I SA/Bd 622/22

I SA/Bd 622/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący/
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 11 , art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 21 lutego 2023r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr 9002-2022-003562 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz S. K. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w A. K. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2020 r. Na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego, wnioskodawca ubiegał się w 2020 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 476,42 ha, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 6,56 ha, płatności związanej do bydła do 20 sztuk zwierząt i płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. oraz umorzył postepowanie w części dotyczącej powierzchni 1,01 ha wycofanej przez stronę we wniosku.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku wielokierunkowej analizy zgromadzonej w toku postępowania za 2020 r. obszernej dokumentacji stwierdzone zostały liczne powiązania o charakterze personalnym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami, zarówno osobami fizycznymi, jak i spółkami prawa handlowego. W ocenie organu, podmioty powiązane należało uznać za jednego rolnika (osoby fizyczne), a wszystkie spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób jako jedno gospodarstwo. Sztuczne wykreowanie 9 gospodarstw (4 indywidualnych oraz 5 prowadzonych formalnie przez spółki kapitałowe) umożliwiło obejście przepisów prawa wspólnotowego i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego. Zdaniem organu stwierdzone w wyniku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały sformułowanie tezy o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenia nr 2988/95").
Organ odwoławczy podał, że rozpatrując przedmiotową sprawę należało w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności (przesłanka obiektywna). Po drugie - czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkoma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni (przesłanka subiektywna).
Organ w tym zakresie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił, iż element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu (9) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w ramach elementu subiektywnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy: stroną, A. K., K. K., K. K., P.W. B. sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., P.W. E. sp. z o.o., H. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o. powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym.
W ramach badania powiązań osobowych organ ustalił, że S. K. oraz A. K. są małżeństwem od 1992 r. K. i K. K. są synami S. K.. Obydwaj synowie udzielili ojcu pełnomocnictw, których zakresy – zdaniem organu – uzasadniają przyjęcie tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkiem swoich synów.
Organ podał, że w okresie składania wniosków o przyznanie płatności na 2020 r., S. K. był prezesem zarządu i właścicielem 92,31% udziałów P.W. B. sp. z o.o., właścicielem 100% udziałów P.W. E. P. sp. z o.o., prezesem zarządu i właścicielem 100% udziałów G. K. sp. z o.o. oraz prezesem zarządu i osobą uprawnioną do reprezentacji H. E. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. Organ ustalił także, że głównym udziałowcem A. sp. z o.o. pozostaje A. K. (99% udziałów), czyli małżonka strony. Jednocześnie, jak wskazano powyżej, S. K. pełni funkcję prezesa zarządu tej spółki z prawem do jej samodzielnego reprezentowania. W przypadku H. E. sp. z o.o. sp. k. wspólnikiem uprawnionym samodzielnie do reprezentacji i prowadzenia spraw jest komplementariusz, czyli H. E. sp. z o.o. reprezentowana przez S. K..
Powyższa analiza, w ocenie Dyrektora ARiMR, prowadzi do wniosku, że S. K. poprzez posiadane pełnomocnictwa, udziały w spółkach i pełnione w nich funkcje ma decydujący wpływ na działalność wymienionych podmiotów, w tym na ubieganie się przez nie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Kolejnym elementem, który został poddany ocenie były siedziby gospodarstw K. K., A. K., S. K. i K. K. oraz gospodarstw zgłaszanych jako należące do 5 spółek kapitałowych, wraz z zarejestrowanymi siedzibami stad. W wyniku wizytacji organ pierwszej instancji nie stwierdził prowadzenia działalności rolniczej w miejscach wskazywanych jako adresy zamieszkania osób fizycznych. Z zebranego materiału wynika, że poszczególne elementy, składające się na gospodarstwa rolne (w znaczeniu zorganizowanej całości wykorzystywanej do działalności rolniczej), takie jak maszyny, budynki, zwierzęta czy dokumenty, są rozproszone i zlokalizowane w różnych miejscach.
