poprzez sport na poziomie ekstraklasy", które to zadanie zostanie zlecone w trybie otwartego konkursu ofert.
W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, Gmina Miejska wnosząc o utrzymanie uchwały w mocy podniosła, iż promocja gminy nie jest objęta odrębną regulacją prawną, a zatem gmina nie podlega ustawowym ograniczeniom w wyborze formy promocji miasta. Ponadto skoro powyższe zadanie nie jest objęte regulacją art. 4 ust 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, to zlecenie jego wykonania podmiotom spoza sektora finansów publicznych i nie nastawionym na zysk może nastąpić w trybie określonym uchwałą Rady Miasta.
Uchwałą z dnia [...] września 2006r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność w/w uchwały budżetowej. W ocenie organu nadzoru powyższe zmiany w budżecie Miasta na 2006r. dokonane zostały z naruszeniem art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. ), określanej dalej jako u.fin. publ., w zw. z art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), określanej dalej jako u.sam.gm. oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155 poz. 1298 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o sporcie kwalif.
Ponieważ w myśl powołanego przepisu art.167 ust.2 u.fin.publ. wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczane na realizację zadań określonych w ustawach, to promocję gminy należy łączyć z zadaniami gminy wynikającymi z ustaw. W ocenie Kolegium RIO zaplanowane zadanie nie jest zadaniem gminy, bo dotyczy finansowania zadań z zakresu sportu kwalifikowanego, przewidzianych do realizacji przez polski związek sportowy oraz podmioty działające z jego upoważnienia (art.3 pkt 3 ustawy o sporcie kwalif.). Z przedstawionego bowiem w postępowaniu nadzorczym ogłoszenia Burmistrza Miasta o otwarciu konkursu na realizację zadania; "promocja miasta przez sport na poziomie ekstraklasy" wynika, że w jego ramach przewidziano:
- realizację przedsięwzięć z zakresu koszykówki na poziomie ekstraklasy,
- organizację znaczących imprez i widowisk sportowych o randze ogólnopolskiej i międzynarodowej,
- organizację imprez i zawodów sportowo-rekreacyjnych dla mieszkańców J. i okolic,
- udział czołowych j. zespołów w rozgrywkach ligowych.
Wskazanie w ustawie o sporcie kwalif. podmiotów uprawnionych do organizowania współzawodnictwa w sporcie kwalifikowanym wyklucza możliwość wykonywania lub zlecania tych zadań innym podmiotom przez gminę. Natomiast uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sportu kwalifikowanego ograniczone zostały do możliwości poznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień zawodnikom, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe.
Na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Gmina Miejska reprezentowana przez Burmistrza Miasta wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia w całości. W skardze zarzucono, iż przedmiotowa uchwała naruszyła przepisy prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 pkt 18 u.sam.gm. oraz art. 176 ust. 3 u.fin.publ. Zdaniem strony skarżącej zadanie wprowadzone zakwestionowaną uchwałą do budżetu Miasta nie jest zadaniem z zakresu sportu kwalifikowanego, a jedynie zadaniem z zakresu promocji miasta, o którym mowa w art.7 ust.1 pkt 18 u.sam.gm., które jednak - w odróżnieniu od innych zadań wymienionych w art.7 ust.1 ustawy ustrojowej - nie jest objęta odrębną regulacją prawną. Gmina nie podlega więc ustawowym ograniczeniom odnoszącym się do wyboru formy promocji. Ponadto powyższe zadanie nie jest objęte regulacją art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, dlatego zlecenie jego wykonania podmiotom spoza sektora finansów publicznych i nie nastawionym na zysk może nastąpić zgodnie z art. 176 ust.3 u.fin.publ. w trybie określonym uchwałą Rady Miasta. W ocenie strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie zdaje się naruszać zasadę samodzielności gminy wynikającą z art.2 ust.3 ustawy ustrojowej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dodając, że art.7 ust.1 pkt 18 u.sam.gm. jako przepis o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym nie może stanowić podstawy do zaplanowania wydatków na promocję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, natomiast spór pomiędzy stronami dotyczy sposobu zakwalifikowania wydatków budżetu Gminy Miejskiej, o których mowa w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium RIO wydatki te zaplanowano na zdania z zakresu sportu kwalifikowanego, wykraczające poza zakres zadań gminy, zaś zdaniem strony skarżącej są to wydatki na promocję miasta, mieszczące się w zakresie zadań własnych gmin na mocy art.7 ust.1 pkt 18 u.sam.gm.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że powołany przepis art.7 ust.1 pkt 18 u.sam.gm. nie może stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, a sposób promowania gminy powinien znaleźć uszczegółowienie w przepisach ustawowych. Brak regulacji odnośnie form promocji nie może oznaczać - wbrew twierdzeniom skargi - braku jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Taka interpretacja stanowiłaby pole do nadużyć, gdyż wiele nieuprawnionych wydatków z budżetu gminy uzasadnianoby jej promowaniem, zwłaszcza, że pojęcie promocji ma szeroki i nieostry zakres znaczeniowy. Według "Słownika języka polskiego" Wydawnictwa Naukowego PWN S.A., promocja to działania zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że gmina nie podlega żadnym ustawowym ograniczeniom, co do form promocji miasta, a rozstrzygnięcie organu nadzoru narusza zasadę samodzielności gminy. W obszarze finansów publicznych obowiązuje zasada przeciwna, a mianowicie, że gminom wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem. Wyraźnie wynika to z treści art.167§2 u.fin.publ., który stanowi, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to, że brak pozytywnej regulacji uniemożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy.
