I SA/Rz 626/22

I SA/Rz 626/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Boratyn /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust. 1 pkt 1) i pkt 21
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 25 lipca 2022 r., nr SKO.409.RÓ.1532.137.2022 w przedmiocie zwrotu części dotacji oświatowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego M.K. kwotę 20 361 zł (dwadzieścia tysięcy trzysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. (dalej: strona/skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 25 lipca 2022r. SKO.409. RÓ.1532.137.2022 w przedmiocie obowiązku zwrotu części środków dotacji oświatowej przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań Niepublicznego Przedszkola z siedzibą w M. (dalej: Przedszkole) w roku 2019, dla którego strona jest podmiotem prowadzącym.
Skarżona decyzja zapadła następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 9 grudnia 2021 r. na podstawie § 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji z budżetu Gminy Miejskiej [...] dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej, niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego (Dz. Urz. Woj [...] z dnia [...] stycznia 2019r., poz. [...]), zespół upoważniony przez Prezydenta Miasta [...] rozpoczął kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania przedmiotowej dotacji, której celem było ustalenie prawidłowości rozliczenia dotacji otrzymanej przez Przedszkole w 2019r.
W dniu 23 lutego 2022 r. organ prowadzący Przedszkole otrzymał protokół z kontroli, do którego złożył w wymaganym terminie zastrzeżenia, które jednak nie zostały uwzględnione, o czym kontrolowany został powiadomiony pismem z dnia marca 2022 r..
Prezydent Miasta [...] na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że nieprawidłowości w pobraniu i wydatkowaniu dotacji przez Przedszkole w roku 2019 dotyczą łącznie kwoty [...] zł, z czego kwota [...] zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 305, dalej: u.f.p.]), natomiast kwota [...] zł została pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p.).
W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia 3 czerwca 2022r. nr PO.1711.7.2022 określił stronie, prowadzącej w/w przedszkole niepubliczne obowiązek zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej M. kwoty [...] zł tytułem części środków dotacji przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w roku 2019, w tym:
- kwoty [...] zł stanowiącej kwotę dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,
- kwoty [...] zł stanowiącej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W odwołaniu od w/w decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało ich niewyjaśnieniem, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne uznanie, że przyznana dotacja została wykorzystana częściowo niezgodnie z przeznaczeniem a częściowo pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy umowa z rodzicami obowiązywała, przedszkole świadczyło usługi i pozostawało w gotowości do świadczenia usług na rzecz nieobecnych dzieci, z przyczyn niedotyczących Przedszkola. Strona nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu I instancji, że fakt, że jako pracodawcę w umowach o pracę wskazano podmiot prowadzący, świadczy, że dotacja została wydatkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem.
Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przytoczył i omówił przepisy dotyczące udzielania i rozliczania dotacji określone w przepisach ustawy o finansach publicznych oraz zasady wydatkowania dotacji oświatowych określone w przepisach ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2445, dalej: u.f.z.o.).
Jak podkreślił organ odwoławczy zakwestionowanym wydatkiem sfinansowanym z dotacji jest wydatek poniesiony na pokrycie wynagrodzeń osób zatrudnionych w firmie M.K., a z przedstawionej w trakcie kontroli dokumentacji finansowej wynikało, że wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń wychowawców, opiekunów i innych pracowników w 100% sfinansowano z dotacji, co udokumentowano listami płac i potwierdzeniami przekazania środków z rachunku bankowego wskazanego jako rachunek Przedszkola. Tak więc kontrolujący ustalili, że dotacja została wykorzystana na pokrycie wynagrodzenia osób zatrudnionych w podmiocie prowadzącym szkołę – w Firmie M.K. w M. a nie przez Przedszkole.
Odnosząc się do argumentacji odwołania, organ odwoławczy wskazał na art. 10a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r., poz. 1762, dalej: Karta Nauczyciela), z którego wynika, że w przedszkolach niepublicznych nauczycieli zatrudnia się na podstawie umowy o pracę, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie pracy. Zdaniem organu z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że pracodawcą dla nauczyciela niepublicznego przedszkola jest to przedszkole a nie inny podmiot (w tym organ prowadzący). Potwierdza to według organu również art. 13 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2021 r., poz. 1082, dalej: Prawo oświatowe), z którego wynika, że w zakresie działania przedszkola niepublicznego leży między innymi zatrudnianie nauczycieli.
