I SA/RZ 599/22

I SA/Rz 599/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 pkt 1 lit. h
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U. 2015 poz 415
§ 12 ust. 4 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2022 r., nr 9009-2022-000801 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2021 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. B. jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2022 r., nr 9009-2022-000801 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr 0172- 2022-000532 w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014- 2020 na 2021 rok.
Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji T. B. została przyznana płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna na rok 2021 w pomniejszonej wysokości w wariancie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, ponieważ jak wynikało z przeprowadzonej kontroli administracyjnej, powierzchnia uprawniona do płatności w tym wariancie wynosiła 2,18 ha i była o 0,21 ha mniejsza niż powierzchnia deklarowana w tym wariancie. ARiMR uznała, że na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru trwałych użytków zielonych (tzw. powierzchnia MKO TUZ) - tj. powierzchnia uprawniona do płatności w ramach wariantu 4.4 wynosi 0,16 ha a wykluczony obszar 0,21ha tej działki nie spełniał definicji "trwałego użytku zielonego" o którym traktuje przepis art. 4 pkt 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L nr 347 z 2013 r., str. 608 ze zm.) zgodnie z którym "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych.
Brak potwierdzonego MKO TUZ na działce nr [...] na powierzchni 0,21 ha dyskwalifikował ten obszar do objęcia płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną w wariancie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, o czym stanowi przepis § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.). Powyższe spowodowało, że należna stronie płatność była mniejsza niż żądana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne o kwotę w wysokości [...] zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał między innymi, że organ Agencji zweryfikował w ramach postępowania odwoławczego materiał dowodowy z raportu z oględzin w terenie z dowodami w postaci ustalonej przez Wydział ds. GIS informacji na temat wartości MKO_TUZ (z dnia 5 kwietnia 2022 r.). Ustalił, że obszar występowania zadrzewień i zakrzaczeń na działce ewidencyjnej nr [...] mieścił się w centralnej oraz południowej części tej działki i wynosił 0,21 ha. Stan taki został potwierdzony zdjęciami Google Earth na dzień: 5 lipca 2015 r. i 29 sierpnia 2016 r. Dowód w postaci zdjęcia Google Earth na dzień 18 maja 2017 r. wskazuje, że obszar ten został pozbawiony zadrzewień i zakrzaczeń (rekultywacja terenu). Oczyszczenie terenu we wskazanym miejscu potwierdza również wizytacja terenowa, na którą powoływał się skarżący, która na spornej działce odbyła się w dniu [...] lutego 2017 r. Charakter zadrzewień i zakrzaczeń przeciwnie do twierdzeń skarżącego był zwarty - co potwierdzają zebrane w czasie wizytacji dowody w postaci zdjęć, na których widać pozostałości korzeni wystające spod pokrywy śnieżnej. Ich rozmieszczenie oraz ilość (korzeni) jak również pozostała w sąsiedztwie oczyszczonego terenu roślinność wskazuje i potwierdza słuszność ustaleń organu, że przywrócony w 2017 r. obszar o powierzchni 0,21 ha działki ewidencyjnej nr [...] nie spełniał w roku 2021 definicji trwałego użytku zielonego. Zadrzewienia i zakrzaczenia obecne na działce nr [...] w roku 2016 stanowiły zwarte skupiska (kępy drzew) które z oczywistych względów nie stanowią formacji rozrzuconej gdzie w sposób swobodny można prowadzić działalność rolniczą.
Od wyżej wymienionej decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie Ł. B. reprezentujący T. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Zaskarżył on decyzję z dnia 26 lipca 2022 r. w części w zakresie:
- rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. tj. 2,39 ha, a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania, ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej 2,18 ha - wykluczenia 0,21 ha;
- ustalenia obszaru gruntów objętych zobowiązaniem roIno-środowiskowo- klimatycznym wariant 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 2,18 ha, kiedy zdaniem strony obszar ten powinien być tożsamy z powierzchnią zadeklarowaną, tj. 2,39 ha;
- pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, które zdaniem strony faktycznie nie występują.