W aktualnym stanie prawnym brak przepisów ustaw, na podstawie których gmina mogłaby zaplanować wydatki budżetowe przeznaczone na promocję miasta przez sport na poziomie ekstraklasy. W szczególności podstawy takiej nie mogą stanowić powołane przez Radę Miasta w zakwestionowanej uchwale przepisy art.18 ust.2 pkt 4 u.sam.gm. (upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały budżetowej) i art.184 u.fin.publ. (określa, co zawiera uchwała budżetowa), będące jedynie formalnoprawną podstawą podejmowania przez gminę uchwał w sprawie zmian w budżecie.
Nie można zapomnieć, że wszystkie zadania własne gmin, o których mowa w art.7 ust.1 u.sam.gm., mają zmierzać do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Uchwała Rady Miasta nie wskazuje, na co konkretnie miałyby być przeznaczone środki z budżetu jednostki samorządu, na czym miałaby polegać promocja i jakie wymierne korzyści mogłaby przynieść gminie. W ocenie Sądu ogólne wskazanie przeznaczenia środków na "promocję miasta przez sport na poziomie ekstraklasy" jest niewystarczające, gdyż nie sposób określić, czy ze wskazanych środków budżetowych byłyby finansowane wyłącznie zadania gminy w zakresie promocji czy również zadania nie będące zadaniami własnymi gmin, np. zadania innych podmiotów. Należy zauważyć, że w podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały brak wskazania, jakie zadanie gminy zostanie zrealizowane, a dopiero w postępowaniu nadzorczym Gmina Miejska wyraziła stanowisko, że uchwała realizuje zadanie gminy określone w art.7 ust.1 pkt 18 u.sam.gm. W wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt I SA/Gd 2038/99 OSP 2001/11/158 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za zadanie własne gminy w rozumieniu art.7 ust.1 u.s.gm. można uznać promocję miasta jako centrum turystycznego, jeśli jej zakres (realny krąg potencjalnych klientów), forma, koszt i wiarygodność kontrahenta pozwala na racjonalne założenie, że wspólnota samorządowa osiągnie wymierne korzyści z napływu dodatkowej liczby turystów.
Z treści omawianej uchwały w żaden sposób nie wynika ani publiczny charakter zadania, ani to, jaką wymierną korzyść mogłaby odnieść wspólnota samorządowa. Natomiast z wyjaśnień złożonych w postępowaniu nadzorczym, a w szczególności z treści ogłoszenia o konkursie ofert na realizację zadania z zakresu promocji miasta wynika, że w ramach tego zadania przewidziane są przedsięwzięcia z zakresu koszykówki na poziomie ekstraklasy, w szczególności poprzez organizację imprez, widowisk i zawodów sportowych oraz udział czołowych zespołów j. w rozgrywkach ligowych. Należy zauważyć, że tak określone zadania są w istocie zadaniami z zakresu sportu o charakterze profesjonalnym, czyli w innym znaczeniu niż sport w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1996r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. nr 81 poz. 889), za który uznaje się formę aktywności człowieka mającą na celu doskonalenie jego sił psychofizycznych, indywidualnie lub zbiorowo, według reguł umownych (art. 3 pkt 3 ustawy).
Wymienione wyżej okoliczności wskazują na to, że w istocie uchwała Rady Miasta miała na celu przyznanie dotacji na rzecz sportu kwalifikowanego, przez który należy rozumieć formę aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym, organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego upoważnienia (art.3 pkt 3 ustawy o sporcie kwalif.). Przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i nie stanowią zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art.6 i art.7 u.s.gm. Uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego w zakresie finansowego wspierania sportu kwalifikowanego zostały ograniczone do - wyraźnie wskazanej w art.35 i art.37 ustawy o sporcie kwalif. -możliwości przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień zawodnikom, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2006r. sygn. Akt ISA/GL 927/06 publik. OwSS 2006/4/114).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza prawa, dlatego Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o przepis art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), określanej jako ustawa p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w oparciu o przepis art.225 ustawy p.p.s.a., gdyż stosownie do treści art.100 u.sam.gm. postępowanie w niniejszej sprawie wolne jest od opłat sądowych.