W związku z powyższym stwierdziło SKO, że zgodnie z art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm., dalej: K.p.) pracodawcą dla nauczycieli winno być zawsze przedszkole, jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Natomiast dyrektor przedszkola winien dokonywać za pracodawcę (przedszkole) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, na mocy art. 31 § 1 K.p. Tymczasem w stwierdzonym stanie faktycznym umowy o pracę z nauczycielami zostały zawarte przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji takiej działalności. W takiej sytuacji pracodawcą dla tych nauczycieli nie jest przedszkole niepubliczne, a ten przedsiębiorca.
Wskazał nadto organ, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. z dotacji mogą zostać sfinansowanie m.in. koszty wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w przedszkolu (a nie w innej jednostce organizacyjnej). Istotna jest też według organu w tym zakresie treść Statutu kontrolowanego niepublicznego przedszkola. Wynika z niego, że Przedszkole jest jednostką organizacyjnie wyodrębnioną, ze swoją nazwą i siedzibą, a jako jego organ wskazany został w § 9 Dyrektor, do zadań którego należy m.in. kierowanie polityką kadrową przedszkola, zatrudnianie i zwalnianie nauczycieli oraz innych pracowników przedszkola (§ 9 ust. 2 pkt 5 Statutu). W § 17 ust. 1 jako pracownicy przedszkola wymienieni są: dyrektor, nauczyciele oraz pracownicy administracji i obsługi. Natomiast § 24 ust. 3 wskazuje na samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej i materialnej. Jak zauważył organ, wprawdzie zasady te określa organ prowadzący, ale to nie ten organ prowadzi gospodarkę finansową i materialną a przedszkole.
Skonstatował więc organ, że zatrudnienie nauczycieli przez przedsiębiorcę i sfinansowanie ich wynagrodzenia z dotacji, prowadzi do wniosku, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, w tym wypadku w wysokości [...] zł.
Zdaniem organu odwoławczego nie mieści się w definicji wydatków bieżących w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p. wydatek związany z wypłaconym ekwiwalentem za niewykorzystany urlop w wysokości [...] zł. Jak podkreślił, z dotacji oświatowej mogą być finansowane tylko te wydatki, które są związane z realizacją zadań szkoły, a więc z realizacją zadań na rzecz uczniów, w związku z czym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy pracownika administracyjnego szkoły lub dyrektora szkoły niepublicznej o którym mowa w art. 171 § 1 K.p. nie jest wydatkiem. Wobec tego jako zasadne ocenił stanowisko organu I instancji, że dotacja także w tej części została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości: [...] zł.
Jako niezasadny uznał ponadto organ odwoławczy wydatek poniesiony na zapłatę faktury nr FA/[.]/2019 z dnia 18.05.2019 r. dotyczący szkolenia G. od zabawy do mówienia do samogłoski do zadania obrazkowo - literowego w kwocie [...] zł. Wydatek w całości został sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej na kształcenie specjalne. Jak wskazał organ, jeżeli realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego wymaga prowadzenia zajęć przez specjalistę posiadającego kwalifikacje, których nie posiada żaden z zatrudnionych w przedszkolu nauczycieli, to dyrektor powinien zatrudnić takiego nauczyciela. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 6 Prawa oświatowego niepubliczne przedszkole zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone jak dla nauczycieli przedszkoli publicznych, jego wynagrodzenie będzie można pokryć z części dotacji na kształcenie specjalne, nie można jednak sfinansować z tych środków szkoleń lub studiów podyplomowych dla zatrudnionych nauczycieli aby nabyli dodatkowe kwalifikacje. W związku z powyższym Kolegium jako zasadne uznało także stanowisko organu I instancji, że dotacja w tej części została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł.
Łącznie w 2019 r. według organu odwoławczego Przedszkole wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem kwotę [...] zł. na którą składają się wydatki poniesione na wynagrodzenie pracowników, ekwiwalent za niewykorzystany urlop oraz na szkolenie.
Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że Przedszkole pobrało dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, która została pobrana na uczniów, którzy byli nieobecni w danym miesiącu oraz nastąpiło rozwiązanie umowy lub byli nieobecni w danym miesiącu i brak było opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, a adnotacje o wypisie dziecka z przedszkola w dzienniku zajęć nie były jednoznaczne. Zdaniem SKO powyższe okoliczności w świetle wyników przeprowadzonej analizy i udzielonych wyjaśnień, nie budzą wątpliwości.
W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję SKO skarżący, za pośrednictwem fachowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanej decyzji to jest art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 124 § 2 k.p.a i w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia przesłanek uznania zaskarżonej decyzji organu I instancji za legalną i w skutek czego utrzymanie jej w mocy,
II. przepisu prawa materialnego art. 10a w zw. z art. 10 Karty Nauczyciela polegające na błędnej interpretacji, iż jest to przepis kreujący jednostkę posiadającą zdolność prawną dla niepublicznego przedszkola w oderwaniu od wchodzącego w skład przedsiębiorstwa osoby fizycznej, podczas gdy jest to przepis określający tylko formę świadczenia pracy przez nauczyciela,
III. prawa materialnego art. 13a ust. 6 pkt 2 Prawa oświatowego polegające na błędnej interpretacji, iż jest to przepis kreujący jednostkę posiadającą zdolność prawną dla niepublicznego przedszkola w oderwaniu od wchodzącego w skład przedsiębiorstwa osoby fizycznej, podczas gdy jest to przepis określający tylko zadanie podmiotu w ramach zadań oświatowych, a nie odnoszący się w ogóle do osobowości, czy zdolności prawnej,
IV. przepisu prawa materialnego art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. poprzez stosowanie zawężającej interpretacji pojęcia wydatków bieżących dofinansowania zadań palcówek wychowania przedszkolnego, które nie wynikają z treści aktu prawnego, w konsekwencji organ za wydatek bieżący uznaje tylko "realizację zadań na rzecz uczniów",
V. przepisów prawa materialnego art. 252 ust. 1 pkt 1) i pkt 21 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o polegające na błędnej interpretacji uznającej, że możliwe jest zastosowanie przepisu sankcyjnego pomimo wydatkowanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, to jest na wynagrodzenie nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu oraz na poczet wydatków bieżących.
Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz – na rozprawie - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ II instancji poza streszczeniem przebiegu postępowania administracyjnego i przytoczeniem stanowisk podniesionych przez strony nie odniósł się w ogóle do zarzutów stawianych w treści odwołania, podczas gdy organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Poza tym podkreślił, że nieprawidłowe jest stanowisko organów, że pomimo wydatkowania dotacji w sposób prawidłowy, to jest na wynagrodzenia nauczycieli w przedszkolu (czego organ nie kwestionuje) do uzasadnienia zwrotu dotacji wystarczy tylko i wyłącznie nieprawidłowy zdaniem organu zapis w treści umów z nauczycielami.
Odnosząc się do zapisów statutowych Przedszkola skarżący zauważył, że jest to wyodrębnienie przedszkola od przedsiębiorstwa F. M.K., które ma charakter funkcjonalno-organizacyjny, a nie prawny, uznał zatem, że Przedszkole w oderwaniu od podmiotu prowadzącego nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 3 K.p., która mogłaby być pracodawcą.
Jak podkreślił skarżący, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1) u.f.z.o. dotacje przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki - w tym na wynagrodzenia osoby fizycznej zatrudnionej w przedszkolu. W ust. 2 przepisu art. 35 u.f.z.o. ustawodawca w zakresie normalizacji pojęcia wydatków bieżących odsyła do art. 236 ust. 2 u.f.p.. W związku z tym skarżący uważa, że wydatki na poczet zasadnych i zgodnych z kodeksem pracy wynagrodzeń nauczycieli pracujących w Przedszkolu są bez wątpienia wydatkami bieżącymi w rozumieniu finansów publicznych oraz są to również wydatki poniesione na cele działalności placówki. Podkreślił skarżący, że organy nie oponowały na żadnym etapie postępowania, że kwestionowany wydatek został poniesiony na niewłaściwy cel.
