I SA/Rz 672/06

I SA/Rz 672/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Kazimierz Włoch
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Maria Serafin-Kosowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art. 188 ust.1 pkt 2, ust.3
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska, Sędziowie Asesor Małgorzata Niedobylska (spr.),, WSA Kazimierz Włoch, Protokolant Sek. sąd. Joanna Hanus, po rozpoznaniu w Wydziale Finansowym w dniu 12 grudnia 2006 sprawy ze skargi Województwa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie Województwa na 2006 r. - oddala skargę -
Uzasadnienie
I SA/Rz 672/06
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. Zarząd Województwa uchwalił zmiany w budżecie Województwa na 2006r., polegające na zmniejszeniu planu wydatków w dziale 758 - Różne rozliczenia w rozdziale 75818 - Rezerwy ogólne i celowe w § 4810 -Rezerwy (rezerwa ogólna) o kwotę 5.400,00zł i zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 900- Gospodarka komunalna i ochrona środowiska w rozdziale 90095 -pozostała działalność w §4430 - Różne opłaty i składki o kwotę 5.4000,00zł. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2006r. Marszałek Województwa wyjaśnił, że przedmiotowe wydatki zostały zaplanowane na opłaty związane z rejestracją spółki "A" Sp. z o.o. oraz opłatę za akt notarialny.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2006r. stwierdziło nieważność w/w uchwały Zarządu Województwa z powodu naruszenia w istotny sposób przepisów art.188 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.2104), określanej dalej jako ustawa o fin. publ., w zw. z art.2 ust.1, art.15, art.18 pkt 6 i art.41 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1590 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o sam. woj.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium RIO wskazało, że w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie zmian w budżecie Województwa na 2006r. Sejmik Województwa zaplanował w dziale 900 -Gospodarka komunalna i ochrona środowiska-w rozdziale 90095 - Pozostała działalność - wydatki majątkowe w kwocie 250.000,00zł, polegające na wniesieniu wkładu Województwa do tworzonej spółki prawa handlowego pod firmą "A" sp. z o.o.", a Kolegium RIO stwierdziło nieważność tej uchwały z uwagi na to, że przedmiot działalności tej spółki wykracza zarówno poza zakres zadań ze sfery użyteczności publicznej samorządu województwa określonych ustawami, jak i poza sferę działalności spółek kapitałowych, polegającą na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. W tej sytuacji Zarząd Województwa nie może przeznaczyć środków z rezerwy budżetowej na wydatki wprawdzie zaplanowane przez Sejmik Województwa w budżecie, ale przeznaczone na cele wykraczające poza zakres zadań województwa. Wprawdzie zarządowi przysługuje prawo do przenoszenia wydatków z zaplanowanych w budżecie województwa rezerw budżetowych, ale w niniejszej sprawie dokonał tego niezgodnie z przeznaczeniem wydatków prawidłowo określonym przez Sejmik w uchwale budżetowej.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Województwo z łożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem.
Strona skarżąca zarzuciła brak wskazania w postawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów, które zacytowano i omówiono w uzasadnieniu, a powołanie jedynie norm dotyczących właściwości organu, formy, trybu i terminu orzeczenia, a ponadto brak uzasadnienia prawnego w rozumieniu art.107§3 k.p.a. tj. wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
W jej ocenie już te braki uzasadniają uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.
Poza tym strona skarżąca zarzuciła Kolegium RIO naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o fin. publ., gdyż jako organ kolegialny głosami większości ustala subiektywną, a nie obiektywną sprzeczność badanych aktów z prawem. Wskazała na brzmienie przepisów art.41 ust.1 i ust.2 pkt 3, art.70 ust.1 i ust.2 pkt 3 i 5 oraz art.173 ust.1, 4 i 5 ustawy o fin.publ., na podstawie których dysponowanie rezerwami budżetu województwa należy do zarządu. W trakcie wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z zaplanowanym przeznaczeniem wydatków. Niezależnie od tego z mocy art.188 ust.2 pkt 1 ustawy o fin.publ. organ stanowiący może upoważnić zarząd m.in. do dokonywania innych zmian w planie wydatków. Takie upoważnienie dla Zarządu Województwa zawarte jest w §21 ust.1 i 2 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie budżetu na 2006r., a organ nadzoru nie rozważył, że Zarząd mógł w oparciu o to upoważnienie dokonać zmian w budżecie takich jak w zakwestionowanej uchwale. Strona skarżąca zaznaczyła, że uchwała o utworzeniu "A" Sp. z o.o. jest ważna i wykonalna, a wojewoda jako organ nadzoru nie zakwestionował jej zgodności z prawem. Spółka została utworzona i zarejestrowana, a przeniesienie wydatków z rezerwy budżetowej służyło pokryciu opłaty sądowej i notarialnej.