Ponadto, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. ustalił także, że w tym samym miejscu - w [...] przy ul. [...] (posesji będącej własnością S. K.) zarejestrowana jest siedziba trzech spośród powiązanych z S. K. spółek prawa handlowego (P.W. E. P. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o.). Dwie pozostałe spółki, tj. P.W. B. sp. z o.o., G. sp. z o.o. mają zarejestrowane siedziby odpowiednio pod adresem B. 18, pow. R. oraz [...], pow. W..
Na podstawie zamieszczonych w zaskarżonej decyzji zestawień tabelarycznych i szczegółowej analizy tych zestawień organ pierwszej instancji stwierdził, że oprócz siedzib trzech wskazanych spółek, pod adresem w P. przy ul. [...] zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie wymienione osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. E. P. sp. z o.o. Wszystkie zwierzęta przetrzymywane są wspólnie w jednym budynku inwentarskim, należącym do S. K.. Wszystkimi zwierzętami, w tym zwierzętami należącymi do K. K., zajmują się stale pracownicy P.W. E. P. sp. z o.o. Z kolei siedziby stad dwóch pozostałych spółek, których siedziba zarejestrowana jest pod adresem w [...] przy ul. [...], tj. A. sp. z o.o. i H. E. sp. z o.o. sp. k. zarejestrowane zostały w miejscu siedziby (oraz siedziby stada) P.W. B. sp. z o.o.
Na podstawie umiejscowienia siedzib spółek kapitałowych, adresów gospodarstw osób fizycznych (będących w istocie jedynie adresami zamieszkania tych osób) i umiejscowienia siedzib stad, organ doszedł do wniosku, że opisane okoliczności wskazują na zorganizowaną i przemyślaną koordynację działań pomiędzy ww. podmiotami. Sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników E. P. sp. z o.o.), sam sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach), w połączeniu z przeprowadzoną powyżej analizą struktury własnościowej spółek i ich strukturą organizacyjną wskazują na istniejące powiązania osobowe, a także powiązania organizacyjne i gospodarcze, z wiodącą rolą S. K. oraz A. K. jako osób posiadających określone kompetencje decyzyjne w ramach powiązanych podmiotów. Kompetencje te wynikają przy tym bądź z tytułu posiadanych udziałów w spółkach kapitałowych, bądź z tytułu prawa reprezentacji, bądź też z zakresu udzielonych pełnomocnictw, tak jak ma to miejsce w przypadku strony skarżącej.
Organ wskazał, że innymi okolicznościami świadczącymi o istnieniu powiązań osobowych, organizacyjnych i gospodarczych pomiędzy analizowanymi podmiotami są wykazane w zaskarżonej decyzji przemieszczenia poszczególnych sztuk zwierząt pomiędzy różnymi siedzibami stad, pozostającymi jednak przez cały czas w ramach wskazywanego kręgu powiązanych podmiotów. Organ w tym zakresie szczegółowo opisał powiązania wynikające z przemieszczania zwierząt pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi, podając, że wiele sztuk zwierząt było przemieszczanych wielokrotnie pomiędzy różnymi powiązanymi podmiotami, ale również migracja zwierząt pomiędzy siedzibami stad miała miejsce bez fizycznej migracji zwierząt i odbywała się jedynie w dokumentacji papierowej i elektronicznej. Zdaniem organu, jedynym racjonalnym sensem takich działań było uzyskanie jak najwyższych płatności do bydła i krów.
Organ podał, że w sprawie została przeprowadzona także analiza sposobu deklarowania gruntów przez poszczególne podmioty, w tym z uwzględnieniem kryterium geograficznego (położenia poszczególnych działek ewidencyjnych). Z dokonanych przez organ analiz i zestawień wynika, że grunty rolne deklarowane przez powiązane podmioty do płatności w poszczególnych latach były wymieniane pomiędzy sobą przez te podmioty w zasadzie w sposób niczym nie ograniczony.