Powołując się stanowisko sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęć wydatków bieżących, podniósł skarżący, że błędnie uważa się, że w tym pojęciu mieszczą się jedynie zwykłe koszty codziennej działalności oświatowej. Takich ograniczeń nie przewiduje ani art. 35 u.f.z.o. ani art. 236 u.f.p.. Jak wskazał skarżący, zgodnie z orzecznictwem sądowym, przykładowo za wydatek bieżący należy uznać koszty likwidacji przedszkola, a więc nie tylko "realizacją zadań na rzecz uczniów", jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem zapłata ekwiwalentów za niewykorzystany urlop jest częścią wynagrodzenia nauczycieli przedszkola i gdyby odebrane zostało w formie urlopu w naturze to kontrolujący z pewnością nie kwestionowałby prawidłowości wydatkowania dotacji za dany miesiąc pomimo absencji nauczyciela.
Końcowo skarżący podkreślił, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona, bądź służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Tymczasem w niniejszej sprawie jak zauważył skarżący, organy nie kwestionowały celu faktycznego na jaki wydatkowana była dotacja. Wydane decyzje są jego zdaniem oderwane od spełnienia celu społecznego jaki wykonał prawidłowo skarżący. Zauważył, że idąc za treścią zaskarżonych decyzji w zakresie błędnego oznaczenia strony umowy o pracę, gdyby w treści dokumentu zmienione zostało tylko określenie pracodawcy jako niepubliczne przedszkole bez wskazania osoby pracodawcy, przy zachowaniu innych elementów stanu faktycznego, to zdaniem organu dotacja byłaby uznana za wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażoną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej: p.p.s.a.) stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Nadmienić należy nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie a następnie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w procesie ich rozumienia i wykładni, choć nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.
Zasadniczą kwestią sporną, zważywszy już tylko na skalę i wartość wytkniętych nieprawidłowości rozliczenia dotacji oświatowej przyznanej na rzecz Przedszkola w 2019 r., jest kwalifikacja wydatków skarżącego na wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w prowadzonym przez niego przedszkolu prywatnym jako mogących znaleźć pokrycie środkami z dotacji oświatowej. Zdaniem organów wydatki na wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w Przedszkolu, dla których pracodawcą jest nie ta placówka oświatowa, zgodnie z nadanym jej statutem, lecz jej organ prowadzący, czyli osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Firma M.K. w M. nie mogą zostać sfinansowane środkami dotacyjnymi. Organy uznały, że w części, w której środki dotacji sfinansowały wynagrodzenia nauczycieli Przedszkola, nie mogą zostać uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, bowiem w świetle art. 3 K.p. oraz art. 10a Karty Nauczyciela pracodawcą dla nauczyciela niepublicznego przedszkola jest to przedszkole a nie inny podmiot.
W ocenie Sądu ze stanowiskiem organów, że doniosłą dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność kto jest pracodawcą dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu prywatnym, czy jego organ prowadzący, czy to przedszkole jest nieuprawnione i to w dwóch aspektach.
Po pierwsze, w ocenie Sądu w odniesieniu do niepublicznych jednostek oświatowych, obowiązujące przepisy prawa nie zakazują zawierania przez organ je prowadzący umów o pracę z nauczycielami tych placówek. Wynika to ze szczególnych relacji między taką placówką a jej organem prowadzącym. Placówki oświatowe prowadzone przez osoby nie będące jednostkami samorządu nie są podmiotami praw i obowiązków, nie mają osobowości prawnej i zdolności do czynności prawnych. W związku z powyższym czynności prawne i faktyczne są dokonywane przez organ prowadzący. Nie oznacza to wszakże, że pracodawcą dla pracowników tej placówki, nie może być sama placówka jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, jak utrzymuje niesłusznie skarżący. W świetle zapisów u.f.z.o. i Prawa oświatowego jest to nawet sytuacja pożądana bo umożliwia przejrzystość w rozliczeniach środków dotacji oświatowej przeznaczonych na sfinansowanie wynagrodzenia osób zatrudnionych w danej placówce pod względem ich celowości.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I PK 231/05 wskazano, że prowadzone przez stowarzyszenie oświatowe szkoły niepubliczne, które nie mają samodzielności organizacyjnej i majątkowej oraz nie zatrudniają we własnym imieniu pracowników, nie są pracodawcami zatrudnionych w nich nauczycieli. A contrario należy przyjąć, że jeżeli dana placówka posiada taką odrębność od podmiotu ja prowadzącego, co powinno wynikać ze stosownych zapisów statutu tej placówki, to może być pracodawcą zatrudnionych w nich nauczycieli (pracowników). W sytuacji gdy statut niepublicznej szkoły, przedszkola czy innej placówki zawiera postanowienia o ich odrębności organizacyjnej i finansowej od organu je prowadzącego oraz o posiadaniu statusu pracodawcy, to wówczas także placówki te mogą samodzielnie i we własnym imieniu zatrudniać pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych.