Zdaniem strony skarżącej akt nadzoru będący przedmiotem skargi w niniejszej sprawie został wydany w innej sprawie, bowiem nie odnosi się w ogóle do zasadności prawnego obowiązku zapłaty w/w opłat, lecz rozstrzyga w przedmiocie uchwały sejmiku Województwa w sprawie wniesienia udziałów do spółki w wysokości 250.000,00zł, co do której Kolegium RIO stwierdziło nieważność, z uzasadnieniem takim samym jak w rozpoznawanej sprawie.
Skargą objęto również zarzut naruszenia przepisów dotyczących zakresu nadzoru i podziału zadań i kompetencji pomiędzy różnymi organami nadzoru, jak też pomiędzy organami zarządzającym i stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała RIO narusza zarówno kompetencje sejmiku, jak i kompetencje wojewody, a ponadto art. 171 ust.1 i 2 Konstytucji RP, gdyż wykracza poza jedyne dozwolone kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - kryterium legalności. Kolegium RIO jako organ nadzoru nie jest uprawnione do badania zdarzeń następujących po podjęciu uchwały, ani do badania sposobu wykonania uchwały.
Strona skarżąca zarzuciła też, że Kolegium RIO z powodów pozaprawnych nie uwzględniło, że w dniu 26 grudnia 2005r. Komisja Wykonawcza ds. Inteligentnej Energii Komisji Europejskiej zawarła umowę z Województwem i innymi jednostkami samorządu z krajów europejskich o udzielenie dotacji na wspólny projekt w zakresie energii, a warunkiem udzielenia dotacji było utworzenie przez beneficjentów lokalnych agencji energetycznych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru dodał, że rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymogi formalne w zakresie jego niezbędnych elementów, wskazuje na czym polega naruszenie prawa, a Kolegium RIO nie przekroczyło zakresu nadzoru nad działalnością samorządu województwa. Uzasadnione też było badanie zakresu zadań utworzonej przez Województwo spółki prawa handlowego, by ustalić czy środki z budżetu przeznaczane są na zadania samorządu województwa, a także z uwagi na to, ze zakres ten odbiega od zakresu określonego dla niej w umowie ze Wspólnotą Europejską.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące braków formalnych rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności braku uzasadnienia prawnego. Wskazana przez skarżącego wadliwość polegająca na tym, że w podstawie prawnej uchwały zawarto jedynie przepisy dotyczące właściwości, formy rozstrzygnięcia, trybu i terminu przedstawienia uchwały organowi nadzorczemu, zaś dopiero w uzasadnieniu uchwały powołano przepisy, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia i nie wpływa na wynik sprawy. Treść zaskarżonej uchwały RIO zawiera bowiem przepisy, których naruszenie skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Zarządu Województwa, a także wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które - pomimo zbytniej zwięzłości - odpowiada prawu.
Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny, a skarżący przyznaje w skardze, że uzasadnienie faktyczne uchwały RIO nie budzi zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd uznał je za bezpodstawne.