Zdaniem organu, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu przede wszystkim wykazanie prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych gospodarstw przez poszczególne podmioty. Zdaniem organu, przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy o świadomym i zorganizowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów, definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.
Dyrektor ARiMR wskazał, że w trakcie przeprowadzanych w domniemanych siedzibach poszczególnych gospodarstw wizytacji terenowych, organ pierwszej instancji dokonywał także oglądu posiadanego przez te podmioty zaplecza technicznego (w postaci budynków gospodarczych, magazynowych, maszyn i urządzeń rolniczych). W wyniku podjętych czynności dowodowych stwierdzono, że jedynie część poszczególnych, wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Stan parków maszynowych, w ocenie organu odwoławczego wskazuje, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej na taką skalę, gdyż żaden z nich nie ma możliwości technicznych pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z tak znacznym rozproszeniem gruntów. Powiązania rodzinne poszczególnych osób fizycznych, zakres umocowań S. K. do działania w imieniu synów oraz struktura własnościowa i przedstawicielska osób prawnych umożliwiają w istocie zupełnie swobodne wykorzystywanie poszczególnych maszyn i urządzeń na potrzeby każdego z deklarowanych gospodarstw. Największa ilość sprzętu rolniczego należącego do osób fizycznych skoncentrowana jest w miejscowości P., ale częściowo sprzęt ten znajduje się w miejscowości P.. Sprzęt wskazywany jako należący do osób prawnych skoncentrowany jest przede wszystkim w miejscach siedzib tych osób prawnych, czyli w [...] i B., a także w miejscowości P.. We wskazanych miejscach znajdują się grunty deklarowane do płatności przez różne podmioty powiązane, np. w [...] deklarują działki rolne S. K., K. K. i P.W. B. sp. z o.o., w P. - A. K. czy A. sp. z o.o., w B. - S. K., K. K. czy P.W. B. sp. z o.o. Duże rozproszenie gruntów deklarowanych przez poszczególne podmioty skorelowane jest więc z podobnym rozproszeniem miejsc stacjonowania maszyn, które wykorzystywane są, w zależności od potrzeb, na gruntach deklarowanych przez różne osoby. Podobny sposób współpracy pomiędzy różnymi podmiotami jest widoczny w zakresie użytkowania budynków i zabudowań gospodarczych. K. K., A. K., i K. K. wskazują na użytkowanie tych samych budynków, które wchodzą w skład gospodarstwa deklarowanego przez S. K., w [...], przy ul. [...]. Ponadto osoby te korzystają z bazy garażowej dla maszyn rolniczych, mieszczącej się w Przybranowie. Dodatkowo organ podał, że tylko w spółkach B. i zatrudnieni są pracownicy. Osoby te wykonują prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych.
Uwzględniając rozproszenie gruntów rolnych zgłaszanych nawet w ramach tych samych wniosków, ich powierzchnię (tylko 4 osoby fizyczne zadeklarowały do jednolitej płatności obszarowej łączną powierzchnię wynoszącą ponad 1.072 ha), prowadzony chów zwierząt, a także rozproszenie maszyn rolniczych i niekompletność posiadanych przez te osoby parków maszynowych, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że prowadzenie działalności rolniczej w takich okolicznościach wymuszało wręcz konieczność koordynacji działań przez osobę lub osoby posiadające niezbędną wiedzę, środki techniczne i zasoby ludzkie (lub dostęp do nich) oraz stosowne uprawnienia decyzyjne. Taką osobą pozostawał niewątpliwie S. K., a także, w mniejszym stopniu, A. K., którzy w ocenie organu odwoławczego zarządzali w istocie jednym dużym gospodarstwem, jedynie podzielonym na mniejsze jednostki organizacyjne, zachowujące pozory odrębności.