Jak się podkreśla w doktrynie pracodawcą jest m.in. "jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej" (art. 3 in principio K.p.), a więc może nią być również sama szkoła lub placówka, a niekoniecznie tylko jej organ prowadzący (zob. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 68.).
Zatem nie ma racji skarżący podnosząc, że Przedszkole nie mogło być pracodawcą dla zatrudnionych w nim nauczycieli, nic jednak nie stoi, zdaniem Sądu, na przeszkodzie, aby uznać, że organ prowadzący niepubliczne szkoły, przedszkola czy placówki, może być pracodawcą zatrudnionych w nich nauczycieli (pracowników), przeciw czemu z kolei bezpodstawnie oponuje Kolegium. W takim wypadku, to jest gdy in concreto stosunki pracy z nauczycielami zatrudnionymi w przedszkolu kształtuje organ prowadzący (niezależnie od tego, że Dyrektor placówki wykonuje obowiązki z zakresu prawa pracy jako kierownik zakładu pracy) w umowie o pracę należy jasno określić miejsce świadczenia pracy – daną placówkę oraz związany z tą placówką zakres obowiązków, aby nie było wątpliwości jaki zakres świadczeń służy podstawowym funkcjom danej placówki oświatowej.
Jeżeli chodzi o wskazywany przez organ odwoławczy przepis art. 10a Karty nauczyciela to godzi się zauważyć, że przepis ten nie przesądza, kto ma być pracodawcą, określa tylko formę zatrudnienia – umowę cywilnoprawną oraz miejsce zatrudnienia – placówkę oświatową oraz co najważniejsze, także nauczycieli zatrudnionych w niepublicznych placówkach oświatowych, nakazuje traktować jako wykonujących pracę o szczególnym charakterze, zgodnie z preambułą w/w aktu, z uwzględnieniem wszystkich uprawnień i obowiązków przewidzianych w Karcie. Na mocy dodanego do w/w ustawy od 1 września 2018 r. art. 10a w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2b, m.in. także w przedszkolach niepublicznych, nauczycieli zatrudnia się na podstawie umowy o pracę, zgodnie z ustawą Kodeks pracy. Ze sformułowania "zatrudnia się" na umowy o pracę wynika, że w niepublicznych szkołach, przedszkolach i placówkach pracodawca ma obowiązek zatrudnić nauczycieli w ramach takich właśnie umów (poza wyjątkiem z art. 10a ust. 2 Karty Nauczyciela). Z powyższych zapisów ustawy nie sposób wywieść, kto ma być pracodawcą: placówka czy jej organ prowadzący, tyle tylko, że przesądzają one formę zatrudnienia – co do zasady musi to być umowa o pracę.