Stosownie do treści art. 188 ust.1 pkt 2 ustawy o fin.publ. w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Natomiast w oparciu o przepis art.188 ust.3 cyt. ustawy zarząd może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Wprawdzie rezerwami celowymi i rezerwą ogólną dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego (art. 173 ust.1 i ust.5 ustawy o fin. publ.), lecz może on działać jedynie w granicach planowanego przeznaczenia wydatków, określonego w uchwale budżetowej, przy czym należy zaznaczyć, że zaplanowanie wydatków w uchwale budżetowej, jak i w uchwale zarządu, musi być zgodne z prawem.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw prawnych do przenoszenia przez Zarząd Województwa wydatków z rezerwy ogólnej. Nie można bowiem przyjąć, że przeniesienie to nastąpiło zgodnie z prawem i z planowanym przeznaczeniem wydatków. Uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie województwa, mająca być podstawą do działania zarządu, planowała wydatki sprzecznie z prawem, bo na cele wykraczające zarówno poza zakres zadań ze sfery użyteczności publicznej samorządu województwa określone ustawami, jak i poza sferę działalności spółek kapitałowych, polegającą na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Powyższa uchwała Sejmiku została usunięta z obrotu prawnego uchwałą Kolegium RIO z dnia [...] sierpnia 2006r., a jej wykonanie zostało wstrzymane z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art.82a ust.1 ustawy o sam. woj.).
Niezależnie od wymogu zgodności z uchwałą budżetową, uchwały zarządu muszą być zgodne z prawem. Nie można zatem dokonać oceny legalności uchwały zarządu bez zbadania, czy wydatki zostały przez zarząd zaplanowane zgodnie z zadaniami samorządu województwa określonego ustawami. Słusznie zatem organ nadzoru dokonał oceny legalności uchwały Zarządu Województwa z dnia 1 sierpnia 2006r. i zasadnie uznał, że wydatki na opłaty związane z rejestracją spółki "A" Sp. z o.o. oraz opłatę za akt notarialny wykraczają poza sferę zadań samorządu województwa określonych ustawami. Z tego też powodu uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zbieżne - co zarzuca strona skarżąca - z uzasadnieniem uchwały RIO stwierdzającej nieważność uchwały Sejmiku Województwa w sprawie zaplanowania przedmiotowych wydatków. W świetle powyższych wywodów taka treść uzasadnienia jest prawidłowa, zwłaszcza, że uchwała zarządu pojęta została w wykonaniu uchwały organu stanowiącego. Należy przy tym dodać, że bez znaczenia do rozstrzygnięcia jest istnienie prawnego obowiązku zapłaty opłaty sądowej i notarialnej, dlatego organ nadzoru nie miał podstaw, aby kwestię tę uczynić przedmiotem swoich rozważań.
Wbrew twierdzeniom skargi, uprawnienia do przenoszenia wydatków z rezerw budżetowych przez zarząd nie można wywodzić również z treści przepisu art.188 ust.2 pkt 1 ustawy o fin. publ. i udzielonego na tej podstawie upoważnienia przez Sejmik Województwa, zawartego w §21 uchwały budżetowej. Przepis art.188 ust.2 ustawy o fin. publ. pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na upoważnienie zarządu do dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem jednak przeniesień wydatków między działami. Jak wynika z treści §21 ust.1 i 2 uchwały Sejmiku w sprawie budżetu na 2006r. zarząd został upoważniony do dokonywania zmian w budżecie polegających na przenoszeniu kwot wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach tego samego działu, z zastrzeżeniem, że zmiany wydatków majątkowych wymagają uzyskania pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów. W tej sytuacji należy stwierdzić, że przeniesienie przez zarząd w uchwale z dnia 1 sierpnia 2006r. wydatków pomiędzy działami (zmniejszenie wydatków w dziale 758 i zwiększenie wydatków w dziale 900) wykracza poza ramy upoważnienia udzielonego przez organ stanowiący. Słusznie zatem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność podjętej przez Zarząd Województwa uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., wobec naruszenia przepisów wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W ocenie Sądu bezpodstawne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium RIO przepisów w zakresie nadzoru i wkraczania w kompetencje innych organów. Kontrola uchwały zarządu dokonana została pod względem jej zgodności z prawem, a Sąd nie dostrzegł, aby na rozstrzygnięcie nadzorcze miały wpływ względy pozaprawne. Z tego powodu nietrafny jest też zarzut nie uwzględnienia umowy zawartej przez Województwo z Komisją Wykonawczą ds. Inteligentnej Energii Komisji Europejskiej.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
W związku z tym Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o treść art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.