Organ na podstawie faktur VAT przedłożonych przez poszczególne osoby fizyczne przeanalizował także, w jaki sposób zbywane są plony oraz gdzie dokonywane są zakupy oleju napędowego do maszyn rolniczych. Z analizy tej wynika, że płody rolne w postaci zbóż oraz rzepaku dostarczane były przez wszystkie osoby fizyczne najczęściej do tych samych odbiorców, a z kolei olej napędowy kupowany był najczęściej u tego samego dostawcy. W ocenie organu odwoławczego, koncentracja miejsc zbytu płodów rolnych dla wszystkich osób fizycznych oraz wspólne miejsce zakupu paliwa do maszyn rolniczych są kolejnym elementem, który wskazuje na świadomą i zamierzoną koordynację działań w ramach jednostek organizacyjnych jednego dużego gospodarstwa rolnego.
Zdaniem organu, na tle zebranego i zweryfikowanego materiału dowodowego nie sposób nie dostrzec wiodącej roli S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., K. K., A. K., K. K., P.W. B. sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., P.W. E. P. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o. Wszelkie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów, czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. Nie sposób w tym miejscu pominąć więzi rodzinnych pomiędzy stroną i pozostałymi osobami fizycznymi, które to więzi w przedmiotowej sprawie stanowiły istotny element powiązań osobowych. Ze swojej istoty więzi te ułatwiały w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały. Więzi te, w ocenie organu odwoławczego, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez synów.
Organ odwoławczy dokonując szczegółowego wyliczenia płatności podał, że suma płatności możliwych do uzyskania przez każdy z podmiotów występujących z osobna wyniosłaby [...] zł. Kwota ta została obliczona na podstawie płatności możliwych do uzyskania w ramach poszczególnych wniosków. Stanowi łączną kwotę wynikającą tylko z iloczynu deklarowanych powierzchni i stawek płatności. Po uwzględnieniu współczynnika korygującego, łączna kwota możliwa do uzyskania przez poszczególne podmioty wyniosła łącznie [...] zł. Natomiast łącznie płatność możliwa do przyznania w przypadku, gdyby złożony został jeden wniosek wynosiłaby [...] zł, a po zastosowaniu współczynnika korygującego – [...] zł. Wyliczenia te wskazują na wyraźnie wyższą kwotę płatności możliwą do uzyskania przez 9 podmiotów powiązanych, ubiegających się o płatności na podstawie osobnych wniosków, od kwoty, która mogłaby zostać przyznana w razie złożenia jednego wniosku, przez wszystkie te podmioty występujące jako jeden rolnik. Zaprezentowane kwoty płatności pokazują jednoznacznie, że sztuczne stworzenie wielu podmiotów ubiegających się o płatności do gruntów, stanowiących w istocie jedno wielkohektarowe gospodarstwo rolne, prowadziło do istotnego zwiększenia kwot możliwych do uzyskania przez każdy z tych podmiotów z osobna. Biorąc pod uwagę powyższe, organ za uprawnione uznał twierdzenie, że multiplikacja wniosków pochodzących od formalnie niezależnych podmiotów, stanowiących w istocie jednego rolnika jako grupę osób ukierunkowana była na uzyskanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z pominięciem ustanowionych prawem wspólnotowym ograniczeń, zarówno kwotowych jak i powierzchniowych.
Podsumowując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że 9 formalnie niezależnych podmiotów stanowiło w istocie jedno gospodarstwo rolne, prowadzone wspólnie, pod kierownictwem i ostatecznym zwierzchnictwem S. K. i A. K.. Utworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tę samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych oraz zarządzanie nimi przez te osoby przy jednoczesnym ubieganiu się przez poszczególne podmioty o przyznanie płatności, organ ocenił jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W rozpatrywanym przypadku wszystkie wymieniane wcześniej, zarejestrowane w ewidencji producentów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a także zespoły produkcyjne deklarowane jako odrębne gospodarstwa przez K. K., S. K., A. K., oraz K. K., stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób fizycznych - przede wszystkim S. K. i A. K., zaś odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny. Dyrektor ARiMR w pełni podzielił zatem stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K., że działanie skarżącego wyczerpało przesłankę zapisaną w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dlatego też podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie co do odmowy przyznania K. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok organ odwoławczy uznał za zgodne z przepisami prawa.