W świetle powyższych rozważań tylko z tego powodu, że pracowników danej placówki oświatowej, zatrudnia nie Dyrektor tej placówki, jak przewiduje jej statut, lecz podmiot prowadzący tę placówkę, nie można uznać, że wynagrodzenia takich pracowników nie mogą być pokrywane (rozliczane) ze środków otrzymanej dotacji oświatowej. Nawet gdyby przyjąć, że sposób zatrudnienia nie spełniała wymagań ustawowych i tak prawidłowość wydatkowania środków z dotacji na wynagrodzenia pracowników organu prowadzącego powinna być badana pod kątem ich celowości, a więc czy mieszczą się w zakresie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
W ocenie Sądu ustawowy zwrot "osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, (...), szkole (...)" zawarty w art. 35 ust 1 u.f.z.o. oznacza jedynie miejsce wykonywania pracy, a nie wskazuje na zawiązanie stosunku prawnego (umowy o pracę) pomiędzy niepubliczną placówką oświatową jako pracodawcą a nauczycielem (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 550/19). Z kolei art. 13 ust. 6 Prawa oświatowego, na który powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie rozstrzyga o kompetencjach w zakresie kształtowania stosunku pracy, lecz traktuje o wymaganiach jakie ustawodawca stawia przed niepublicznymi przedszkolami w zakresie realizowanych zadań oraz o wymaganiach wobec zatrudnionej kadry nauczycielskiej.
Konsekwencją zatrudnienia pracowników placówki oświatowej przez organ prowadzący tę placówkę a nie przez jej dyrektora, z punktu widzenia oceny prawidłowości pokrycia wydatków na wynagrodzenia takich osób ze środków dotacji oświatowej będzie zwiększenie po stronie organu prowadzącego dbałości w udokumentowaniu świadczenia dla realizacji zadania oświatowego placówki oświatowej to jest w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, a nie innych zadań przedsiębiorcy jakim jest organ prowadzący placówkę.
W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.
Przechodząc w ten sposób do drugiego aspektu sprawy, który został całkowicie pominięty przez organy w niniejszej sprawie, podkreślenia wymaga, że dotacja oświatowa ma charakter celowy, dlatego przeznaczenie środków z tego tytułu stanowi podstawowe kryterium wyodrębnienia tych dotacji. W przedmiotowej sprawie kontrola wydatków poniesionych przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Przedszkolu, powinna odbywać się przez pryzmat zgodności z przeznaczeniem w jakim została udzielona dotacja, a więc w celu pokrycia bieżących wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną.
Skoro nauczyciele zatrudnieni w Przedszkolu świadczyli w nim pracę bezpośrednio realizując zadania tej placówki w zakresie edukacji, wychowania i opieki nad dziećmi powierzonym tej placówce, co zdaje się nie jest kwestionowane w sprawie, to organ nie może uznać, że środki dotacyjne przeznaczone na sfinansowanie wynagrodzeń tych pracowników zostały wydane niezgodnie z przeznaczeniem, tylko dlatego, że uważa, że ich stosunek pracy został nawiązany nieprawidłowo.
Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego jakoby koszty szkoleń dla nauczycieli, w żadnym wypadku nie mogą być finansowane środkami dotacyjnymi, co motywuje organ tym, że w placówce oświatowej powinny zostać zatrudnione osoby, które już posiadają odpowiednie kwalifikacje przewidziane dla nauczycieli przedszkoli publicznych, co potwierdza organ prowadzący w zgłoszeniu do ewidencji placówek oświatowych. Zgodzić się należy z organem, że warunkiem wstępnym dopuszczenia nauczyciela do pracy z dziećmi jest legitymowanie się odpowiednim poziomem wykształcenia. Są to jednakże warunki minimalne, wynikające z odrębnych przepisów, których spełnienie podlega kontroli organów nadzorczych. Nie wyklucza to wszakże finasowania nabycia wiedzy czy umiejętności dodatkowych, wykraczających poza wymagane minimum, które mają zapewnić lepsze przygotowanie do pracy z dziećmi (ponad wymagane minimum), a stanowiące odpowiedź na występujące czy pojawiające się potrzeby w procesie dydaktyki, wychowania czy opieki wynikające przykładowo z rozwoju wiedzy lub idei w oparciu o które kształtuje się te procesy. Absurdalne byłoby zatrudnianie przy każdej takiej pojawiającej się potrzebie dodatkowego nauczyciela, który posiadałby odpowiednie kwalifikacje, jak tego chce organ odwoławczy, gdyż bardziej racjonalnym i ekonomicznie uzasadnionym jest odbycie dodatkowego szkolenia, o ile oczywiście jest to wystarczające do osiągnięcia zakładanego celu. Z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika, aby przedmiotem i celem dodatkowego szkolenia miało być osiągnięcie wymaganych kwalifikacji pedagogicznych czy psychologicznych, a więc wzmiankowanego minimum ustawowego. Nie można też twierdzić, że beneficjentami takiego szkolenia nie są dzieci lecz nauczyciele, gdyż gdyby nauczyciele w ramach skierowanego faktycznie bezpośrednio do nich szkolenia, nie nabyliby żadnych nowych umiejętności czy wiedzy, to nie mogliby ich później wykorzystywać w pracy z dziećmi.