Skarżący zarzucił:
1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie, tj.:
a) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zwłaszcza mając na uwadze, że weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych do wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych - poprzez praktyczne pominięcie wniosków dowodowych przedstawionych przez skarżącego i zgłoszone w odwołaniu z dnia 29 grudnia 2021 r. (kontrola na miejscu, przesłuchanie świadków, dopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego 354/WGIS/2016), opierając się jedynie na informacji pozyskanej z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu i rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.;
b) brak odniesienia się do stanowiska strony w zakresie występowania na spornym obszarze wolnej, pozbawionej zakrzaczeń i zadrzewień powierzchni, a jeżeli nawet występowały pojedyncze drzewa to w ilości nie przekraczającej 100 drzew na ha, a obszar ten był użytkowany rolniczo, tak jak obszar pozbawiony drzew - organ nie odniósł się do przedstawionej w tym zakresie literatury naukowej (PWN) oraz okoliczności, że na całej powierzchni działek objętych pakietem 4.4 prowadzono prace polegające na wykaszaniu i zebraniu plonu oraz istniał od co najmniej 5 lat trwały użytek zielony;
c) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego skutkujące wyłączeniem z dopłat rolno-środowiskowo-klimatycznych obszaru 0,21 ha (powierzchnia wykluczona w ramach pakietu 4.4) z przyjętego w ramach pięcioletniego zobowiązania RSK dla tego obszaru 2,39 ha, pomimo że na obszarze tym występowała wolna, pozbawiona zakrzaczeń i zadrzewień powierzchnia, na której prowadzono prace polegające na wykaszaniu i zebraniu plonu oraz istniał od co najmniej 5 lat trwały użytek zielony;
d) brak uzasadnienia dlaczego Organ pomniejszył powierzchnie kwalifikujące się do dopłat w ramach RSK w wariancie 4.4 łącznie o 0,21 ha w porównaniu do przyjętego zobowiązania 2,39 ha, pomimo że na obszarze tym występowała wolna, pozbawiona zakrzaczeń i zadrzewień powierzchnia, a jeżeli nawet występowały pojedyncze drzewa to w ilości nie przekraczającej 100 drzew na ha, a obszar ten był użytkowany rolniczo, tak jak obszar pozbawiony drzew;
e) dowolną ocenę dowodu w postaci protokołu oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 14 października 2016 r. nr 354/WGIS/2016, poprzez stwierdzenie, że powyższe nie może stanowić dowodu dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej TUZ w roku 2021 i nie potwierdza 5-cio letniej historii TUZ na przedmiotowych działkach.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie płatności za cały obszar objęty zobowiązaniem tj. wariant 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne - 2,39 ha, zasądzenie kosztów postępowania sądowo- administracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnośnie spornej w sprawie kwestii, wskazać należy, że wykluczenie części powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] nastąpiło w ramach kontroli/badania 5-cioletniej historii występowania na niej TUZ i stwierdzenia na podstawie zdjęć z Google Earth z dnia 5 lipca 2015 r. i dnia 29 sierpnia 2016 r., że na powierzchni 0,21 ha tej działki znajdują się wieloletnie zadrzewienia, co zdaniem organów agencji wyklucza by teren ten był co najmniej przez pięć lat, przed rokiem ubiegania się o płatności, wykorzystywany pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielonych, a tym samym by spełniał warunki pozwalające zakwalifikować go jako trwały użytek zielony, który jest warunkiem wymaganym do przyznania płatności w ramach deklarowanego wariantu. Wskazany obszar został pozbawiony zadrzewień i zakrzaczeń (rekultywacja terenu) na co wskazują zdjęcia z Google Earth z dnia 18 maja 2017 r. Oczyszczenie terenu potwierdziła także wizytacja terenowa przeprowadzona z dniu [...] lutego 2017 r. na którą powołuje się skarżący.
Z stanowiskiem organu należy się zgodzić, bowiem znajduje ono potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, na co zwracał uwagę skarżący, że w jego gospodarstwie rolnym w 2017 r. przeprowadzono wizytację terenową, i wówczas, jak potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że działka jest użytkowana rolniczo. Organy Agencji nie negują więc rolniczego użytkowania wykluczonych z płatności powierzchni w 2017 roku. Niemniej to nie stan działki w ramach kampanii 2017 r. był powodem wykluczenia spornej powierzchni z płatności na 2021 rok, lecz wykazanie, że istniejąca tam uprawa nie spełnia warunków TUZ w 2016 r.