W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez niewykazanie rzeczywistego prowadzenia, kierowania, sprawowania zwierzchnictwa i podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących wszystkich gospodarstw rolnych (osób fizycznych i spółek) wyłącznie przez A. i S. małżonków [...], podczas gdy organ wskazuje tylko na potencjalną możliwość sprawowania ww. czynności, a ponadto organ pominął dokumenty i wyjaśnienia strony potwierdzające wyodrębnienie poszczególnych gospodarstw rolnych kierowanych przez indywidualnych producentów rolnych,
2) art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez wybiórcze, przykładowe - jak sam przyznał organ, prezentowanie rzekomo swobodnego przenoszenia gruntów pomiędzy producentami rolnymi; stwierdzenie braku posiadania kompletnego parku maszynowego i zaplecza technicznego oraz osobowego przez poszczególnych producentów rolnych,
3) art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wykazania przez organ, że działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez A. i S. małżonków K. polegały na sztucznym wykreowaniu gospodarstw oraz że wyłącznym celem owych działań było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, w sytuacji gdy ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń i domniemań, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wzmianki na czym polegać miało sztuczne stworzenie warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia,
co w wyniku ww. naruszeń skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, w szczególności tym, że działania A. i S. małżonków [...] były podyktowane chęcią zwiększenia rozmiaru płatności i obejściem przepisów ograniczających płatności, uznaniem 9 gospodarstw kierowanych przez odrębnych producentów rolnych za jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez jednego zarządcę,
4) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przez błędne uznanie, że strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania płatności,
5) art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013") przez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne,
6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która to decyzja została wydaną z rażącym naruszeniem prawa przez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym utożsamianie istnienia powiązań pomiędzy producentami rolnymi ze stwarzaniem sztucznych warunków do otrzymania płatności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia [...] r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi o naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.
W piśmie z dnia [...] r., nazwanym załącznikiem do protokołu, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na zdalnej rozprawie.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia.
Wskazać należy, że podstawie złożonego wniosku i zmian do niego skarżący ubiegał się w 2020 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni i płatności za zazielenienie do 475,41 ha, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 6,56 ha, płatności związanej do bydła do 20 sztuk zwierząt i płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.
Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując stanowisko organu strona zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).
Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach"), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, określenie "rolnik" użyte w tej ustawie, oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa rolnego" w znaczeniu przyjętym w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Organ wskazał, że wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD). Zaznaczył, że co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale zawarta w nim wykładnia zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 520/18). Strona powinna więc wykazać swój czynny udział, w przeciwnym razie narazi się na to, że organ wyciągnie wnioski na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, bez jej udziału.
Zdaniem organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.
Według Dyrektora ARiMR w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny. Element obiektywny polegał na wykreowaniu 9 gospodarstw (4 prowadzonych przez osoby fizyczne oraz 5 prowadzonych przez spółki kapitałowe), wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził wielowątkową analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym, gospodarczym i własnościowym pomiędzy: S. K., A. K. (żoną skarżącego), K. K. (synem skarżącego), K. K. (synem skarżącego), P.W. B. sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., P.W. E. P. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o. W ramach tej analizy poddano ocenie: historię rejestracji w ewidencji producentów, ich siedzib, położenie użytkowanych nieruchomości rolnych, wymianę działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyn, budynków gospodarczych), siedziby stad, przemieszczenia zwierząt, zatrudniania pracowników, zbytu płodów rolnych i miejsc zakupu paliwa. Analiza ta doprowadzała organ do konkluzji co do istnienia przesłanek wskazujących na stworzenie przez wyżej wymienione podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń w zakresie dopłat, wskutek zadeklarowania płatności przez wiele gospodarstw o mniejszej powierzchni. Zatem sztuczny podział gospodarstwa miał na celu przyznanie płatności w kwocie znacznie wyższej niż należna jednemu gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie rolnikiem jest grupa osób (fizycznych i prawnych), o której mowa w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zunifikowanym gospodarstwem rolnym zarządzał głównie S. K., w mniejszym stopniu – A. K..