Tak więc kryterium, w oparciu o które powinno być rozstrzygane czy dana forma doskonalenia zawodowego, w tym wypadku szkolenie G. "od zabawy do mówienia do samogłoski do zadania obrazkowo – literowego", może być opłacona ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, jest okoliczność czy określona forma i tematyka szkolenia, nabyte w nich wiedza i umiejętności, służą realizacji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej funkcji konkretnej placówki wychowania przedszkolnego, w tym czy odpowiada na potrzeby uczniów danej placówki. Tak długo, jak długo jak organ prowadzący jest w stanie wykazać, że wydatki takie przyczyniają się do polepszenia funkcjonowania placówki oświatowej w sferze realizacji przez nią zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, można uważać je za wydatki kwalifikowalne z punktu widzenia ustawy. Wykładni takiej sprzyja brzmienie przepisu mówiące o "każdym" wydatku poniesionym na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki (zob. M. Pilich (red.), LEX, Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, WKP 2020 – Komentarz do art. 35 u.f.z.o.).
Z kolei zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie może zostać sfinansowany z dotacji oświatowej, choć oczywiście z innym uzasadnieniem takiego stanowiska aniżeli to wskazane w skarżonej decyzji, że w/w świadczenie odnosi się do pracownika Przedszkola, dla którego pracodawcą nie jest to Przedszkole lecz organ prowadzący. Nie jest także słusznym twierdzenie organu, że taki wydatek nie kwalifikuje się do rozliczenia środkami z dotacji, dlatego, że nie mieści się w definicji wydatków bieżących w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p.. Jednakowoż nawet uznanie, że dany wydatek jest wydatkiem bieżącym nie jest wystarczające do takiej kwalifikacji, gdyż niezbędne jest także wykazanie, że dany wydatek służy realizacji zadań placówki oświatowej. W ocenie Sądu, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikowi i nie dotyczy bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Świadczenie takie nie jest wynagrodzeniem, czy jego pochodną, gdyż nie odnosi się do pracy (świadczenia na rzecz dzieci), a należne jest z reguły w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy.
Z uwagi na szczególny charakter przyznanej dotacji oświatowej, na skarżącym również, a nawet przede wszystkim, ciąży obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających, że poniesione wydatki, tak co do rodzaju jak i wysokości, miały bezpośredni związek z celem przyznanej dotacji i odnosiły się do uprawnionego ucznia. Organ odwoławczy stwierdził, że w 2019 r. została pobrana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacja w nadmiernej wysokości, w części dotyczącej uczniów, którzy byli nieobecni w danym miesiącu oraz nastąpiło rozwiązanie umowy lub byli nieobecni w danym miesiącu i brak było opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, a adnotacje o wypisie dziecka z przedszkola w dzienniku zajęć nie były jednoznaczne. Skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji, ani tym bardziej dowodów, poza gołosłownym negowaniem takiego stanowiska organów. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w tej części dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości.
Reasumując skarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 252 ust. 1 pkt 1) i pkt 21 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., przez błędne uznanie, że sprzeciwiają się one uznaniu za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem tej części dotacji oświatowej na 2019 r., z której sfinansowane zostały koszty wynagrodzeń pracowników placówki oświatowej dla której pracodawcą jest organ prowadzący tę placówkę oraz koszty doskonalenia zawodowego nauczycieli.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpatrzeć sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego interpretowanych w sposób przyjęty przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
W tej sytuacji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. - należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.. Na zasądzoną od organu kwotę 1 071 zł złożyły się uiszczony wpis w kwocie 9 561 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 10 800 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).