Definicję trwałych użytków zielonych, relewantną na użytek niniejszej sprawy, zawiera trafnie przywołany przez organy art. 4 ust. 1 h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013. Zgodnie z zawartą tam definicją "trwałe użytki zielone" stanowią grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Zgodnie z dalszą dyspozycją cytowanego przepisu, mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych. Pominąć należy końcowy fragment definicji, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Natomiast zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia RŚK w przypadku, gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli:
1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew;
2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują,
Tymczasem w ramach kontroli historii trwałych użytków zielonych, które obecnie występują bezspornie na zakwestionowanej części działki ewidencyjnej nr [...], stwierdzono niezachowanie warunku pięcioletniego utrzymywania tej uprawy.
Wizualizacja zrzutów zdjęć lotniczych spornej działki wydrukowanych z systemu Google Earth z poszczególnych wskazanych wyżej okresów wykonana przez wydział GIS pozwala Sądowi podzielić stanowisko tej komórki, które stało się podstawą decyzji organów Agencji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu na zakwestionowanej części działki, nawet bez posiadania bardziej precyzyjnych narzędzi informatycznych, którymi dysponują niewątpliwie organy Agencji, do stwierdzenia kwalifikowalności powierzchni i dokonania pomiarów, można jednoznacznie stwierdzić, że sporna część działki jest zadrzewiona i to w sposób skupiony, zwarty. Notabene ten fakt zwalniał organ od czynienia ustaleń w kierunku liczby istniejących drzew, dla sprawdzenia warunku dopuszczającego z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia RŚK.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zdjęcia z Google Earth można było uznać za wiarygodne i przydatne dowody w kwestii stanu działki skarżącego, ponieważ są na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco utrudniałyby ustalenie położenia i wielkości powierzchni zadeklarowanej oraz uprawnionej i nieuprawnionej do płatności. Mają one cechy ortofotomap umożliwiających wiarygodne pomiary powierzchni i odległości a roślinność widoczna na tych zdjęciach (zadrzewienia i zakrzewienia) pozwalała na ocenę, czy działka kwalifikowała się do wnioskowanych płatności RŚK.
Organy orzekające w sprawie, doszły do słusznych wniosków, że zdjęcia te, z uwagi na ich wyrazistość, rozdzielczość i odpowiednią obróbkę już po ich wykonaniu, umożliwiały wiarygodne pomiary powierzchni odległości. Wiarygodność oznacza w tym wypadku również usunięcie ewentualnych zniekształceń takich pomiarów wynikających z nachylenia terenu i innych charakterystyk terenu oraz zacienienia.
Ponadto fakt wykarczowania drzew - wbrew stanowisku skarżącego - znajduje potwierdzenie w protokole z kontroli na miejscu w zakresie weryfikacji powierzchni PEG nr [...] przeprowadzonej w dniach od [...] lutego do [...] marca 2017 r.
Prawidłowe jest zatem stanowisko organów w sprawie, że wykarczowanie drzew nastąpiło po 29 sierpnia 2016 r. (zdjęcie z Google Earth dnia 29 sierpnia 2016 r. na którym widoczne są zadrzewienia) a przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu w dniach od [...] lutego do [...] marca 2017 r. podczas której nie stwierdzono już zadrzewień.
Jeżeli chodzi o sposób prowadzenia postępowania dowodowego to wskazać należy, że w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234 ze zm.) zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie dowody przedstawione przez skarżącego, w szczególności zdjęcia działki ewidencyjnej nr [...], nie podważają ustaleń organów. Przede wszystkim nie wiadomo, gdzie i kiedy zdjęcia te zostały wykonane. Nie mogły one zatem w sposób skuteczny podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez organy.
Z tych względów zaskarżona decyzja, jako wydana bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego oraz oparta na właściwej podstawie prawnej, to jest prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisach rozporządzenia RŚK, nie zawiera zarzucanych jej uchybień.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.