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone było całe postępowanie, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości i bezsprzeczny wykazać stworzenia sztucznych warunków. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera wzajemnie wykluczające się twierdzenia organu. Z jednej bowiem strony Dyrektor ARiMR wywodzi, odwołując się do wskazanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, że przesłanka subiektywna dotyczy ustalenia, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia (str. 13 zaskarżonej decyzji), natomiast z drugiej strony utrzymuje, że sztuczne warunki w ujęciu obecnie obowiązującego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie wymagają, aby działania kwalifikowane jako tworzenie sztucznych warunków było ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami ustawodawstwa unijnego. Wystarczające jest bowiem wykazanie, że warunki do uzyskania korzyści zostały stworzone sztucznie i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa (str. 33 zaskarżonej decyzji). Należy jednak zauważyć, że z powyższego orzeczenia TSUE wynika, że ubiegający się o płatność poprzez stworzenie sztucznych warunków powinien zmierzać wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu. Organ nie wyjaśnił dlaczego należy odstąpić od takiego rozumienie przesłanki subiektywnej w wyroku TSUE, do którego to wyroku sam się odwołuje. Wręcz twierdzi, że wykładnia w nim zawarta zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dyrektor ARiMR nie wytłumaczył zatem w klarowny sposób na czym polega przesłanka subiektywna, co ma kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Jeżeli bowiem przyjąć, że ubieganie się o płatność ma zmierzać wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową, to – zdaniem Sądu - organ nie wykazał istnienia przesłanki subiektywnej. W tym względzie należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem i w skardze strona podnosiła, iż spółki od wielu lat samodzielnie prowadziły produkcję rolną. Wysokość dopłat stanowi niewielką część przychodu spółek, bez większego wpływu na ich rentowność. Skarżący wskazał, że np. G. K. sp. z o.o. w 2020 r. osiągnęła przychody ze sprzedaży w wysokości ponad 10 mln zł, a zysk na koniec roku wyniósł blisko 600 tys. zł, A. sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1 mln zł i uzyskała zysk w wysokości blisko 650 tys. zł, P.W. E. P. sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1,2 min zł i wypracowała zysk w wysokości blisko 300 tys. zł. Okoliczności te nie są kwestionowane przez organ. Przeczą natomiast one temu, że wymienione podmioty ubiegały się o płatności wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową sprzeczną w celami wsparcia. Powstaje zatem wątpliwość, czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w tworzeniu sztucznych warunków, czy też może tylko część z nich. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni więc w przekonujący sposób, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, czy też nie.
Ponadto nie można nie zauważyć, że określając cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich organ odwołał się w zaskarżonej decyzji (str. 29) do art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W tym kontekście organ stwierdził, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich obejmują: a) poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej. Podkreślenia jednak wymaga, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem [...] r. Zatem nie obowiązywało ono w 2020 r. i nie mogło być podstawą sformułowania przez organ jakichkolwiek celów wsparcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ, wskazując cele wsparcia, przywoła przepisy prawne obowiązujące w 2020 r. (w miejsce uchylonych).
W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten wyraża zasadę przekonywania. Trudno mówić o realizacji tej zasady, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne twierdzenia organu. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić zasadność zastosowania konkretnych przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w klarowny sposób, z podanych powyżej powodów, zasadności zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego uzasadnianie za organ podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, gdyż wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie jest przedwczesne. Stąd przedwczesne byłoby też odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).